關(guān)于我國(guó)公交運(yùn)營(yíng)模式改革的幾點(diǎn)思考

□ 王 鑒

關(guān)于我國(guó)公交運(yùn)營(yíng)模式改革的幾點(diǎn)思考

□ 王 鑒

一、國(guó)內(nèi)公交改革實(shí)踐的成與敗

隨著政府改革以及社會(huì)化進(jìn)程的提高，傳統(tǒng)的公交運(yùn)營(yíng)模式顯然已無(wú)法有效回應(yīng)社會(huì)的需求，因而城市公共交通的運(yùn)營(yíng)模式也開(kāi)始出現(xiàn)了大規(guī)模的改革。下面通過(guò)兩個(gè)對(duì)比案例的簡(jiǎn)要介紹審視我國(guó)近年的公交改革情況。

杭州市是我國(guó)較早實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略的城市，從2004年起，杭州市加大公交政策扶持力度，強(qiáng)化交通綜合管理，建立政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)機(jī)制，以強(qiáng)化政府公交責(zé)任為核心，出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)城市公交服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，將政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)的主要內(nèi)容、公交線(xiàn)路范圍、計(jì)量方法、定額標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)納入該意見(jiàn)，真正落實(shí)“公共財(cái)政扶持政策到位、城鄉(xiāng)公交一體化迅速推進(jìn)、綠色慢行交通三位一體”，彌補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)政府補(bǔ)貼在公交發(fā)展實(shí)踐中的不足，是公交公益性和市場(chǎng)化有機(jī)結(jié)合的新探索，保證了公共產(chǎn)品的供應(yīng)和促進(jìn)公交服務(wù)水平的提升。

十堰市是全國(guó)首個(gè)進(jìn)行公交民營(yíng)化改革的城市，2003年起，十堰市政府與溫州民營(yíng)企業(yè)家張朝陽(yáng)簽訂了為期18年的合同，將市內(nèi)22條線(xiàn)路的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)，然后由于沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)可尋，再加上政府的油補(bǔ)、公益性補(bǔ)貼未及時(shí)落實(shí)到位，致使公交改革在短短的5年間出現(xiàn)了四次罷工，以至政府最終不得不以行政手段重新收回了公交運(yùn)營(yíng)權(quán)，以保證公交服務(wù)的社會(huì)效益。

杭州與十堰兩地的公交改革做法不同、結(jié)果迥異。不難看出，公交民營(yíng)化改革難取得理想效果的原因在于，政府應(yīng)移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是移交服務(wù)責(zé)任，公交民營(yíng)化政府在移交“槳”的同時(shí)，應(yīng)把好“舵”，而不是把“舵”也移交。公交改革的目的在于引進(jìn)民間資本，加強(qiáng)該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，提升整體服務(wù)質(zhì)量，政府的管理服務(wù)責(zé)任是不容推諉的。戴維·奧斯本，特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中明確指出：一個(gè)商品或一項(xiàng)勞務(wù)的所有權(quán)并不那么重要，不管是公有的還是私有的；更為重要的是生產(chǎn)商品和提供勞務(wù)的市場(chǎng)或機(jī)構(gòu)的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制。因此，進(jìn)行公交民營(yíng)化改革，應(yīng)明確改革的目的在于打破壟斷，引入民間力量，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力，提升公交服務(wù)供給水平，充分實(shí)現(xiàn)城市資源的合理配置。

二、公交改革過(guò)程值得注意的若干問(wèn)題

（一）改革主導(dǎo)者：政府存在的問(wèn)題

1.政府應(yīng)公平合理地調(diào)整公交財(cái)政補(bǔ)貼

政府除了制定優(yōu)先發(fā)展城市公交的戰(zhàn)略，發(fā)揮好公交規(guī)劃的先導(dǎo)性作用，平衡民營(yíng)公交和國(guó)有公交之間的政策，建立科學(xué)的公交管理技術(shù)之外，還要同時(shí)保證公交的財(cái)政投入，建立相應(yīng)的合理的公交財(cái)政補(bǔ)貼制度。城市公交運(yùn)行狀況的程度，一方面與城市發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，另一方面又與市民出行的公交需求量密切相關(guān)，因而，公交運(yùn)營(yíng)的實(shí)際環(huán)境也隨之變化。在政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)簽訂合同時(shí)，難免出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)政策環(huán)境不符的情況，例如油價(jià)上漲，公益性服務(wù)數(shù)量（老人、兒童、殘疾人及軍人）增加的情況，政府的社會(huì)責(zé)任必須落實(shí)到位，制定相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，以保證城市公共服務(wù)與民營(yíng)企業(yè)共同發(fā)展。

2.政府應(yīng)依法對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管

對(duì)公用事業(yè)而言，公平與效率必須同時(shí)考慮。“從深層次意義上看，能否正確處理公用事業(yè)市場(chǎng)化與公平性、普遍性問(wèn)題，關(guān)系到當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定，是一個(gè)政治問(wèn)題”。我國(guó)公交改革在引入民營(yíng)企業(yè)的過(guò)程中，正是由于缺乏相應(yīng)的政府監(jiān)管，從而導(dǎo)致一系列問(wèn)題的產(chǎn)生。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公共服務(wù)推向市場(chǎng)更多的是從政府“卸包袱”的角度出發(fā)，因此在實(shí)踐操作中容易錯(cuò)誤地造成“政府責(zé)任”的市場(chǎng)化，歪曲了市場(chǎng)化引入到公交改革的初衷。

（二）公交運(yùn)營(yíng)商：民營(yíng)企業(yè)存在的問(wèn)題

1.與政府簽訂承包合同時(shí)應(yīng)盡可能考慮周詳

票價(jià)的制定機(jī)制上尤為需要注意。票價(jià)可以說(shuō)是公交公益與私利的連接點(diǎn)，處理不好將很難保證公交的順利運(yùn)行。在合同中應(yīng)注明票價(jià)隨情況而定的保留條款，如果合同期超過(guò)一年，則該合同需要包含有關(guān)票價(jià)調(diào)整的條款，以應(yīng)對(duì)突發(fā)通貨膨脹或是公交主管部門(mén)的政策改變，可以采用在合同文本中確定一個(gè)票價(jià)調(diào)整機(jī)制，規(guī)定出現(xiàn)通貨膨脹或是政策改變時(shí)的票價(jià)更改方案。其后，詳細(xì)規(guī)定投標(biāo)人資質(zhì)，再則，對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，在合同簽訂的過(guò)程中，必須設(shè)置民營(yíng)化的明確界限，即明確哪些具體活動(dòng)可以納入承包合同。同時(shí)，對(duì)政府的社會(huì)公益性補(bǔ)助及油價(jià)補(bǔ)助等也應(yīng)在合同中落實(shí)，尤其是油價(jià)的變動(dòng)，2011年國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)基本上在90～100美元波動(dòng)，社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入高油價(jià)時(shí)代。油價(jià)補(bǔ)助的落實(shí)到位對(duì)于公交民營(yíng)化改革的成功與否至關(guān)重要，合同的內(nèi)容必須明確具體，否則合同難以落實(shí)。

2.在簽訂合同時(shí)明確各項(xiàng)價(jià)格補(bǔ)貼政策

合同必須涵蓋運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的油價(jià)補(bǔ)貼問(wèn)題。由于公益性，公交行業(yè)的虧損及政府補(bǔ)貼在世界范圍內(nèi)是相當(dāng)普遍而且也是必然的。然而，許多城市一方面將城市公共交通經(jīng)營(yíng)權(quán)授予民營(yíng)企業(yè)，另一方面又采取低票價(jià)經(jīng)營(yíng)策略，一旦政府的財(cái)政補(bǔ)貼不到位，或者經(jīng)營(yíng)者成本激增，那么，經(jīng)營(yíng)者很可能通過(guò)消極的方式，迫使政府重新談判。不僅是每年油價(jià)跌漲情況各異，即使是在短短的一年之內(nèi)油價(jià)跌漲也同樣無(wú)規(guī)律可循，這對(duì)于微利運(yùn)營(yíng)且承擔(dān)著大量社會(huì)公益責(zé)任的公交企業(yè)來(lái)說(shuō)是很大一個(gè)資金障礙。在公交民營(yíng)化改革初期，相應(yīng)制度環(huán)境不健全的情況，政府的財(cái)政補(bǔ)助直接制約著公交民營(yíng)的發(fā)展前景。公共交通作為公益性的社會(huì)服務(wù)，要實(shí)現(xiàn)微利運(yùn)營(yíng)，一方面要求民營(yíng)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中不斷創(chuàng)新，增加效益，同時(shí)政府不能將公益責(zé)任完全推給民營(yíng)企業(yè)，對(duì)于上述社會(huì)性補(bǔ)貼必須落實(shí)到位，否則公平與效率難以兼顧，政府和企業(yè)都權(quán)責(zé)利失衡，很難培育起符合市場(chǎng)化規(guī)則和滿(mǎn)足社會(huì)需求的公交營(yíng)運(yùn)企業(yè)。

3.應(yīng)合理對(duì)待員工的薪酬待遇

公交行業(yè)由政府主導(dǎo)變?yōu)槠髽I(yè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中必然涉及人員變動(dòng)問(wèn)題。公交運(yùn)營(yíng)由原來(lái)的公益性質(zhì)變?yōu)槊駹I(yíng)資本的營(yíng)利性，國(guó)內(nèi)公交改革失敗的實(shí)例也表明了改制后職工工資不僅大幅下降，繳納的各類(lèi)保險(xiǎn)基金等費(fèi)用也很低，職工的權(quán)益得不到有效保證，例如湖北十堰市公交改革后，其中一名員工因請(qǐng)假等種種原因，最后到手的月工資只有十幾元錢(qián)，直接導(dǎo)致了公交員工的集體罷運(yùn)。而杭州的公交改革中則對(duì)職工基本薪酬待遇有著相對(duì)完善的規(guī)定，為公交改革的順利進(jìn)行做好了前期鋪墊工作。因此，為保證改革的順利進(jìn)行，企業(yè)在遵循政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)與原有職工簽訂勞動(dòng)合同，用書(shū)面形式保證職工的基本權(quán)益。

三、公交民營(yíng)化改革須厘清的幾對(duì)關(guān)系

將民營(yíng)化引入到公共服務(wù)的供給中體現(xiàn)了公共管理的新思路，“我們從中得到一個(gè)有益的教訓(xùn)：必須對(duì)‘信念結(jié)構(gòu)’和‘經(jīng)驗(yàn)知識(shí)’之間的差別有明確的認(rèn)識(shí)”。[3]我國(guó)公交改革之所以失敗甚至出現(xiàn)重新國(guó)有化現(xiàn)象，主要就在于對(duì)“信念結(jié)構(gòu)”和“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)”未能有一個(gè)清晰明確的認(rèn)識(shí)。民營(yíng)化的“信念結(jié)構(gòu)”由一系列理論、方向組成，如公共部門(mén)引入民營(yíng)機(jī)制的優(yōu)越性，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制導(dǎo)致的資源最優(yōu)化配置等，而“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)”則牢牢地與實(shí)踐效果相聯(lián)系，具體表現(xiàn)為民營(yíng)化之后的應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)的差值、民營(yíng)化后目標(biāo)偏差值及民營(yíng)化改革利害得失等狀況。錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下的實(shí)踐失敗也就不足為奇了。因此，公交改革之前，有必要先區(qū)分幾對(duì)重要關(guān)系。

（一）政府責(zé)任之“舵”與民營(yíng)化之“槳”

作為公交民營(yíng)化改革的實(shí)施者和推動(dòng)者，政府具有不可推卸的責(zé)任，政府的行為和表現(xiàn)關(guān)系到公交民營(yíng)化改革的成敗。民營(yíng)化的“槳”強(qiáng)調(diào)的是效率，而政府的“舵”關(guān)注的是公平。政府在公交民營(yíng)化中首要的是要把好“舵”，一定要加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)公司的監(jiān)督，在提高服務(wù)效率的同時(shí)一定要保證社會(huì)公平。公交改革重點(diǎn)是運(yùn)營(yíng)模式的民營(yíng)化，而非政府責(zé)任的民營(yíng)化。2005年，重慶公交提出“資本多元化、經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一化、管理公司化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”的城市公交發(fā)展新模式，既強(qiáng)調(diào)效率有確保公平。2011年8月重慶市消費(fèi)者委員會(huì)調(diào)查，星級(jí)線(xiàn)路滿(mǎn)意率91.2%，非星級(jí)線(xiàn)路滿(mǎn)意率77.8%。[4]

（二）決策監(jiān)督者與項(xiàng)目實(shí)施者

“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”，舒爾茨認(rèn)為，“我們總是考慮由公共領(lǐng)域來(lái)干預(yù)私有領(lǐng)域，而不是相反?！行У母母?，有時(shí)可能是把市場(chǎng)過(guò)程擴(kuò)大到‘非市場(chǎng)’或政府領(lǐng)域當(dāng)中去?！背鞘泄灰恢北徽J(rèn)為只能由政府提供，如今在民營(yíng)化改革的大潮中卻容易將其推向另一個(gè)極端——全盤(pán)市場(chǎng)化。因此，要明確公交改革的核心是嚴(yán)格區(qū)分決策者與實(shí)施者的關(guān)系。

公共選擇理論中的公共服務(wù)“決策監(jiān)督者”和“實(shí)施者”并非總是一致的，政府有責(zé)任為公眾提供公共服務(wù)，但不意味著所有的公共服務(wù)都要由政府來(lái)提供。公交民營(yíng)化改革的首要條件是要明確區(qū)分公共交通的決策監(jiān)督者與實(shí)施者。政府作為城市公交的決策監(jiān)督者是不容置疑的，其必須保證城市公交的質(zhì)量、水平等，然后引進(jìn)民間資本提供公交運(yùn)營(yíng)。將決策監(jiān)督者與實(shí)施者明確分開(kāi)，既有利于政府的監(jiān)管，也可以保證充分利用民間資本，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（三）社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是政府追求的終極目標(biāo)，效率優(yōu)先則是市場(chǎng)機(jī)制的存在意義。“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公平與效率是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，但不容忽視的是，低效往往不是由于公平造成的，恰恰相反，是由不公平造成的，對(duì)任何服務(wù)提供方式而言，決定其效率和效益的核心因素是競(jìng)爭(zhēng)。換言之，特定安排方式所包含的競(jìng)爭(zhēng)程度在很大程度上決定著該種安排的效率”。[2]公交民營(yíng)化改革引入社會(huì)資本的過(guò)程中，政府應(yīng)提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以保證優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本引入，運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中也要注重維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境公平有序，以保證提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。公交民營(yíng)化改革只是一種手段，在追求資源合理配置實(shí)現(xiàn)效率最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平才是終極目標(biāo)。

[1][美]E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私伙伴關(guān)系[M]，周志忍等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第94頁(yè)。

[2]周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究[M]，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年版。

作者單位：重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院

責(zé)任編輯：馬 健