關(guān)于進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系的思考*

劉紹斌

(中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000)

公共財(cái)政是政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的行為。進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)公共財(cái)政體系的改革進(jìn)程

從時(shí)序上看，黨和國(guó)家出臺(tái)的一系列的政策措施，由淺入深地為我國(guó)公共財(cái)政體系的建立和完善規(guī)劃了藍(lán)圖，指明了方向，促進(jìn)了發(fā)展。

1998年12月，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確提出了建立公共財(cái)政這一改革目標(biāo)，我國(guó)財(cái)政開始進(jìn)行以政府預(yù)算制度為中心的全面改革。1999年，開始實(shí)施“金財(cái)工程”?！敖鹭?cái)工程”不僅是公共財(cái)政改革的基礎(chǔ)，而且是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容?！敖鹭?cái)工程”的實(shí)施，從根本上改變財(cái)政系統(tǒng)多年來(lái)“粗放”的管理模式，促進(jìn)了財(cái)政分配行為的科學(xué)化和規(guī)范化，提高了財(cái)政工作效率和財(cái)政資金的使用效益。

2000年，實(shí)行部門預(yù)算改革。同年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，在農(nóng)村取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資、屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改革村提留征收使用辦法。2001年，以“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”為原則，進(jìn)一步深化稅制改革，調(diào)節(jié)收入差距。3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》。5月，《中華人民共和國(guó)稅收征管法(修訂案)》開始實(shí)施。12月，按照《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》，在全國(guó)開始了以綜合預(yù)算編制為出發(fā)點(diǎn)，以預(yù)算外資金管理為重點(diǎn)，以強(qiáng)調(diào)收支脫鉤為中心，以國(guó)庫(kù)管理制度為保障的改革。

2002年1月，實(shí)施所得稅收入分享改革，將按企業(yè)隸屬關(guān)系等劃分中央與地方所得稅收入的辦法，改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。開始進(jìn)行“省管縣”財(cái)政體制試點(diǎn)。10月，中共中央決定在全國(guó)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從2003年起在全國(guó)推廣。2003年1月，正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。4月，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)推開。9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》。10月，十六屆三中全會(huì)上，中共中央明確提出要“健全公共財(cái)政體制，進(jìn)一步完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。

2004年起實(shí)施出口退稅機(jī)制改革，建立起中央和地方共同負(fù)擔(dān)的新機(jī)制。全面取消了除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。7月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》。2005年，國(guó)家實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策。1月，財(cái)政部制定了《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》，“要求各省、自治區(qū)、直轄市要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣”。［1］(P9)5月，財(cái)政部發(fā)出《2005年中央財(cái)政對(duì)地方緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助辦法》的通知，實(shí)施“三補(bǔ)一獎(jiǎng)”政策，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

2006年3月，全國(guó)人大十屆四次會(huì)議通過(guò)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一·五規(guī)劃”綱要，提出要“根據(jù)公共財(cái)政服從和服務(wù)于公共政策的原則，按照公共財(cái)政配置的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，合理劃分政府間事權(quán)，合理界定財(cái)政支出范圍”。這次會(huì)議決定取消農(nóng)業(yè)稅。8月，財(cái)政部發(fā)出《進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》，通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。9月，全國(guó)開展深化農(nóng)村綜合改革。10月，在十六屆六中全會(huì)上，中共中央決定將“基本公共服務(wù)體系更加完善”，作為建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。

2007年3月，溫家寶總理在全國(guó)人大十屆五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要加快公共財(cái)政體系建設(shè)”。7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在城鎮(zhèn)開展居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。10月，胡錦濤總書記在“十七大”報(bào)告中指出，要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。同年，國(guó)家開始規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。同時(shí)，中央財(cái)政對(duì)主要農(nóng)作物保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。

2008年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的意見》。同時(shí)，財(cái)政部制定《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》。2009年6月，為加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財(cái)政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)，財(cái)政部制定《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。

2010年1月，由于社會(huì)各界對(duì)預(yù)算信息公開的期望和呼聲越來(lái)越高。財(cái)政部要求各級(jí)財(cái)政部門一定要高度重視，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)預(yù)算信息公開工作的重要性和緊迫性，認(rèn)真做好預(yù)算信息公開工作。為此，再次發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》。9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，要求各地進(jìn)一步理順省以下政府間分配關(guān)系，加大省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，均衡省以下財(cái)力分配。結(jié)合深化行政管理體制改革和當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極推進(jìn)“省直管縣”改革。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用。

2011年1月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》。3月，國(guó)家“十二·五規(guī)劃”綱要指出要“理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，健全公共財(cái)政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制”。4月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，5月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，確保了城鄉(xiāng)低保制度平穩(wěn)運(yùn)行，真正發(fā)揮好最后一道社會(huì)安全網(wǎng)的保障作用。同時(shí)為確保完成2011年全國(guó)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，落實(shí)保障性安居工程資金，加快保障性安居工程資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》。

總之，從1998年底以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制改革實(shí)現(xiàn)從建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的跨越，財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，財(cái)政宏觀調(diào)控體系不斷健全，基本建立起公共財(cái)政體系。隨著公共財(cái)政體系作用的發(fā)揮，“覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長(zhǎng)10%，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋24%的縣。積極穩(wěn)妥推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立，社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進(jìn)展。全國(guó)社會(huì)保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。大力實(shí)施保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，使1100萬(wàn)戶困難家庭住上了新房。”［2］未來(lái)5年，國(guó)家將“加快完善社會(huì)保障制度，進(jìn)一步提高保障水平。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，提高并穩(wěn)定城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率，政策范圍內(nèi)的醫(yī)?；鹬Ц端教岣叩?0%以上，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右?！保?］當(dāng)然，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然公共財(cái)政體制改革取得巨大成就，但與實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、為公共服務(wù)提供重要保障，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的要求仍有較大差距，深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體系，依然任重而道遠(yuǎn)。

二、公共財(cái)政體系需進(jìn)一步完善的主要問(wèn)題

(一)財(cái)力與事權(quán)不匹配，基本公共服務(wù)非均等化仍然是需要著力解決的首要問(wèn)題

財(cái)力與事權(quán)不匹配。首先是財(cái)力重心與事權(quán)重心逆向運(yùn)行?！胺侄愔聘母锴?，中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重30%以下。分稅制改革后，這一比例基本穩(wěn)定在50%以上。與此同時(shí)，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重卻終始保持在70%以上。財(cái)力重心與事權(quán)重心逆向運(yùn)行，導(dǎo)致省以下政府層層向上集中資金，但基本事權(quán)卻有所下移，較低級(jí)次的政府承擔(dān)較多事權(quán)，財(cái)政支出大于收入，事權(quán)配置與各級(jí)政府財(cái)力不相適應(yīng)”。［3］其次是財(cái)力難以滿足事權(quán)的支出需求。為彌補(bǔ)財(cái)力與事權(quán)支出需求日益突出的矛盾，有些地方政府通過(guò)征收各種名目繁多的收費(fèi)、攤派、罰款等獲取收入;有些地方政府靠土地出讓金來(lái)維持支出;有些地方政府則通過(guò)各種形式舉借債務(wù)，“截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的，其中:2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%;用于續(xù)建以前年度開工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。”［4］至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、392個(gè)市級(jí)政府中的353個(gè)(占90.05%)和2779個(gè)縣級(jí)政府中的2405個(gè)(占86.54%)都舉借了債務(wù)。至2010年底，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有舉借政府性債務(wù)。這已成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源，嚴(yán)重威脅著地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。再次是稅權(quán)高度集中與事權(quán)分級(jí)管理的矛盾。分稅制改革通過(guò)劃分稅種，“使中央和地方分別擁有自己的稅收收入體系，地方稅的征管權(quán)也基本劃分到了省級(jí)地方政府，但從實(shí)質(zhì)來(lái)看稅權(quán)高度集中于中央的狀況仍未打破。不僅中央稅、共享稅的稅收立法權(quán)集中于中央，而且?guī)缀跛械胤蕉愂盏姆ㄒ?guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等都由中央制定和頒發(fā)。在稅種劃分中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)且收入較大的稅種均為中央稅和共享稅，地方稅數(shù)目雖多達(dá)2/3，卻收入有限?！保?］這種高度集中的稅權(quán)管理模式，與事權(quán)分級(jí)管理產(chǎn)生了矛盾，從一定程度削弱了地方因地制宜、合理配置資源，調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)、組織地方收入的積極性和主動(dòng)性。

(二)公共預(yù)算管理制度不健全，嚴(yán)重制約著公共財(cái)政作用的發(fā)揮

1.對(duì)公共預(yù)算的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，將預(yù)算簡(jiǎn)單等同于計(jì)劃。在我國(guó)的各種教科書以及相關(guān)文獻(xiàn)中，政府預(yù)算大多被定義為政府收支的基本計(jì)劃。由于對(duì)預(yù)算的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，在預(yù)算決定和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中就缺乏嚴(yán)格法律規(guī)范。主要表現(xiàn)為:一是預(yù)算支出不具有公共決定性。無(wú)論是一級(jí)政府，還是政府所屬的部門，預(yù)算決定權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手中，雖形成預(yù)算編制，但由于民主制度不健全，人民代表大會(huì)尤其是地方人民代表大會(huì)起不到有效地監(jiān)督和指導(dǎo)政府財(cái)政支出行為的作用。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中隨意性大。二是在預(yù)算執(zhí)行中政府和部門根據(jù)自己需要可以隨行調(diào)整收支，更改預(yù)算。這樣的“靈活性”，給各地方和部門擠占和挪用財(cái)政?？?、財(cái)政收支不列入預(yù)算等違法違規(guī)提供了非常便利的條件。我國(guó)雖有預(yù)算法，但在很多地方形同虛設(shè)，并未認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算法。公共預(yù)算“作為立法機(jī)關(guān)的各級(jí)人大和全體人民監(jiān)督，審議政府收支運(yùn)作以至整個(gè)政府工作或活動(dòng)的窗口或途徑、控制政府部門支出規(guī)模的重要手段，則往往被忽略或被淡化?！保?］(P125)

2.預(yù)算權(quán)分散在政府各部門，還沒(méi)有形成政府內(nèi)部的財(cái)政統(tǒng)一。各部門的預(yù)算權(quán)集中體現(xiàn)在兩方面:一是依據(jù)中央部委頒布的規(guī)章而設(shè)立的政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)。雖然“這些政府性收支項(xiàng)目設(shè)立時(shí)需要征得財(cái)政部門的同意，但財(cái)政部門對(duì)這些資金的使用并設(shè)有主導(dǎo)權(quán)，政府也無(wú)法統(tǒng)籌使用這些資金。二是在公共預(yù)算支出方面，存在著大量由財(cái)政部門直接“切塊”給各政府部門的資金，盡管財(cái)政部門對(duì)這些專項(xiàng)資金有監(jiān)督權(quán)，但資金的分配權(quán)實(shí)際掌握在各部門手中。由于公共預(yù)算編制中缺乏有關(guān)項(xiàng)目的具體信息，立法機(jī)關(guān)不能對(duì)這些資金實(shí)施有效的審批和監(jiān)督。

3.立法機(jī)構(gòu)的公共預(yù)算權(quán)不到位，缺乏對(duì)公共預(yù)算的立法控制。公共財(cái)政的基本特征是預(yù)算的公共預(yù)算權(quán)。所謂公共預(yù)算權(quán)是指政府的一切收支計(jì)劃都必須經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)才成立。由于作為立法機(jī)構(gòu)的我國(guó)各級(jí)人大的公共預(yù)算權(quán)不到位，不僅大量政府性資金游離于報(bào)送人大審批的預(yù)算草案之外，即使在報(bào)送人大的一般預(yù)算和基金預(yù)算中，也有許多?？顚Ｓ眯再|(zhì)的收支項(xiàng)目由行政機(jī)構(gòu)和各政府部門設(shè)立并管理，并沒(méi)有獲得嚴(yán)格意義上的人大授權(quán)。另外，“報(bào)送人大審議的預(yù)算草案編制的明細(xì)程度低，信息含量少，實(shí)際上留給了各政府部門極大的自由裁量權(quán)。立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府收支的知情權(quán)尚不到位，自然談不上對(duì)政府行為的有效監(jiān)督和事后問(wèn)責(zé)。可以說(shuō)，公共預(yù)算缺乏基本的立法控制是當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理改革面臨的根本問(wèn)題?！保?］(P126)在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府提交給公共權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算，如果在財(cái)政年度前得不到批準(zhǔn)，政府就得關(guān)門，這是時(shí)常發(fā)生的事;而政府的預(yù)算一旦批準(zhǔn)，就成為立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的授權(quán)或政府對(duì)立法機(jī)關(guān)的責(zé)任狀。在我國(guó)，公共預(yù)算作為一項(xiàng)年度立法，政府應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行，未經(jīng)公共權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)許可，不能做任何更改。

4.重要的政府收支項(xiàng)目尚未納入嚴(yán)格的公共預(yù)算管理。隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的逐步完善，各種社會(huì)保障基金的收支規(guī)模在不斷擴(kuò)大，當(dāng)前我國(guó)已步入老齡化社會(huì)，政府的社會(huì)保障職能越來(lái)越重要。但目前我國(guó)各種社會(huì)保障還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，各級(jí)地方政府手中的各種社會(huì)保障基金還屬于納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金，無(wú)需報(bào)送同級(jí)人大審議?！半`屬于不同級(jí)次政府的國(guó)有企業(yè)，包括金融類國(guó)有企業(yè)和非金融類國(guó)有企業(yè)，也未向同級(jí)人大報(bào)送有關(guān)資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)狀況的信息。目前非金融類國(guó)有企業(yè)正在嘗試編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的分配規(guī)則及其與政府公共預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的關(guān)系，尚未明確。”［1］(P126)另外，地方政府在未取得合法舉債權(quán)的情況下，現(xiàn)實(shí)中存在的各種形式的地方政府債務(wù)及或有債務(wù)并未在公共預(yù)算中得到全面反映，更沒(méi)有債務(wù)預(yù)算。

5.對(duì)事業(yè)單位的收支缺乏有效的預(yù)算控制。由于事業(yè)單位改革滯后，一些政府部門的下屬事業(yè)單位在收支劃分上，是屬于政府性收支還是經(jīng)營(yíng)性收支界定不清晰?，F(xiàn)階段大量政府部門未納入預(yù)算管理的收入與所屬事業(yè)單位有密切的關(guān)系，一些這類事業(yè)單位的所謂經(jīng)營(yíng)性收入，或多或少都與所隸屬政府部門的行政權(quán)力有關(guān)。對(duì)于公立學(xué)校和醫(yī)院這類事業(yè)單位，除財(cái)政撥款外還存在著學(xué)費(fèi)收入、診療費(fèi)收入及各種形式的經(jīng)營(yíng)收入。這種履行公共職能、接受財(cái)政撥款但收入來(lái)源多樣化的公共部門，應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行有效的預(yù)算控制，也是“全口徑預(yù)算管理”面臨的重要課題。

(三)現(xiàn)行中央與地方財(cái)稅關(guān)系還需要進(jìn)一步調(diào)整和完善

改革開放以來(lái)稅收制度改革取得明顯進(jìn)展，但還存在許多不完善之處，主要表現(xiàn)為:

1.中央稅制與地方稅制體系不健全。現(xiàn)行分稅制雖然劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，但在稅種劃分時(shí)，考慮稅源大小較多，考慮稅種性質(zhì)及調(diào)控需要不足。主要表現(xiàn)在:(1)中央稅稅種單一，不成體系，影響了中央稅收宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。在1994年分稅制方案中，中央稅稅種只有消費(fèi)稅和關(guān)稅，后來(lái)增加了車輛購(gòu)置稅、船舶噸稅。這些稅種調(diào)節(jié)對(duì)象的特定性又決定了其作用范圍狹小。這與中央稅收在調(diào)控中的主導(dǎo)地位不相稱。(2)共享稅規(guī)模過(guò)大、稅種偏多。現(xiàn)行分稅制方案中，正式列入共享稅的有增值稅、資源稅、證券交易稅(印花稅)，營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅也是一種事實(shí)上的共享稅?！肮蚕矶愓既珖?guó)稅收的比重已由1994年的55%增至70%多。”［1］(P155)共享稅規(guī)模過(guò)大，稅種偏多，影響了中央與地方在稅收管理權(quán)責(zé)上的劃分，共享稅的效果接近財(cái)政分成體制，與分稅制目標(biāo)相悖。(3)地方稅稅制結(jié)構(gòu)不完善。一是缺乏有效的主體稅種。在現(xiàn)行地方稅體系中，雖規(guī)定有14個(gè)稅種，但結(jié)構(gòu)松散，缺乏稅源充沛、稅額較大的當(dāng)家稅種。地方政府的主體稅種為營(yíng)業(yè)稅和增值稅，稅源主要來(lái)自第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)、建筑業(yè)和采掘業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)中的房地產(chǎn)業(yè)。由于地方利益的驅(qū)使，地方政府必然會(huì)努力引導(dǎo)和扶持這些產(chǎn)業(yè)。“這成為近年來(lái)中央宏觀調(diào)控政策難以落實(shí)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)展不快的重要原因?！保?］(P156)二是地方稅稅種改革滯后，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。一些應(yīng)該開征的地方稅種尚未開征，如社會(huì)保障稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等。

2.稅權(quán)過(guò)于集中。立法權(quán)集中在中央，地方政府只能制定一些具體的實(shí)施細(xì)則、征稅辦法、補(bǔ)充規(guī)定和說(shuō)明。這種高度集中的稅權(quán)劃分模式，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制的要求。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度主要有以下缺陷:一是轉(zhuǎn)移支付方式受到原有的包干體制的影響，“基數(shù)法”把財(cái)政包干體制下形成的財(cái)力不均帶入新的分稅制體制中，使地區(qū)之間財(cái)力不平衡問(wèn)題長(zhǎng)期存在并難以解決。二是轉(zhuǎn)移支付帶有隨意性，沒(méi)有建立一套科學(xué)的測(cè)算辦法。三是轉(zhuǎn)移支付形式多樣，管理分散，補(bǔ)助對(duì)象涉及各行各業(yè)。掌握和分配補(bǔ)助撥款的單位有財(cái)政部的專業(yè)司局，也有國(guó)務(wù)院部委。這些補(bǔ)助撥款的來(lái)源既有預(yù)算撥款，也有預(yù)算外資金。四是轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)也缺乏法律依據(jù)。

三、完善公共財(cái)政體系的主要措施

(一)完善財(cái)力與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

1.以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，合理界定各級(jí)政府事權(quán)范圍。這不僅有利于保障中央集權(quán)的需要，還能充分發(fā)揮地方政府的積極性，使地方政府有財(cái)力提供地方性公共服務(wù)。在公共財(cái)政框架下，應(yīng)根據(jù)事權(quán)與公共服務(wù)的支出責(zé)任相匹配的原則，充分考慮各級(jí)政府提供公共服務(wù)的范圍及財(cái)政能力，以法律法規(guī)形式對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任加以明確和規(guī)范。特別是對(duì)存在問(wèn)題較多的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，以便明確責(zé)任，提高公共服務(wù)均等化的效率。

2.著力促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一，加快改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，在中央政府與地方政府之間合理劃分財(cái)力，才能保證基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在轉(zhuǎn)移支付模式上，要針對(duì)單一縱向轉(zhuǎn)移支付透明度低、穩(wěn)定性不足、隨意性大的弊端，逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移支付模式為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移模式，全方位解決財(cái)力不均的問(wèn)題。在轉(zhuǎn)移支付方式上，根據(jù)事權(quán)劃分，逐步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍。將稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，將名目繁多的專項(xiàng)補(bǔ)助納入一般性轉(zhuǎn)移支付，取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中屬于地方事權(quán)承擔(dān)的部分，并充分考慮地方差異，合理制定地方政府配套資金額度。

3.深化財(cái)政體制改革，健全基層財(cái)力保障機(jī)制。全面推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政體制改革;按照民族區(qū)域自治法的要求，深化民族區(qū)域自治地方財(cái)政體制改革。一方面形成和完善中央、省、州、縣四級(jí)財(cái)政體制，另一方面又要與民族區(qū)域自治法相對(duì)接，保留、過(guò)渡和完善民族區(qū)域自治地方政府的財(cái)政體制。加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，有利于提高基層財(cái)力保障水平，加強(qiáng)地方政府提供基本服務(wù)的能力。

(二)完善公共預(yù)算管理制度，提高公共預(yù)算的完整性和透明度

1.嚴(yán)格公共預(yù)算法制和管理程序。改革開放以來(lái)財(cái)政預(yù)算已經(jīng)有了一整套管理程序，具備了為這些程序服務(wù)的預(yù)算管理技術(shù)，部門預(yù)算、預(yù)算分類細(xì)化、收支兩條線等改革，說(shuō)明了管理的技術(shù)條件也已具備。因此，要嚴(yán)格公共預(yù)算基本程序和完善公共預(yù)算管理技術(shù)，充分發(fā)揮技術(shù)和管理制度在立法和行政過(guò)程中的作用，使公共預(yù)算的制定和批準(zhǔn)符合公共選擇的原則。通過(guò)創(chuàng)新使現(xiàn)行制度下的公共預(yù)算做得更好。同時(shí)要公開公共財(cái)政預(yù)算，“讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事?！保?］只有政府將“賬單”充分曬在陽(yáng)光下，接受老百姓的監(jiān)督，才能提高政府資金的使用效率。

2.改革公共預(yù)算管理體制。必須抓住財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在收入上，要將所有的公共預(yù)算內(nèi)和公共預(yù)算外資金統(tǒng)一納入控制范圍，重點(diǎn)解決財(cái)政收入的體外循環(huán)和流失問(wèn)題，建立穩(wěn)固的財(cái)政增收機(jī)制。在支出上，要從公共預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督入手，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，相對(duì)劃分決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限，建立真正有約束力的公共預(yù)算管理體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的公平分配和高效使用。

(三)完善稅收制度，規(guī)范公共財(cái)政收入管理

1.完善中央與地方稅制體系。形成中央稅種體系，發(fā)揮中央稅收在調(diào)控中的主導(dǎo)地位，適當(dāng)減少共享稅稅種。明確地方稅的主體稅種，在地方適時(shí)開征房產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等新稅種。改變稅權(quán)高度集中的模式，賦予地方一定的稅收立法權(quán)。

2.完善稅收法制體系和加強(qiáng)稅收征管。一方面，建立城鄉(xiāng)一體的稅收體系，規(guī)范城鄉(xiāng)分配關(guān)系，調(diào)整相關(guān)稅種稅率，擴(kuò)大稅收活動(dòng)覆蓋面。另一方面，強(qiáng)化稅收征管，嚴(yán)厲打擊偷、騙、抗稅行為。杜絕稅收征管中“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)稅庫(kù)行稅收收入電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等各稅種的征管，提高征管效率。建立起管理嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)、征管手段先進(jìn)、征管查分離、寓執(zhí)法于服務(wù)之中的稅收征管模式，確保財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.加強(qiáng)非稅收入管理?！胺嵌愂杖胧钦ㄟ^(guò)出臺(tái)法規(guī)政策，以收費(fèi)的形式取得的收入。加強(qiáng)非稅收入的管理主要是針對(duì)政府出臺(tái)的各類基金、收費(fèi)等非稅收入，按法規(guī)政策的要求，沒(méi)有收的要收起來(lái)，沒(méi)有收足的要收足，以做大地方財(cái)政‘蛋糕’。”［1］(P61)

(四)著力推進(jìn)公共財(cái)政支出改革

1.調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)支出需要。按照公共財(cái)政要求，正確界定公共支出的供給范圍，做到不越位、不缺位。貫徹“保證重點(diǎn)，兼顧一般”的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，不斷加大對(duì)民生問(wèn)題、社會(huì)保障項(xiàng)目的投入;加大對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的投入;加大對(duì)中小企業(yè)的支持力度。

2.在保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，控制行政經(jīng)費(fèi)的膨脹。確保行政管理、國(guó)防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國(guó)家安全事項(xiàng)和政權(quán)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，是財(cái)政分配最基本的職責(zé)，但要進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制。合理控制行政經(jīng)費(fèi)支出，關(guān)鍵在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員，科學(xué)核定人員的編制和各項(xiàng)行政開支的標(biāo)準(zhǔn)。

3.加快支出管理制度改革。構(gòu)建公共財(cái)政、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、政府性基金和社會(huì)保障預(yù)算有機(jī)銜接的預(yù)算體系，健全財(cái)政應(yīng)急保障機(jī)制。同時(shí)，不斷完善部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、投資評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理的精細(xì)化、制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

4.發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，構(gòu)建多元化籌資機(jī)制。在財(cái)政資金逐漸淡出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域的同時(shí)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貼息等手段引導(dǎo)民間資金跟進(jìn)，放大財(cái)政資金的效用。通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，依法采取合作、引資等方式拓寬籌資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人發(fā)展教育，興辦科技企業(yè)，籌集社會(huì)保障資金。

(五)完善相應(yīng)的法律制度

1.增強(qiáng)財(cái)政管理的透明度和公開性。政府開征新稅種要召開有納稅人代表參加的聽證會(huì)，認(rèn)真聽取公共產(chǎn)品服務(wù)對(duì)象的意見;要實(shí)行財(cái)政公告制度，公開辦事程序和理財(cái)規(guī)則，推進(jìn)政務(wù)公開，提高公眾對(duì)財(cái)政管理的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。要建立與群眾利益密切相關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)社會(huì)公示制度，增強(qiáng)透明度;要改革和完善財(cái)政決策機(jī)制，規(guī)范財(cái)政重大決策的規(guī)則和程序;完善專家咨詢制度，實(shí)行支出決策論證制度和責(zé)任制度，推進(jìn)財(cái)政決策的科學(xué)化、民主化。

2.完善公共財(cái)政體系必須有相應(yīng)的法律制度作保障。公共財(cái)政要保證其公共性、民主性、非營(yíng)利性和運(yùn)行機(jī)制規(guī)范性，就需要一整套的規(guī)則和制度來(lái)約束，并貫穿于整個(gè)公共財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。建立公共財(cái)政法律體系要以國(guó)家憲法為核心，在《財(cái)政基本法》統(tǒng)帥下，以《公共預(yù)算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《財(cái)政管理體制法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《稅收基本法》、《政府采購(gòu)法》、《國(guó)債法》、《國(guó)有資產(chǎn)法》和《財(cái)政監(jiān)督法》為骨干，以地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他法律淵源為補(bǔ)充，形成完整統(tǒng)一的財(cái)政法律體系。

3.公共財(cái)政體系要增強(qiáng)執(zhí)法的剛性。加強(qiáng)財(cái)政收入管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，都要嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)，特別是要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人代會(huì)審議批準(zhǔn)的預(yù)算，嚴(yán)禁隨意更改或變通。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政運(yùn)行，建立財(cái)政資金申請(qǐng)、審核、撥付、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估相結(jié)合的跟蹤反饋機(jī)制，提高資金使用效益;提高財(cái)政執(zhí)法水平，加大執(zhí)法力度。突出監(jiān)督的有效性，建立起實(shí)時(shí)監(jiān)控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問(wèn)效的全方位財(cái)政監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，形成對(duì)政府理財(cái)?shù)纳鐣?huì)監(jiān)督氛圍。實(shí)施理財(cái)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，建立健全懲戒機(jī)制和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)理財(cái)行為的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

［1］陳元，鄭新立，劉克崮.深化財(cái)稅體制改革研究［M］.北京:研究出版社，2010.

［2］溫家寶.政府工作報(bào)告［N］.云南日?qǐng)?bào)，2011－03－16.

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