我國晚清預備立憲的困境研究

□樊銳 陳純柱

我國晚清預備立憲的困境研究

□樊銳 陳純柱

清末憲政運動是中國憲政法制現(xiàn)代化的歷史起點。引發(fā)這場立憲運動的因素是多方面的：政治上，清政府內(nèi)焦外困，立憲勢力崛起；經(jīng)濟上，清末封建經(jīng)濟體制遭到破壞，民族資本嶄露頭角；文化上，中西方法律文化碰撞融合，民權意識覺醒。當時處于內(nèi)憂外患的清政府已意識到，從政治制度上革新，進行法制改革和立憲活動才是挽救民族危機的關鍵。

一、晚清預備立憲的時代背景和特征分析

(一)晚清預備立憲的時代背景

1.政治背景:清政府內(nèi)焦外困，立憲勢力崛起。19世紀末20世紀初，中國最后一個封建王朝，一方面在經(jīng)歷了戊戌維新失敗、義和團起義、八國聯(lián)軍入侵等一系列重創(chuàng)后，民族危機和國內(nèi)矛盾達到了空前激化。統(tǒng)治者似乎覺察出不改革中國已經(jīng)沒有出路了。為緩和統(tǒng)治危機，清政府著手準備實施新政。另一方面在戊戌變法失敗后，以康、梁為代表的維新派并未銷聲匿跡，而是采取不同的形式傳播維新變法思想，并在二十世紀初形成了一股強大的政治勢力，史稱立憲派。立憲派在上通過策動當朝權要，兜售立憲救清的思想，培養(yǎng)出一個親憲派的官僚集團，并通過這一集團達到與最高統(tǒng)治者的對話，說服其接受立憲的思想主張；在下通過建立立憲社團，宣傳立憲思想，同時號召群眾展開一系列的立憲請愿活動，鼓勵人民為召開國會而勇斗。

1905年清廷開始召開會議討論立憲，派官員出洋進行政治考察，并于1906年頒布《仿行立憲上諭》，這一切昭示著晚清預備立憲的準備程序已經(jīng)正式開始，我國的政治也開始由封建專制制度向資產(chǎn)階級民主制度過渡。[1]

2.經(jīng)濟背景：清末封建經(jīng)濟體制遭到破壞，民族資本嶄露頭角。清末憲政經(jīng)濟基礎的缺失主要是就當時社會男耕女織、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟而言的。封建君主專制的經(jīng)濟基礎遭到逐步瓦解，形成了殖民地經(jīng)濟、買辦經(jīng)濟、民族資本主義經(jīng)濟、封建小農(nóng)經(jīng)濟等多種經(jīng)濟形式并存的局面。一方面，民族資產(chǎn)階級的崛起，為憲政思想的傳播和立憲政體的形成提供了有限的經(jīng)濟基礎，使得晚清的預備立憲在一定程度上取得成功；但另一方面自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟難以提供憲政賴以生長的土壤，因為它既不利于民眾政治主體意識的形成，也不能使民眾產(chǎn)生參與政治生活的心理需求。清末，清政府對外支付高額的戰(zhàn)爭賠款，對內(nèi)一味高壓，不重視經(jīng)濟發(fā)展?？傮w來說，這一時期的經(jīng)濟狀況較差，由于缺乏建立憲政的經(jīng)濟基礎，不可能建立起民主的憲政制度。

3.思想文化背景：中西方法律文化碰撞融合，民權意識覺醒。19世紀后半葉中國社會充滿了新與舊、保守與進步之間的矛盾。60年代，隨著西方思想文化的流入，就有學者最早提出了“君主立憲”的思想。但是我國傳統(tǒng)的法文化是以男耕女織的自然經(jīng)濟為基礎的，這從根本上決定了小農(nóng)經(jīng)濟的個體之間是不能產(chǎn)生廣泛聯(lián)系的，因而，在觀念上從來就缺乏“權利意識”，身份等級觀念、皇權崇拜思想仍然根深蒂固。西方法文化的傳入，使得以康、梁為代表的維新派，逐漸擺脫了中國傳統(tǒng)法文化的價值束縛，倡導改變政體，興民權。1904年日俄戰(zhàn)爭中日本的完勝，極大的刺激了中國社會各界人士，國人看到日本通過憲政變得強大，因而舉國上下對立憲思想都表現(xiàn)出了極大的熱情，一時之間立憲思想成為了社會的主導思想。正是在中西方法律文化的激烈碰撞中，西方資產(chǎn)階級的法律思想得到廣泛的傳播，為20世紀初的晚清法制改革奠定了重要的思想文化基礎。

（二）晚清預備立憲的特征

1.立憲主體特殊。晚清的憲政思想雖由立憲派引入，立憲派在整個預備立憲的過程中也發(fā)揮了重要作用，但是主導整個預備立憲的還是清政府中的當權派，清末立憲實質上是由封建階級領導的憲政建設。“大權統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”，這表明預備立憲始終以當權派把控立憲運動的內(nèi)容及進程為原則，其目的即是“以立國家萬年有道之基”。在某種程度上這決定了晚清立憲運動的性質。當權派中主張盡快實行立憲的人認為，立憲可以 “維國本，遏亂萌”，維護和鞏固清王朝的統(tǒng)治，用憲法的形式來肯定君主的大權。這一階段所進行的憲政建設，無論從立憲派、新政派、當權派的角度來說都是為了挽救晚清政府的統(tǒng)治，而非對憲政本身價值的認同，功利性明顯。

在立憲模式上，清廷決定采取日本君主立憲模式，因為日本憲法的最大特點就是維護皇帝的無上權威。但是日本憲法中限制皇權的內(nèi)容卻被清政府完全摒棄，這恰恰反映出清政府立憲的實質。

2.憲政觀念的流入與傳播迅速廣泛。清末隨著西方法律思想的傳入，自由平等、公民權利等理念深入人心，憲法觀念廣為流傳，不僅為這一階段的憲政建設提供了思想土壤，更為以后的憲政發(fā)展做好了思想準備。在此之后無論何種政治勢力的確立，至少在形式上都要有憲法對其政權合法性的確認。在思想觀念方面，清末預備立憲對中國未來憲政的影響比制度建設更為深遠。受三權分立思想的影響，君主專制和君權神授等觀念受到了強烈的沖擊，至高無上的皇權開始瓦解，民眾民權意識逐漸覺醒。在《欽定憲法大綱》中，第一次出現(xiàn)了臣民權利、義務的概念，雖然這樣的權利都是紙上談兵，但是這對傳統(tǒng)的封建倫理的沖擊是功不可沒的。

3.憲政建設還停留在仿制西方立憲模式的階段。從《欽定憲法大綱》的效仿日本二元制君主立憲政體，到《重大信條十九條》中的學習英國的虛君共和的憲政理念，都是因當時的具體政治情形不得不做出的選擇，國人還不能清晰地認清中國的具體國情到底適合何種立憲模式或者是憲政建設根本問題之所在。妄圖以法典化的形式使清政府的統(tǒng)治合法化，頒布法典也是不得已而為之，其結果是必然失敗的。

當然，仿制西方的清末新政也未必是一無是處。辛亥革命斷送了清廷，但是國民政府仍然繼承了清政府確立的君主立憲制下的三權分立政體、近代法律體系、行政機構的設置、地方自治運動等。

二、晚清預備立憲的準備與成果

預備立憲前夕，清統(tǒng)治者內(nèi)部以慈禧為核心的新政派掌控了國家的最高決策權，屬于當然的“當權派”，無官無職的在野人士屬于“立憲派”。在當時的背景下，作為朝廷命官的當權派與作為在野人士的立憲派是各懷心思。

（一）當權派與立憲派的具體準備

1.當權派的立憲準備。清政府于1906年9月頒布了《仿行立憲上諭》，表明了其對憲政體制的態(tài)度。清政府對于立憲沒有一個具體的時間安排，也沒有一個詳細縝密的方案，只是接受了五大臣的建議，決定實行立憲。1906年10月，編撰官制大臣，擬“參訪君主立憲國家官制厘定”，實行三權分立。同年11月，厘定官制大臣通電各省，強調“厘定官制為立憲之預備”，要求各省參照中央官制推行地方官制改革。次年7月清政府頒布 《立憲應如何預備實施準各條舉以聞諭》，宣布“自今以后，應如何切實預備，乃不徒托空言，宜如何逐漸施行，乃能確有成效，亟宜博訪周資，集思廣益，凡有實知所以預備之方施行之序者，準各條舉以聞。”[2]

由于官制改革未能達到理想的效果，受其影響，其他方面的立憲準備也就進展緩慢了，這不僅令多數(shù)立憲派人士失望，更令光緒皇帝不滿。隨后鑒于各方壓力，清政府加快了立憲籌備工作，并于1907年9月改考場政治館為憲政編查館，專司立憲籌備，且第二次派出大臣出使國外，“專就憲法一門，詳細調查”。而后以資政院為基礎，著手組成代議機關。盡管這些措施取得了一定的成就，但由于清廷沒有給予民眾實行憲政的具體時間安排，立憲仍被認為是遙遙無期的。

2.立憲派的民間動員。日俄戰(zhàn)爭之后，立憲派認識到：要實現(xiàn)憲政，僅靠光緒皇帝是行不通的，最終要靠人民來爭取。隨著《仿行立憲上諭》的頒布實施，立憲派開展了深入的基層動員活動。一方面，立憲派在各地紛紛建立民間基層立憲團體，傳播立憲思想，以爭取獲得更多的民間支持，另一方面展開聲勢浩大的以召開國會為核心內(nèi)容的立憲請愿運動。立憲派在各地成立團體、傳播立憲思想，鼓吹召開國會等行動促進了知識分子和紳商的覺醒，并在一定程度上宣傳了立憲變革的理念，激發(fā)了廣大人民群眾對立憲和召開國會的激情，使得立憲法、開國會的觀念深入人心。他們組織和發(fā)動的國會請愿運動，“首為國民發(fā)未申之意”，更是極大地拓展了人們的視野，啟發(fā)了民眾的政治思想。

（二）預備立憲的成果

1.《欽定憲法大綱》解析。欽定憲法大綱共23條，就其內(nèi)容而言，前14條主要規(guī)定了君上大權，后9條則主要規(guī)定臣民的權利義務，其中君上大權是大綱的核心內(nèi)容，這是由大綱本身的性質所決定的。

具體來說，首先，對于君主的法律地位，大綱第一、二條分別規(guī)定“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”“君上神圣尊嚴，不可侵犯”。[3]第三到十四條則分別規(guī)定了君主的立法權、司法權、行政權、緊急權等權利。由此可以看出，大綱對君主權力的規(guī)定是相當廣泛的，涉及到立法司法行政各個領域，尤其是對君主法律地位的確認，體現(xiàn)出濃厚的封建專制色彩，與近代憲政要求的民主平等思想繆之千里。但從另一個角度來看，大綱至少把對皇帝地位的確認納入到憲法的范圍之內(nèi)，同時也對其權利進行了一定程度的限制。比如第四條規(guī)定“凡法律雖經(jīng)議院議決，而未奉詔批準頒布者，不能見諸實施”，體現(xiàn)出議院對君主立法權的分享。其次，對于臣民權利義務的規(guī)定。大綱以附則的形式，用六個條文加以規(guī)定，包括被選舉為官員，言論、著作、出版及集會結社自由，以及人身、訴訟、財產(chǎn)等基本權利；用三個條文規(guī)定公民的基本義務，包括納稅、服兵役、遵守法律的義務?？梢钥闯觯@一部分規(guī)定權利的條文明顯多與規(guī)定義務的條文，與我國傳統(tǒng)上忽視權利，“無訟”的法律觀念是完全相悖的。大綱關于臣民權利義務的規(guī)定，打破了中國古代社會的法律傳統(tǒng)，第一次以法律的形式提出了權利義務概念，對于民眾權利意識的覺醒，有著重要的意義。

現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容一般可以分為兩塊：國家權力的行使和公民權利的保障?？梢钥闯?，雖然憲法大綱作為憲法制定的依據(jù)，只是一個綱領性文件，但是它已經(jīng)具備了現(xiàn)代意義上憲法的最主要的兩部分內(nèi)容，即“君上大權”和“臣民權利與義務”?！洞缶V》在本質上就是以憲法的形式繼續(xù)維護封建專制。

欽定憲法大綱作為晚清預備立憲的一大成果，是晚清社會上各種政治勢力在相互斗爭中達成的妥協(xié)，也是西方法律文化在中國傳播的結果。《憲法大綱》并非憲法，只是清王朝制定憲法的綱要，它以根本法的形式使君權合憲化，以便鞏固封建專制統(tǒng)治，其濃厚的封建色彩顯而易見。雖然自其產(chǎn)生以來就因為強烈的封建色彩而飽受詬病，但是，從歷史的角度來看，其地位與作用毋庸置疑?！稓J定憲法大綱》作為中國歷史上的第一個憲法性文件，其頒布在一定程度上確立了憲法作為根本法的地位，構建了二元制君主立憲政體的框架；初步進行了立法權、行政權和司法權的劃分；確立了憲政思想中的權利義務觀念。這些內(nèi)容使得《欽定憲法大綱》具有近代意義的憲法色彩，對中國憲政發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

2.《十九信條》解析?！稇椃ㄖ卮笮艞l十九條》全文僅447字、19條。從內(nèi)容上看，十九條分別對皇權、國會、內(nèi)閣的權力進行了規(guī)定，與欽定憲法大綱相比，十九條傾向于建立英式的虛君共和體制。

具體來說，首先，信條中1-4、10-13、15、16條涉及了對皇權的規(guī)定與限制，包括“大清帝國皇統(tǒng)萬世不易”“皇帝神圣不可侵犯”，在軍事、司法、對外和行政方面打造具有普遍權力的實權君主。[4]這幾乎是對《欽定憲法大綱》原封不動的沿襲。但是也有例外，如第三條規(guī)定“皇帝之權，以憲法規(guī)定者為限”就是一個重大的進步，這一規(guī)定也是《重大信條十九條》的核心所在，這是中國成文法典中第一次明確的提出了皇權受制于法典，從理論上改變了皇權至高無上的政治觀念。其次，信條中5-7、14、17-19條，分別對國會的權力進行了規(guī)定，包括立法權、財權和其他權力?？偟膩碚f資政院具有立憲修憲的權力，議決預算的權力，實際上使得原來作為咨詢性機構的資政院，成為了具有實際性權力的國會。最后，信條中的第8、9條對內(nèi)閣的權力進行了規(guī)定，包括內(nèi)閣制定和談何解散議會的權力?！妒判艞l》確立了對民眾有所讓步的君主立憲制，君主世襲專政與民主競選憲政第一次妥協(xié)共存。

1908年光緒帝、慈禧相繼去世后，滿清政府統(tǒng)治已到崩潰邊緣，《憲法重大信條十九條》是清政府在資產(chǎn)階級革命派領導的辛亥革命爆發(fā)后急命資政院制定通過的，作為最后的救命稻草拋出的一個應付時局的憲法性文件。其立法過程倉促，內(nèi)容過于簡略，尤其是缺少對權利進行保障的條款，被人們認為是赤裸裸的倒退。但是我們應該看到其具有進步意義的一面：首先在憲政模式的選擇上，“十九信條”更傾向于英國的虛君共和的君主立憲模式而非二元君主立憲，擴大了議會的權力。其次，十九信條更是第一次在成文法典中以憲法限制皇權，這是對中國傳統(tǒng)觀念的顛覆，具有十分重要的啟蒙意義。

三、我國晚清政府預備立憲失敗的原因分析

（一）政治原因:民族資產(chǎn)階級未能掌握立憲主動權

鴉片戰(zhàn)爭之前，中國經(jīng)歷了幾千年的封建王朝的更迭，以皇權為核心高度集權的統(tǒng)治制度已擁有極其廣泛的社會基礎和長期存在的條件，皇權崇拜、君臣思想根深蒂固。晚清預備立憲雖由立憲派提出并推動，但是國家政權牢牢控制在封建主手里，資產(chǎn)階級立憲派從來沒有真正意義上掌握立憲的主動權，封建君主社會的上層建筑沒有發(fā)生任何變動，清政府進行立憲，也不過是維系其封建統(tǒng)治被迫做出的無奈選擇。

（二）經(jīng)濟原因：近代中國未能形成憲政產(chǎn)生的經(jīng)濟土壤

馬克思經(jīng)典著作告訴我們經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟發(fā)展狀況是決定法律發(fā)展變化的最根本原因。鴉片戰(zhàn)爭前的中國，封建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在社會經(jīng)濟形式中占統(tǒng)治地位，資本主義雖也產(chǎn)生，但仍然處于萌芽狀態(tài)。小農(nóng)經(jīng)濟自給自足的特點決定了人民相互溝通交流的阻礙，不利于市民社會的形成，自由平等等由商品經(jīng)濟產(chǎn)生的憲法觀念根本沒有出現(xiàn)的經(jīng)濟土壤。鴉片戰(zhàn)爭后，受外國資本主義經(jīng)濟侵略和本國封建主義的雙重壓迫，使中國民族資本主義雖有一定發(fā)展，但仍處于劣勢，清政府的一系列改革措施也未觸及封建經(jīng)濟制度的根本之所在——土地制度，嚴重阻礙了民族資產(chǎn)階級的發(fā)展。

（三）文化原因：中國傳統(tǒng)文化對憲政理念的排斥

憲法是一種文化的產(chǎn)物，反應一個民族傳統(tǒng)的歷史和文化，一部憲法的產(chǎn)生都有相應的文化背景。選擇何種憲政模式，不僅取決于政治和經(jīng)濟條件，而且還取決于歷史上長期形成的傳統(tǒng)文化。中國漫長的封建史中一直都強調人治的重要性，并認為這是治國的根本。而清末新政的可能結果是“立憲”和“法治”，這勢必就與我國的傳統(tǒng)封建思想發(fā)生激烈的碰撞。況且，一元結構的統(tǒng)治權威始終是中國傳統(tǒng)法文化所固有的，而分權與制衡的理念，在當時的中國完全沒有存在的價值土壤。

重慶市社會科學規(guī)劃項目《中國憲政史研究》，批準號：2009FX05；重慶市教委社會科學項目《中國憲政史研究》，批準號：09SKF04

[1]侯宜杰.二十世紀初中國政治改革風潮[M].北京：人民出版社.1993

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作者：陳純柱，重慶郵電大學法學院教授，社會科學處處長

樊銳，重慶郵電大學法學院法學碩士研究生

責任編輯：新 華