構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系現(xiàn)存問(wèn)題及建議——基于宣城市的實(shí)踐

汪恭禮

（宣城市宣州區(qū)委政策研究室，安徽 242000）

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在持續(xù)快速健康發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)下崗職工生活困難、農(nóng)村居民因?yàn)?zāi)返貧、因病致貧等問(wèn)題。建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)于減少社會(huì)震蕩、保持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

一、城鄉(xiāng)社會(huì)救助實(shí)施現(xiàn)狀和特點(diǎn)

社會(huì)救助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其最根本的目的是扶貧濟(jì)困，保障困難群體的最低生活需求。建立健全政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會(huì)參與的管理機(jī)制是各級(jí)政府履行社會(huì)救助職責(zé)重要舉措。宣城市已建立以低保救助、五保救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、優(yōu)撫救助、城市流浪乞討人員救助等為主要內(nèi)容，慈善救助、臨時(shí)救助為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)救助均衡發(fā)展，初步織就了一張保護(hù)困難群體的全方位安全網(wǎng)。

（一）城鄉(xiāng)低保規(guī)范運(yùn)行，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差水平普遍提高

宣城市先后出臺(tái)了城鄉(xiāng)低保實(shí)施細(xì)則（方案），制定了家庭收入核算辦法、責(zé)任追究、資金管理、檔案（低保證）管理、入戶調(diào)查、民主評(píng)議、三級(jí)審核、三榜公示和按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保、分類施保、以戶施保等一系列的規(guī)章制度，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范操作、動(dòng)態(tài)管理。2010年7月起，凡是城鄉(xiāng)低保新增或退出、提高或降低補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，一律實(shí)行民主評(píng)議聽(tīng)證票決制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議工作透明度，有效杜絕漏保、錯(cuò)保和優(yōu)親厚友等行為，全力打造“陽(yáng)光低?！保l(fā)揮了城鄉(xiāng)低保的“兜底”作用，讓城鄉(xiāng)困難群眾不再為基本生活困擾。2010年1-11月全市城市低保月平均保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)256元，與2009年相比提高13.6%，月均保障37725人，累計(jì)支出低保資金7715.94萬(wàn)，人均月補(bǔ)差186元，人均月補(bǔ)差年遞增率達(dá)16.2%，共提高補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)77949人，降低補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)740人。目前全市農(nóng)村低保平均年保障標(biāo)準(zhǔn)提高到1251元，在2009年基礎(chǔ)上平均提高174元，全市累計(jì)籌集低保資金8563.98萬(wàn)元，全年月均保障88391人，占農(nóng)業(yè)人口3.89%，共計(jì)支出低保資金8390.2萬(wàn)元，人均年補(bǔ)差達(dá)949元（含物價(jià)上漲補(bǔ)貼）?；咀龅奖Ｕ先藬?shù)不受限制，保障資金足額配套，保障標(biāo)準(zhǔn)量力而行，補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)分類按季打卡發(fā)放，保障覆蓋率達(dá)100%。

（二）完善“五保戶”、孤寡老人的供養(yǎng)機(jī)制，提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)

為了解決農(nóng)村特困老人養(yǎng)老服務(wù)需求，宣城市從2007年起多方籌措資金，將符合五保供養(yǎng)條件（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人三個(gè)條件同時(shí)具備）的農(nóng)村特困老人全部納入供養(yǎng)范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。一是大力新建“五保老人之家”。按照平原地區(qū)不少于20戶，山區(qū)、丘陵地區(qū)不少于10戶規(guī)模建設(shè)，使在“五保老人之家”集中居住的五保戶比例達(dá)到當(dāng)?shù)匚灞?duì)象的20%。根據(jù)重新審定和確認(rèn)的數(shù)據(jù)，2010年宣城市有五保對(duì)象17320人，其中集中供養(yǎng)5267人，分散供養(yǎng)12053人，集中供養(yǎng)率30%。二是改擴(kuò)建敬老院?！笆晃濉逼陂g，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須建設(shè)一所床位數(shù)不少于50張、入住率不少于80%的敬老院，力爭(zhēng)使五保對(duì)象集中供養(yǎng)率不低于40%。幾年來(lái)，宣城市已投入敬老院改擴(kuò)建資金近億元，宣州區(qū)貍橋鎮(zhèn)敬老院、廣德縣新杭鎮(zhèn)敬老院、寧國(guó)市梅林鎮(zhèn)敬老院、涇縣黃村鎮(zhèn)敬老院等一批起點(diǎn)高、規(guī)模大、環(huán)境優(yōu)美的敬老院投入使用，五保對(duì)象集中供養(yǎng)居住條件全面改善。三是建立五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)自然增長(zhǎng)機(jī)制。2010年，郎溪縣、寧國(guó)市、涇縣、績(jī)溪縣、旌德縣等先后對(duì)五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提標(biāo)。目前，全市農(nóng)村五保散居年人均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)1314元，集中供養(yǎng)年人均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)2477元。截至2010年10月，年度五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)提前全部?jī)冬F(xiàn)。四是逐步解決五保對(duì)象看病難問(wèn)題。農(nóng)村五保戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療所需個(gè)人繳費(fèi)，由民政部門統(tǒng)一安排繳納；醫(yī)療救助資金首先資助農(nóng)村五保戶參加合作醫(yī)療，代其繳納個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)的全部參合資金，對(duì)所患疾病不在救助病種范圍內(nèi)的農(nóng)村五保戶，可給予小額臨時(shí)醫(yī)療救助。

（三）不斷完善救助辦法，構(gòu)筑城鄉(xiāng)醫(yī)療救助平臺(tái)

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助是緩解城鄉(xiāng)特殊困難群眾就醫(yī)看病難的重要舉措。2004年宣城市在寧國(guó)市開(kāi)展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作試點(diǎn)，2005年在全市全面推開(kāi)，2007年將城鄉(xiāng)醫(yī)療救助列入民生工程，擴(kuò)大救助范圍，增加救助病種，改變救助方式，簡(jiǎn)化救助程序，提高救助時(shí)效，致力緩解困難群眾看病難、看病貴問(wèn)題。一是建立穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。宣城市市級(jí)財(cái)政每年安排的醫(yī)療救助資金不少于上年度省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金總量的20%；各縣、市、區(qū)每年安排的醫(yī)療救助資金不少于上年度省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金總量的10%；市、縣（市、區(qū)）級(jí)民政部門按有關(guān)規(guī)定從留歸本部門使用的彩票公益金中按照一定比例或一定數(shù)額安排用于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的資金；同時(shí)，還包括社會(huì)各界的捐贈(zèng)資金、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金形成的利息收入以及按規(guī)定可用于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的其他資金等。二是擴(kuò)大救助范圍。在切實(shí)將城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村五保戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象納入醫(yī)療救助范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)療救助覆蓋面，將城鄉(xiāng)低收入家庭重病患者以及當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他特殊困難人員納入醫(yī)療救助范圍。宣州區(qū)還將城市年人均低于5000元、農(nóng)村年人均低于2000元的低收入家庭納入醫(yī)療救助。三是提高救助水平。對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對(duì)象不設(shè)病種限制，實(shí)行零起付線救助。實(shí)行醫(yī)前、醫(yī)中、醫(yī)后救助，定點(diǎn)醫(yī)院對(duì)磁共振、胃鏡、心電圖、CT等高科技儀器檢查費(fèi)用一律減免30%。其中，醫(yī)前救助控制在2000元以下，醫(yī)后救助對(duì)個(gè)人自付金額在1000元以內(nèi)的全額救助；1000元以上的按30%—50%比例救助，當(dāng)年累計(jì)救助金額最高不超過(guò)5000元。對(duì)當(dāng)年個(gè)人自付超過(guò)5萬(wàn)元的重癥患者，大幅度提高救助標(biāo)準(zhǔn)，給予1萬(wàn)元以下的重點(diǎn)救助，并通過(guò)慈善等多渠道救助，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾“小病能看，大病能救”和參保參合下的雙重救助保障。四是簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序。城鄉(xiāng)特困群眾申請(qǐng)醫(yī)療救助時(shí)，須持身份證和享受社會(huì)救助的有關(guān)證明（低保征、五保供養(yǎng)證、優(yōu)撫有關(guān)證件等）向戶籍所在地街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）提出書面申請(qǐng)，并出具縣級(jí)以上醫(yī)院本年度的診斷病歷和必要的病史證明材料。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）在接到申請(qǐng)后，派人入戶調(diào)查，并在7個(gè)工作日內(nèi)完成初審、公示和上報(bào)手續(xù)。對(duì)同意上報(bào)待批的申請(qǐng)人，由所在的居（村）民委員會(huì)對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行公示。縣級(jí)民政部門接到申請(qǐng)材料后，在10個(gè)工作日內(nèi)完成審核審批。如遇突發(fā)性大病患者，符合救助條件的，憑當(dāng)年診斷病歷和有關(guān)證明，特事特辦，隨到隨批。對(duì)不符合救助條件的，要書面說(shuō)明理由，通知申請(qǐng)人。2010年1-11月全市累計(jì)救助86255人次，共計(jì)支出救助資金1970.7萬(wàn)元。

（四）災(zāi)害救助預(yù)案體系初步建立，救助能力不斷提升

宣城市是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，每年都要遭受風(fēng)雹、洪澇、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的襲擊，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)重大威脅。近年來(lái)，宣城市進(jìn)一步加大自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂工作，尤其狠抓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)預(yù)案的編制工作。全市85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個(gè)街道、771個(gè)行政村和104個(gè)社區(qū)已全面完成自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制，所有預(yù)案已分縣裝訂成冊(cè)，初步形成了“橫向到邊，縱向到底”的預(yù)案體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)應(yīng)急預(yù)案對(duì)救災(zāi)指揮系統(tǒng)的人員職責(zé)、預(yù)警信息的發(fā)布、救災(zāi)物資的場(chǎng)所安置、人員轉(zhuǎn)移和信息傳遞渠道等方面作出了具體安排。全市共建有災(zāi)害信息員1454名，涵蓋市縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）各級(jí)，為快速應(yīng)對(duì)災(zāi)情奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。強(qiáng)化災(zāi)害救助款物管理，依法將災(zāi)害救助資金和工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，加快建設(shè)災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，完善物資緊急調(diào)撥和配送體系，加強(qiáng)災(zāi)害救助資金物資監(jiān)督管理，規(guī)范災(zāi)害救助的工作程序。災(zāi)害發(fā)生后，各級(jí)政府部門組織人員深入村組，逐組逐戶調(diào)查了解受災(zāi)群眾的生活情況，并分類登記造冊(cè)，建立臺(tái)賬。按照受災(zāi)困難程度認(rèn)真實(shí)施分類救助，實(shí)行聯(lián)村包干責(zé)任制，采取措施解決災(zāi)民口糧、穿衣等生活問(wèn)題。動(dòng)員社會(huì)力量，積極開(kāi)展“送溫暖、獻(xiàn)愛(ài)心”等形式多樣的互助互濟(jì)活動(dòng)，確保受災(zāi)困難群眾渡過(guò)難關(guān)。同時(shí)，因地制宜組織受災(zāi)群眾廣開(kāi)門路開(kāi)展生產(chǎn)自救，實(shí)行以副補(bǔ)主，以工補(bǔ)農(nóng)，增加農(nóng)民收入。在災(zāi)害救助過(guò)程中，把災(zāi)民轉(zhuǎn)移安置和生活保障作為重中之重。在安置方法上，采取集中和分散兩種方法，以分散為主。在保障方式上，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，既充分發(fā)揮政府行政力的主導(dǎo)作用，又充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制予以補(bǔ)充和輔助。在組織體制上，每個(gè)集中安置點(diǎn)都由民政部門為總協(xié)調(diào)，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，相互配合。在工作重點(diǎn)上，主要關(guān)注孤殘等弱勢(shì)群體和因?yàn)?zāi)倒房造成無(wú)家可歸的重災(zāi)戶。幾年來(lái)，宣城市已爭(zhēng)取上級(jí)救災(zāi)資金5768.6萬(wàn)元，恢復(fù)重建災(zāi)區(qū)倒塌民房2875戶6099間。

（五）優(yōu)撫、流浪和慈善等其他救助制度進(jìn)一步完善，救助水平不斷提高

一是認(rèn)真貫徹《軍人撫恤優(yōu)待條例》，適時(shí)調(diào)整提高重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象的撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立健全撫恤、優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。進(jìn)一步做好重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療保障工作，建立全區(qū)優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療保障制度。改善優(yōu)撫對(duì)象的居住條件，做好孤寡在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人集中供養(yǎng)工作，優(yōu)先把符合條件的優(yōu)撫對(duì)象納入各類救助制度。積極幫助重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象更換、修理假肢等輔助器械，為殘情加重的殘疾軍人提高殘疾等級(jí)，定期調(diào)整一至四級(jí)殘疾軍人的護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。宣城市現(xiàn)有重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象16245人，其中復(fù)員軍人5296人，帶病回鄉(xiāng)退伍軍人4591人，三屬753人，傷殘1732人，“兩參人員”3873人。每年春節(jié)和“八一”期間，市委、市政府都要召開(kāi)春節(jié)黨政軍座談會(huì)，走訪慰問(wèn)駐宣部隊(duì)和重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象，發(fā)放慰問(wèn)金。同時(shí)，結(jié)合“愛(ài)心獻(xiàn)功臣”活動(dòng)，多方組織人力和資金，幫助重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象新建和改建、維修住房，改善住房條件。2004年-2006年，全市集中投入資金280萬(wàn)元，為910戶優(yōu)撫對(duì)象新建和維修住房1500間。二是對(duì)城市流浪乞討人員救助工作由“強(qiáng)制收容遣送”變?yōu)椤白栽盖笾?、無(wú)償救助”，出臺(tái)了《宣城市城市流浪乞討病人醫(yī)療救治及救助辦法》，著力解決城市流浪乞討病人醫(yī)療救治及救助工作難題，推進(jìn)救助管理工作依法、有序開(kāi)展。幾年來(lái)，已救助7000余人次。三是積極開(kāi)展慈善救助活動(dòng)，規(guī)范慈善救助程序，注重慈善項(xiàng)目研究、策劃、創(chuàng)新，打造具有感染力、凝聚力和影響力的品牌項(xiàng)目。進(jìn)一步把慈善救助納入社會(huì)保障體系建設(shè)，積極推進(jìn)慈善救助與其它社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接，提高救助資金使用的公平性和高效率，使慈善救助真正發(fā)揮社會(huì)救助的補(bǔ)充保障作用。全市各級(jí)慈善組織積極拓寬募捐渠道，不斷加大救助力度、拓展救助領(lǐng)域，在助醫(yī)、助學(xué)、助殘、濟(jì)困等方面，幫助困難群眾和弱勢(shì)群體解決了燃眉之急。四是制定了《宣城市困難群眾臨時(shí)生活救助實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)困難居民臨時(shí)生活救助資金籌集機(jī)制，明確救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)，確保特殊困難群眾及時(shí)得到救助。這是對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等民生工程項(xiàng)目的有力補(bǔ)充，對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)起到積極的推動(dòng)作用。此外，司法、教育、就業(yè)、住房等專項(xiàng)社會(huì)救助領(lǐng)域也在不斷拓展，覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾、相互銜接配套的新型社會(huì)救助體系初步形成。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)救助實(shí)施存在的問(wèn)題

目前，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立，在保障困難群眾生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，現(xiàn)有的社會(huì)救助體系已難以完全適應(yīng)社會(huì)救助工作紛繁復(fù)雜的局面和日新月異的變化，在實(shí)施社會(huì)救助過(guò)程中也不斷遇到新問(wèn)題。

（一）社會(huì)救助管理體制與運(yùn)行機(jī)制不夠健全

社會(huì)救助涉及內(nèi)容很多，不可能由一個(gè)部門單獨(dú)承擔(dān)，只能由多個(gè)部門分工協(xié)作、共同完成。下崗職工基本生活保障和失業(yè)保障隸屬于勞動(dòng)部門管理，生活救助的居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療救助，教育部門負(fù)責(zé)義務(wù)教育的助學(xué)救助，提供廉租住房、租房減免的則是房地管理部門，等等。各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，各項(xiàng)救助制度單一性的功能定位，條塊分割的問(wèn)題仍然存在，導(dǎo)致制度之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)。欠缺科學(xué)合理的調(diào)整機(jī)制，影響了工作效率，增加了管理運(yùn)作成本。各個(gè)救助主體之間互不銜接，形不成合力，綜合救助能力減弱，甚至使政府在社會(huì)救助的局部領(lǐng)域缺位、錯(cuò)位，造成當(dāng)前社會(huì)救助難以滿足貧困群體的不同救助需求。運(yùn)行機(jī)制不夠通暢，基層網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)薄弱，救助機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍不健全、經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施簡(jiǎn)陋等問(wèn)題日益突出。同時(shí)，救助對(duì)象正常進(jìn)入與退出的機(jī)制不夠健全，核查和監(jiān)督手段的缺乏，使救助對(duì)象一旦進(jìn)入救助體系，就多少帶有剛性，進(jìn)易出難，容易衍生成為一種長(zhǎng)期性福利。

（二）尚未形成完備的社會(huì)救助法律體系

1997年國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度》的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了居民最低生活保障制度均等化。最低生活保障由城市居民最低生活保障線制度，擴(kuò)展到城鄉(xiāng)最低生活保障制度。隨后國(guó)家又出臺(tái)了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的通知、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、城市無(wú)著流浪乞討人員救助管理辦法，自然災(zāi)害應(yīng)急救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度，教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)、建設(shè)等部門也先后出臺(tái)了救助政策。目前，我國(guó)已初步建立了以城鄉(xiāng)最低生活保障為基礎(chǔ)，以災(zāi)民救助、五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為重要內(nèi)容，以臨時(shí)救助、慈善救助、社會(huì)互助為補(bǔ)充，教育救助、住房救助、就業(yè)救助、司法救助等救助銜接配套，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會(huì)救助體系的基本框架。但是，據(jù)知情人士透露，2010年11月份，在一次國(guó)務(wù)院召開(kāi)的常務(wù)會(huì)議上，討論了《社會(huì)救助法》，中央高層表示，《社會(huì)救助法草案》并不成熟，遭到否決。社會(huì)救助還停留在條例、辦法、決定和通知的水平，沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》這樣的實(shí)體法，與之相配套的單項(xiàng)救助法律也相對(duì)缺乏，尚未形成完備的社會(huì)救助法律體系。政府與受助者的責(zé)任與義務(wù)、受助者資格認(rèn)定、社會(huì)救助的范圍及經(jīng)費(fèi)保障、運(yùn)行程序等方面還存在著大量不明確之處，使有關(guān)部門處理社會(huì)救助事務(wù)時(shí)常常無(wú)法可依。救助內(nèi)容的多樣性還直接導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)政出多門，沒(méi)有規(guī)范的技術(shù)操作準(zhǔn)則、較為完善的內(nèi)容體系和科學(xué)合理的救助實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)可遵循，在一定的程度上導(dǎo)致了社會(huì)救助工作的隨意性和多變性。

（三）合理確定救助標(biāo)準(zhǔn)難

確定救助標(biāo)準(zhǔn)的制約因素比較多，現(xiàn)行政策是地方政府自行確定救助標(biāo)準(zhǔn)，這使得社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)合理性完全依托于地方政府制定政策的能力，在確定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)由于多種因素影響，容易造成各地社會(huì)救助實(shí)施效果的差異性，出現(xiàn)倚高倚低現(xiàn)象，不符合社會(huì)救助的公平原則。標(biāo)準(zhǔn)是否合理對(duì)政策實(shí)施的影響又比較大，救助標(biāo)準(zhǔn)太低，達(dá)不到保障最低救助目的。救助標(biāo)準(zhǔn)太高，則會(huì)產(chǎn)生“福利病”。如果社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)太高，譬如最低工資乘以2（一對(duì)夫婦）小于或等于低保標(biāo)準(zhǔn)乘以3（三口之家）的話，這樣的標(biāo)準(zhǔn)就是不合適的。因?yàn)檫@就意味著出去工作比不工作光拿社會(huì)救助資金的收入還少或一樣多。如在一個(gè)三口之家，都沒(méi)有工作，按2010年宣城市城市低保月平均保障標(biāo)準(zhǔn)256元，應(yīng)該可以拿到768元，如果一個(gè)人可以找到一份每月700元工資的工作，他們家拿的最低生活保障金就要減少到68元，加上就業(yè)成本，這個(gè)家庭的總收入可能還低于拿低保收入。也就是說(shuō)，如果受助家庭通過(guò)就業(yè)每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助，這顯然不利于鼓勵(lì)受助者去尋找工作。同時(shí)，救助標(biāo)準(zhǔn)單一，沒(méi)有差別對(duì)待。如低保制度中，沒(méi)有按照低保對(duì)象類別如家庭規(guī)模、身體狀況、勞動(dòng)能力等進(jìn)行細(xì)分，單純按家庭收入平均來(lái)核算，沒(méi)有把有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象區(qū)別開(kāi)來(lái)。由于在日常生活開(kāi)支方面，老年人、小孩、病人和殘疾人的日常支出遠(yuǎn)高于有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，只定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一方面對(duì)勞動(dòng)就業(yè)產(chǎn)生消極作用，另一方面也使老弱病殘的低保對(duì)象得不到更為有效的救助。家庭規(guī)模不同，家庭生活費(fèi)用也是不同的，按一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)救助，對(duì)救助和就業(yè)都會(huì)帶來(lái)消極作用。

（四）界定救助對(duì)象難

由于各種因素的影響，對(duì)受救助對(duì)象的信息掌握不完整，往往容易導(dǎo)致漏選、錯(cuò)選救助對(duì)象。另外，由于救助對(duì)象的情況在不斷發(fā)生變化，救助機(jī)構(gòu)未能動(dòng)態(tài)跟蹤，沒(méi)有做到及時(shí)、準(zhǔn)確把握其全部信息，導(dǎo)致漏選、錯(cuò)選救助對(duì)象。如城鄉(xiāng)低保最難操作的一關(guān)是如何界定申請(qǐng)對(duì)象家庭收入，確定是否納入低保范圍。家庭收入是指共同生活的家庭成員所獲得的貨幣和實(shí)物收入的總和，它包括了經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四大項(xiàng)。目前，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)在一個(gè)城市、一個(gè)時(shí)期是確定的，是一個(gè)定數(shù)，要準(zhǔn)確測(cè)算居民家庭收入，存在一定困難，還沒(méi)有一個(gè)尺度可以象天平一樣衡量其收入多少?，F(xiàn)實(shí)生活中城鄉(xiāng)居民家庭收入?yún)s是模糊的，隱性的，很難界定，更難量化。尤其是隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，就業(yè)渠道逐漸拓寬，就業(yè)方式愈加多樣化，經(jīng)濟(jì)收入更加復(fù)雜化?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有明確村民必須履行如實(shí)告知其收入的義務(wù)，也沒(méi)有賦予主管部門對(duì)村民收入的調(diào)查權(quán)。為了享受國(guó)家政策，很多人想方設(shè)法鉆政策的空子，于是就出現(xiàn)了諸如“人情保”、“騙保”、“低保富翁”等問(wèn)題。這樣，就會(huì)出現(xiàn)該保的對(duì)象沒(méi)有得到保障或不能足額保障，不該保的卻反得到了保障，該退保的沒(méi)有退出，尤其是邊緣人群，引發(fā)了一定的社會(huì)矛盾。

（五）社會(huì)救助資金籌集渠道單一

隨著社會(huì)救助工作的快速發(fā)展，社會(huì)救助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，救助項(xiàng)目和涉及的相關(guān)部門也隨之增多。面對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的龐大的需要救助的群體，雖然救助資金撥款數(shù)額有了較快增長(zhǎng)，但與社會(huì)救助對(duì)象的迫切需求比較起來(lái)，還是杯水車薪。一是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，城鄉(xiāng)差別較大，貧富差距進(jìn)一步拉大，公平和效率失衡問(wèn)題更加突出，新的貧困人群不斷涌現(xiàn)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2009年西部地區(qū)貧困人口占全國(guó)貧困人口的比例達(dá)66%，比2001年上升了5個(gè)百分點(diǎn)。貴州、云南、甘肅貧困人口的比例達(dá)到41%，比2001年增加了13個(gè)百分點(diǎn)。在這些貧困人口中，雖然一部分人會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及就業(yè)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)逐步擺脫貧困，但相當(dāng)多的人在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍難以靠自身能力走出困境。群眾“因?yàn)?zāi)返貧”、“因病致貧”，“因貧致病”現(xiàn)象還較為嚴(yán)重，還會(huì)有一些社會(huì)成員進(jìn)入貧困群體，不少邊緣戶因收入下降也需要納入社會(huì)救助。二是救助資金來(lái)源主要依賴于財(cái)政投入，雖然政府已經(jīng)逐步加大了對(duì)社會(huì)救助資金的投入，但是這部分資金只能基本滿足最低生活保障資金需要，在臨時(shí)救濟(jì)、農(nóng)村“五保”供養(yǎng)和醫(yī)療救助等方面資金還存在很大的缺口。同時(shí)，有限的財(cái)政投入又分散在各政府部門，零散的救助資源由于得不到集中利用，導(dǎo)致救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，無(wú)法使救助對(duì)象的生活得到真正改善。三是社會(huì)救助資金實(shí)行中央、省、市、區(qū)級(jí)財(cái)政分擔(dān)的辦法，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，相應(yīng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力也不同，對(duì)救助對(duì)象的確定、救助資金的落實(shí)，都會(huì)產(chǎn)生不同的影響，也造成社會(huì)救助的實(shí)施效果有好有差，貧困家庭醫(yī)療難、子女上學(xué)難、住房條件差、打官司難等問(wèn)題仍比較突出。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系對(duì)策與建議

社會(huì)救助制度的建立，為困難群眾的基本生活提供了有效保障，極大地緩解了因貧困引起的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。如何通過(guò)社會(huì)救助制度的完善和發(fā)展，建立起與黨中央、國(guó)務(wù)院的要求相符合，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，能惠及更多困難群眾的社會(huì)救助體系，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）理順管理體制，健全運(yùn)行機(jī)制

各級(jí)黨委、政府要把社會(huì)救助提高到解決“民生”問(wèn)題高度來(lái)認(rèn)識(shí)，建立協(xié)調(diào)平臺(tái)和落實(shí)平臺(tái)，加大救助的力度。要建立社會(huì)救助綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一安排、管理和落實(shí)社會(huì)救濟(jì)政策等，協(xié)調(diào)解決社會(huì)救助中的諸多問(wèn)題，構(gòu)建跨部門的社會(huì)救助管理體系。民政、衛(wèi)生、教育、司法、建設(shè)、勞動(dòng)、衛(wèi)生、工會(huì)等多個(gè)部門分別處理自己承擔(dān)的社會(huì)救助具體事務(wù)，保證各項(xiàng)救助政策的落實(shí)。將社會(huì)救助各項(xiàng)內(nèi)容均納入民生工程，建議在省、市、縣（區(qū)）民生工程領(lǐng)導(dǎo)組辦公室的基礎(chǔ)上，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民生工程管理機(jī)構(gòu)。由民生工程管理機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮牽頭、綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等管理職能，有關(guān)部門各司其責(zé)，密切配合，形成社會(huì)救助工作合力，有效避免過(guò)去政出多門、相互掣肘的弊端。各級(jí)民生工程管理機(jī)構(gòu)根據(jù)上級(jí)要求制定年度社會(huì)救助目標(biāo)，進(jìn)一步明確成員單位的救助職能，有效整合各系統(tǒng)、各部門的設(shè)施、資金、政策、信息、人力、物力等資源，定期召集成員單位開(kāi)會(huì)協(xié)調(diào)工作，加大對(duì)社會(huì)救助工作的檢查力度，真正起到“政府主導(dǎo)”的作用。城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)中，農(nóng)村低保、救災(zāi)救濟(jì)、醫(yī)療救助等重心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和村（社），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和村（社）直接承擔(dān)著各類救助對(duì)象的申請(qǐng)、調(diào)查、認(rèn)定、資金發(fā)放和動(dòng)態(tài)管理等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)安排專人負(fù)責(zé)，承擔(dān)生活、醫(yī)療等救助工作，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求有2—3名，小的至少要有2名。要在每個(gè)村（社）都設(shè)立社會(huì)救助工作的窗口，救助政策及流程上墻公示，確保救助工作有章有序進(jìn)行。按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，各級(jí)財(cái)政下?lián)苌鐣?huì)救助資金時(shí)，按適當(dāng)比例同時(shí)下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費(fèi)，或在層層下?lián)艿倪^(guò)程中，必須考慮給基層留下比較充足的工作經(jīng)費(fèi)。建立涵蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)救助對(duì)象信息的匯總和救助資源的整合，共享資源，提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)。強(qiáng)化監(jiān)督控制，加強(qiáng)人大、政協(xié)、媒體和社會(huì)公眾等力量對(duì)社會(huì)救助工作的檢查監(jiān)督，形成一種良性互動(dòng)關(guān)系。對(duì)社會(huì)救助實(shí)施過(guò)程和政策效果進(jìn)行監(jiān)控，收集過(guò)程信息，評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為相關(guān)政策的修正和完善提供依據(jù)，切實(shí)提高社會(huì)救助對(duì)象保障水平。

（二）積極推進(jìn)法制化進(jìn)程，完善社會(huì)救助政策

盡快推動(dòng)《社會(huì)救助法》的出臺(tái)，逐步完善社會(huì)救助政策，及時(shí)修訂已有行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章及相關(guān)文件、規(guī)定中相矛盾的表述?！渡鐣?huì)救助法》應(yīng)該是社會(huì)救助法律體系的核心，要明確社會(huì)救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)、各項(xiàng)救助制度的具體措施及出具虛假證明騙取救助等行為的法律責(zé)任等，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會(huì)救助做到公開(kāi)、公平、公正，更好地發(fā)揮社會(huì)救助工作的社會(huì)效益。在立法的同時(shí)，還必須強(qiáng)調(diào)建立救助制度的實(shí)施機(jī)制，尤其對(duì)社會(huì)救助實(shí)施過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，包括對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對(duì)救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的效益進(jìn)行監(jiān)督，等等。對(duì)騙取社會(huì)救助資金的，依法追繳所騙取的社會(huì)救助資金，并把不良行為記錄在案，作為批準(zhǔn)救助對(duì)象從事其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參考依據(jù)，以此增強(qiáng)救助對(duì)象的誠(chéng)信意識(shí)。對(duì)責(zé)任者和提供虛假證明單位進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。進(jìn)一步抓好救助體系政策法規(guī)建設(shè)，針對(duì)目前社會(huì)救助政策實(shí)施中面臨的問(wèn)題，逐步完善現(xiàn)有的具體救助政策和措施，健全城市居民最低生活保障、農(nóng)村特困戶救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，全面建立城鄉(xiāng)特困家庭醫(yī)療救助制度，大力開(kāi)展慈善救助，建立災(zāi)害應(yīng)急救助機(jī)制，做好城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的救助管理工作，建立城鄉(xiāng)特困家庭住房保障制度，健全城鄉(xiāng)特困家庭子女教育救助制度，完善法律援助和就業(yè)援助制度等社會(huì)救助體系，確保社會(huì)救助制度的長(zhǎng)效性和權(quán)威性。嚴(yán)格執(zhí)行個(gè)人申請(qǐng)、社區(qū)（村委）居委會(huì)核實(shí)、鎮(zhèn)（街道辦事處）初審、縣級(jí)社會(huì)救助主管部門審批，把握好申請(qǐng)調(diào)查、收入核實(shí)、公示監(jiān)督、審核審批、分類救助、動(dòng)態(tài)管理、資金發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到社會(huì)救助工作從申請(qǐng)、調(diào)查、審核、審批、救助資金的管理與發(fā)放以及行政復(fù)議和行政訴訟等每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一道程序都規(guī)范、公開(kāi)、透明。

（三）合理設(shè)定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)

在救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上，要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，綜合利用市場(chǎng)物價(jià)指數(shù)和恩格爾系數(shù)等科學(xué)的測(cè)算方法，設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)木戎?，使得救助確實(shí)能夠滿足困難群眾的生活需要，也要適度，避免社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高造成的巨大財(cái)政壓力和社會(huì)救助依賴問(wèn)題。從中國(guó)貧困人口數(shù)量大特別是農(nóng)村貧困人口多和地域差別大的現(xiàn)實(shí)，以人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和支出，人均地方財(cái)政收入和支出等指標(biāo)構(gòu)成一個(gè)綜合指數(shù)，將全國(guó)的城市和縣、鎮(zhèn)分成若干檔次，然后用抽樣調(diào)查的方法確定各檔次中的城市和縣、鎮(zhèn)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。確定救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還必須全面考慮，兼顧各方因素。一要建立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和物價(jià)上漲幅度，及時(shí)調(diào)整社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。凡物價(jià)上漲，尤其是生活必需品價(jià)格的上漲，首當(dāng)其沖、深受其害的一定是城鄉(xiāng)救助家庭，救助標(biāo)準(zhǔn)一定要及時(shí)跟上。二要更加關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問(wèn)題，把貧困家庭的兒童和就學(xué)青少年的教育擺在重要的位置，不僅要保障貧困家庭的生存需要，更要關(guān)注和解決貧困家庭孩子的發(fā)展。三要對(duì)于一些情況特殊的救助對(duì)象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。四要針對(duì)救助對(duì)象的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模不同，救助標(biāo)準(zhǔn)也不同。有勞動(dòng)能力的應(yīng)該比沒(méi)有勞動(dòng)能力的救助標(biāo)準(zhǔn)低，勞動(dòng)能力強(qiáng)的應(yīng)該比勞動(dòng)能力差的救助標(biāo)準(zhǔn)低。

（四）科學(xué)篩選和確定救助對(duì)象

為了把有限的救助資金最有效地用到最需要救助的群體上，必須事先在救助對(duì)象的篩選上準(zhǔn)確無(wú)誤。一是按照“本人申請(qǐng)——村（居）委會(huì)入戶調(diào)查——民主評(píng)議——張榜公布——鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核——縣（區(qū)）相關(guān)部門審批”的程序確定社會(huì)救助對(duì)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處、村（社區(qū)）兩級(jí)要抽調(diào)專人組成調(diào)查小組，深入村組、農(nóng)戶進(jìn)行普查，并進(jìn)行分類，建立健全各類救助對(duì)象臺(tái)帳。具體采集、登記和匯總困難群體的實(shí)際生活狀況，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的資格進(jìn)行初審，如果發(fā)現(xiàn)有不符合條件的，立即糾正，避免救助的重復(fù)和遺漏。二是縣（區(qū)）相關(guān)審批部門通過(guò)社會(huì)救助管理部門和其他政府部門之間的資料共享，審核救助申請(qǐng)對(duì)象的信息，以保證獲取信息的全面性和完整性。對(duì)上報(bào)的社會(huì)救助對(duì)象要進(jìn)行逐級(jí)抽查，開(kāi)展專訪座談，確保救助對(duì)象的準(zhǔn)確性。同時(shí)，也要進(jìn)行經(jīng)常性的復(fù)核檢查，以保障被救助者確實(shí)得到救助，防止社會(huì)救助資金的冒領(lǐng)。三是社會(huì)救助對(duì)象實(shí)行“有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)管理。隨著社會(huì)的發(fā)展變化，社會(huì)救助的人群也會(huì)發(fā)生變化，絕對(duì)貧困的人群將減少，相對(duì)貧困的人群將發(fā)生變化。例如，下崗困難職工通過(guò)再就業(yè)、困難家庭培養(yǎng)大學(xué)生實(shí)現(xiàn)就業(yè)等走出了困境，已不符合救助對(duì)象條件，應(yīng)及時(shí)取消被救助待遇。同時(shí)，隨著群眾物資文化生活的提高，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)和救助水平也將隨著提高，一些相對(duì)貧困群體、邊緣群體因社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)提高而符合救助對(duì)象條件，也應(yīng)適時(shí)將這部分群體納入救助對(duì)象的范圍，讓困難群眾更多地分享發(fā)展改革的成果。

（五）力求社會(huì)救助方式多元化，提高救助強(qiáng)度

要建立健全以政府投入為主，以社會(huì)募集和捐贈(zèng)為輔，以社會(huì)互助，對(duì)口幫扶為補(bǔ)充，分級(jí)負(fù)責(zé)的多元化社會(huì)救助資金籌集機(jī)制，確保社會(huì)救助資金投入不斷增加，提高社會(huì)救助資源的配置效率。一是要建立社會(huì)救助資金的自然增長(zhǎng)機(jī)制，每年社會(huì)救助資金的增長(zhǎng)幅度應(yīng)略高于當(dāng)?shù)刎?cái)政收入增長(zhǎng)的幅度。進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)救助支出的比例，將社會(huì)救助資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并強(qiáng)化社會(huì)救助資金在財(cái)政預(yù)算中的剛性增長(zhǎng)機(jī)制，保證社會(huì)救助的資金來(lái)源。對(duì)于經(jīng)常性救助項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)相對(duì)合理的投入比例，實(shí)行剛性約束。對(duì)于臨時(shí)性救助項(xiàng)目，建議結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案，及時(shí)安排。設(shè)計(jì)一個(gè)能夠?qū)Ω骷?jí)地方財(cái)政的支付能力進(jìn)行如實(shí)評(píng)估的指標(biāo)體系，以這個(gè)指標(biāo)體系為基準(zhǔn)，對(duì)各級(jí)地方財(cái)政，尤其是基層財(cái)政的支付能力進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的結(jié)果作為社會(huì)救助資金“分擔(dān)”或“配套”的依據(jù)。根據(jù)省、市財(cái)力狀況，結(jié)合各地區(qū)實(shí)際，確定科學(xué)合理的分擔(dān)比例，逐步加大省、市財(cái)政的投入比重。二是結(jié)合當(dāng)前的勞動(dòng)力市場(chǎng)條件，探索社會(huì)救助對(duì)象的就業(yè)途徑，讓更多的社會(huì)救助對(duì)象走出社會(huì)救助這道安全網(wǎng)。鼓勵(lì)救助對(duì)象創(chuàng)業(yè)，政府要從物資、技術(shù)、信息、勞務(wù)輸出等方面給予幫助、引導(dǎo)，在貸款上給予優(yōu)惠，使他們?cè)缛罩赂唬叱鼍戎秶?。三是整合民間救助資源，不斷拓寬救助資金籌集渠道。建立社會(huì)幫扶制度，動(dòng)員社會(huì)各界共同參與，扶持幫助救助對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)、擺脫困境。在城市與農(nóng)村、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間建立穩(wěn)定的對(duì)口支援、協(xié)作關(guān)系，積極倡導(dǎo)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)、個(gè)人開(kāi)展扶貧濟(jì)困送溫暖及社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。建立縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)三級(jí)社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。政府發(fā)行的福利彩票所籌集的公益金，每年也要提取一定比例用于城鄉(xiāng)社會(huì)救助。對(duì)捐贈(zèng)、資助社會(huì)救助事業(yè)的企事業(yè)單位，社會(huì)公益組織及個(gè)人，在稅收上進(jìn)一步給予優(yōu)惠。