論內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系的構(gòu)建

布仁吉日嘎拉，胡紅霞

(1．內(nèi)蒙古大學(xué) 蒙古學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021;2．中國郵政儲蓄銀行呼和浩特市分行，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021)

論內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系的構(gòu)建

布仁吉日嘎拉1，胡紅霞2

(1．內(nèi)蒙古大學(xué) 蒙古學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021;2．中國郵政儲蓄銀行呼和浩特市分行，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021)

自然災(zāi)害是內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)長期面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)因素。從內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的意義看，其自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系的構(gòu)建在全國生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定和弘揚(yáng)民族傳統(tǒng)文化等方面具有特殊的功能。因其準(zhǔn)公共物品屬性，各級政府應(yīng)借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)因地制宜地構(gòu)建這一保險(xiǎn)體系。

內(nèi)蒙古;草原畜牧業(yè);自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系

內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)，主要是指由國家相關(guān)部門和內(nèi)蒙古地方政府組織經(jīng)辦的草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)，保險(xiǎn)人向投保人收取一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)，建立專門用途的政策性保險(xiǎn)基金，并對投保人負(fù)有法律或合同規(guī)定范圍內(nèi)的賠償和給付責(zé)任的一種經(jīng)濟(jì)保障制度。

一、內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展及其自然風(fēng)險(xiǎn)的可保性

(一)內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的特殊意義

內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)作為我國廣義農(nóng)業(yè)的重要組成部分，其可持續(xù)發(fā)展不僅具有廣義農(nóng)業(yè)的一般性經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和文化等多方面的功能外，還對全國生態(tài)安全、邊境穩(wěn)定和傳承民族文化具有特殊的意義。

1．保證全國生態(tài)安全

草原，是以本土原生植被為主，作為天然生態(tài)系統(tǒng)管理，主要用來放牧或具有潛在放牧能力的土地。草原是生態(tài)多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性的寶庫，也是草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)基地和國家重要的生態(tài)資源。內(nèi)蒙古草原遼闊，大部分在33個(gè)牧區(qū)旗縣內(nèi)(總計(jì)6321．33萬公頃)，少部分在21個(gè)半農(nóng)半牧旗縣里分布，其他農(nóng)區(qū)旗縣里僅有零星小片草原分布。內(nèi)蒙古草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值在全國名列前茅，是我國重要的生態(tài)安全線，草原生態(tài)問題會危及到國家安全。

在草原相對寬闊的地域上進(jìn)行食草家畜的生產(chǎn)活動，常被稱為草原畜牧業(yè)。①草原畜牧業(yè)的直接環(huán)境收益包括:順應(yīng)自然規(guī)律中利用自然的草原畜牧業(yè)的顯著特點(diǎn)使草原避免污染;促進(jìn)草原生態(tài)系統(tǒng)的能量和物質(zhì)循環(huán)，通過游牧平衡和增加草場生物量，牲畜尿糞等分泌物使天然草場保持土壤肥沃平衡;通過畜群分散放養(yǎng)和草場移動，提高生態(tài)系統(tǒng)的彈性，推動人與自然可持續(xù)發(fā)展等。草原畜牧業(yè)從根本上說是對環(huán)境不確定性的一種適應(yīng)，這是世界上大多數(shù)草原的一個(gè)共同特點(diǎn)。從漫長的內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)變遷史看，發(fā)展草原畜牧業(yè)的環(huán)境效應(yīng)是其邊境生態(tài)安全的根本基礎(chǔ)。

2．維護(hù)祖國邊疆穩(wěn)定

內(nèi)蒙古全區(qū)12個(gè)盟市中除了呼和浩特、烏海兩市之外都有牧業(yè)旗分布。2001年內(nèi)蒙古牧區(qū)鄉(xiāng)村人口186．16萬人，牧區(qū)勞動力總計(jì)88．16萬人，其中牧業(yè)勞動力36．33萬人。內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展是廣大草原牧區(qū)人們安居樂業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)。由于草原畜牧業(yè)所具有的地域性分布特點(diǎn)，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位是否牢固，關(guān)系到牧民的切身利益、社會的安定和整個(gè)北方邊境地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。草原畜牧業(yè)經(jīng)營條件的改善、牧民生活安定、牧區(qū)人們物質(zhì)和精神生活的充裕是我們整個(gè)社會進(jìn)步和發(fā)展的表象，更是國家政治安全的基本保障。

3．傳承游牧文明先進(jìn)文化

傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)是相對于現(xiàn)代草原畜牧業(yè)而言的，迄今為止并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的概念。一般看來，游牧草原畜牧業(yè)被認(rèn)為是傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)，定居草原畜牧業(yè)被認(rèn)為是現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，不管游牧草原畜牧業(yè)還是定居草原畜牧業(yè)，它們都是草原畜牧業(yè)的不同形式而已?，F(xiàn)在，內(nèi)蒙古的多數(shù)牧區(qū)已經(jīng)由游牧畜牧業(yè)轉(zhuǎn)為定居草原畜牧業(yè)，從草原生態(tài)惡化，牧民日益失去生產(chǎn)、生活條件而成為窮人或生態(tài)難民的事實(shí)看，對蒙古高原的自然地理環(huán)境而言，定居草原畜牧業(yè)并不比游牧草原畜牧業(yè)先進(jìn)和合理。

草原畜牧業(yè)是蒙古高原游牧文明的文化精髓，是人類共同的寶貴財(cái)富。它不僅僅是滿足人們物質(zhì)上的需求，而更重要的是給人一種精神和文化上的平衡和滿足。牧民的生活習(xí)俗、信仰、審美觀和思維模式等無一不與草原畜牧業(yè)生活方式擁有直接或間接的關(guān)系。草原畜牧業(yè)是傳承草原文化的基本載體，它具有環(huán)境和人文的教育功能以及維護(hù)原有草原生活形態(tài)、保留草原文化多樣性遺產(chǎn)、傳承傳統(tǒng)歷史文化的多種功能。

(二)內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害趨勢及風(fēng)險(xiǎn)可保性

1．自然災(zāi)害趨勢

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是對內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過程中帶來損失的最直接和主要的不確定因素。自然風(fēng)險(xiǎn)是自然因素所為。畜牧業(yè)生產(chǎn)是牲畜生活習(xí)性、適應(yīng)能力與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的統(tǒng)一，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)又以第一性草地植物性生產(chǎn)為基礎(chǔ)，它通過五畜自身的生長發(fā)育，將飼草飼料轉(zhuǎn)化為人們需要的畜產(chǎn)品。所以，自然因素既影響飼草飼料的數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)而又影響家畜的生長發(fā)育。內(nèi)蒙古草原氣候的特殊變化和草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)對自然環(huán)境的高度依賴性，自然風(fēng)險(xiǎn)的歸納和分類成為構(gòu)建內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)保險(xiǎn)的首要任務(wù)。

草原畜牧業(yè)生產(chǎn)具有連續(xù)性，在不同的草原季節(jié)可能會遇到不同的自然災(zāi)害。內(nèi)蒙古草原氣候具有南北熱量相差懸殊，東西干濕差異大，水熱分布不平衡及降水量年內(nèi)、年際變化大等特點(diǎn)，草原生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱。近年來，由于草原利用不合理，使草地脆弱性增強(qiáng)，承災(zāi)能力減弱。由于畜牧氣象災(zāi)害的影響，加之飼養(yǎng)管理不善，內(nèi)蒙古牧區(qū)年均家畜死亡率在5%以上，高者可達(dá)24%左右，冬春兩季因風(fēng)寒、饑餓導(dǎo)致家畜掉膘損失約為死亡損失的3～4倍，十分不利于牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)生產(chǎn)中常見的氣象災(zāi)害有旱災(zāi)、白災(zāi)、黑災(zāi)、暴風(fēng)雪、冷雨濕雪、洪澇災(zāi)害等，其中旱災(zāi)是最主要的氣象災(zāi)害。其影響范圍廣、時(shí)間長、危害大，可細(xì)分為春旱、夏旱、春夏連旱。其次是冬春季黑白災(zāi)、暴風(fēng)雪、冷雨濕雪等分別出現(xiàn)在牧業(yè)生產(chǎn)的不同時(shí)段，制約著草原畜牧業(yè)，造成牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的巨大損失。各種災(zāi)害所造成的危害最終以牲畜不同程度的死亡表現(xiàn)出來，每年隨著災(zāi)害程度的不同，牲畜死亡率發(fā)生很大的變化?？梢哉f，在牧業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，環(huán)環(huán)有災(zāi)，處處有險(xiǎn)。據(jù)相關(guān)資料，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然災(zāi)害所造成的損失越來越大。

2．自然風(fēng)險(xiǎn)的可保性

保險(xiǎn)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)簡稱為可保風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特征，符合保險(xiǎn)可保風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)原則:(1)可計(jì)量性。草原畜牧業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)所致的損失是可以用貨幣來計(jì)量的，這在歷年的災(zāi)害損失經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中可以得到證明。(2)偶然性。保險(xiǎn)人承保的風(fēng)險(xiǎn)必須是有發(fā)生可能的，同時(shí)必須是偶然的和不可預(yù)知的。自然災(zāi)害是不可避免的風(fēng)險(xiǎn)，它在草原畜牧業(yè)連續(xù)性的經(jīng)營和管理過程中，必然是一個(gè)偶然的且不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)因素。(3)意外性。意外風(fēng)險(xiǎn)，主觀上不是被保險(xiǎn)人故意行為所致的;客觀上它也不是必然發(fā)生的，而是隨機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)事件，內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的客觀情況也符合這一條件。(4)普遍性。保險(xiǎn)必須是大量的標(biāo)的均有遭受損失的可能性。這是由于保險(xiǎn)以大數(shù)定律作為保險(xiǎn)人建立穩(wěn)定的保險(xiǎn)基金的數(shù)理基礎(chǔ)，只有一個(gè)標(biāo)的或少量標(biāo)的所具有的風(fēng)險(xiǎn)，是不具備這種基礎(chǔ)的。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是整個(gè)內(nèi)蒙古草原牧區(qū)普遍面臨的經(jīng)濟(jì)損失可能性因素，因此，草原牧區(qū)的整個(gè)“五畜”畜群應(yīng)該是草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的標(biāo)的物。(5)損失性。自然災(zāi)害具有使內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)損失的可能性，因此，其具有保險(xiǎn)的必要。

二、內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的功能及屬性

(一)功能

內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)是依靠多數(shù)成員的分?jǐn)偠衅饋淼谋ｋU(xiǎn)基金，用來補(bǔ)償被保險(xiǎn)人成員因?yàn)?zāi)害事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失和因死亡或喪失五畜所帶來的經(jīng)濟(jì)困難的一種方法。這就決定了內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)在產(chǎn)生那一天起，就具備兩個(gè)固有的基本職能:分?jǐn)偮毮芎脱a(bǔ)償職能。首先，分?jǐn)偮毮苁前褏⒓颖ｋU(xiǎn)的少數(shù)成員因自然災(zāi)害或其他意外事故造成的損失，分?jǐn)偨o多數(shù)成員來承擔(dān)。保險(xiǎn)的主要功能就是分散風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)倱p失，起到“千家萬戶保一家”的互助共濟(jì)的作用。其次，補(bǔ)償職能就是把參加保險(xiǎn)的全體成員建立起來的保險(xiǎn)基金用于少數(shù)成員因遭遇自然災(zāi)害或其他風(fēng)險(xiǎn)所受損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。分?jǐn)倱p失本身不是目的，目的是為了補(bǔ)償損失，通過補(bǔ)償損失來抵抗災(zāi)害，保障經(jīng)濟(jì)活動的順利進(jìn)行以及給予受難者以經(jīng)濟(jì)幫助。其作用可以概括為五個(gè)方面:1．保障牧區(qū)社會再生產(chǎn)的順利進(jìn)行;2．保障牧民享有的經(jīng)濟(jì)利益;3．促進(jìn)人們對草原畜牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和防災(zāi)防損意識的提高;4．推動現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化;5．保障牧區(qū)地方財(cái)政收入的正常與穩(wěn)定。當(dāng)然，從內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的特殊作用看，構(gòu)建內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)也必然具有保護(hù)國家生態(tài)安全、維護(hù)祖國邊疆穩(wěn)定和弘揚(yáng)與傳承民族文化的獨(dú)特功能。

(二)屬性

草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)存在一定的高風(fēng)險(xiǎn)率、高費(fèi)用率、高賠付率的特征，逐利性的商業(yè)性保險(xiǎn)公司對草原畜牧業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)避就會營運(yùn)而生。所以，對內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)保險(xiǎn)采取商業(yè)性經(jīng)營模式會導(dǎo)致市場失靈。而從農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一般性質(zhì)看，草原畜牧業(yè)自身的特點(diǎn)使其草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，即其有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺乏競爭性、非排他性和外部性等特征。

草原的生態(tài)功能和邊境穩(wěn)定是惠及全民的，其草原生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)和社會利益是不限于草原區(qū)域，而是全國性的。如前所述，草原畜牧業(yè)是草原生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中最具適應(yīng)性的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，其對草原生態(tài)環(huán)境的平衡、修復(fù)和保護(hù)具有自然、相輔相成的作用。因此，從草原作為北方生態(tài)屏障的全國性公共物品屬性和草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展對草原生態(tài)安全、邊境社會安定的作用看，內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共物品的經(jīng)濟(jì)屬性。

三、內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系的建構(gòu)與政府角色

(一)國際借鑒與國內(nèi)啟示:保險(xiǎn)體系的建構(gòu)

1．國際借鑒

隨著現(xiàn)代保險(xiǎn)技術(shù)的發(fā)展，國際上已出現(xiàn)一些發(fā)展畜牧業(yè)保險(xiǎn)的不同經(jīng)營模式。比如，蒙古國、肯尼亞、加拿大等國家的草原畜牧業(yè)或畜牧業(yè)保險(xiǎn)模式值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

(1)死亡率指數(shù)為基礎(chǔ)的蒙古國畜牧業(yè)保險(xiǎn)

蒙古是一個(gè)以草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的國家，GDP中農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率近1/3，而畜牧業(yè)占農(nóng)業(yè)的80%以上。居民收入和財(cái)富的近一半來自畜牧業(yè)，畜牧業(yè)是國民重要的飲食和營養(yǎng)保障基礎(chǔ)。然而，嚴(yán)酷的氣候因素使蒙古草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)常受到?jīng)_擊。在2000～2002年，1100萬頭牲畜在惡劣的冬季暴風(fēng)雪中死亡。雖然牧民通過游牧方式可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以各種經(jīng)驗(yàn)組合方法減緩損失，但連最有經(jīng)驗(yàn)的牧民也在大雪災(zāi)中措手不及。畜牧業(yè)受災(zāi)沖擊及其導(dǎo)致的牧區(qū)貧困人口問題已成為蒙古國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要障礙。目前，蒙古政府當(dāng)局為解決這一問題采取了以死亡率指數(shù)為基礎(chǔ)的畜牧業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。該計(jì)劃以蘇木(行政單位名稱，相當(dāng)于我國的旗縣)為風(fēng)險(xiǎn)單位，根據(jù)畜種基數(shù)和牲畜死亡率情況進(jìn)行保險(xiǎn)。

以牲畜死亡率指數(shù)為基礎(chǔ)的蒙古國畜牧業(yè)保險(xiǎn)方案，是世界銀行在一個(gè)國家范圍內(nèi)實(shí)行的一種特殊的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，其核心在于取得有效數(shù)據(jù)建立家畜死亡率指數(shù)。參照連續(xù)33年的蒙古國所有地區(qū)的四種主要(牛/牦牛、馬、羊和山羊)成齡家畜因自然災(zāi)害死亡的數(shù)據(jù)，建立了牲畜死亡率指數(shù)。該死亡率指數(shù)為確定具體的死亡率和賠償金額提供判斷依據(jù)。牲畜的高死亡率反映了夏季干旱、多風(fēng)和冬天的嚴(yán)寒、多雪。因此，該保險(xiǎn)指數(shù)與災(zāi)害氣候和家畜死亡率歷史數(shù)據(jù)密切相關(guān)。保險(xiǎn)支付與個(gè)體牧民的家畜損失并無直接關(guān)系，而是與一個(gè)地方(蘇木)的家畜死亡率直接相關(guān)。這種方法的選擇，是為了避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，以此達(dá)到降低成本的目的。

從2005年起，在蒙古計(jì)劃操作了以死亡率指數(shù)為基礎(chǔ)的畜牧業(yè)保險(xiǎn)，并于2006年夏天在蒙古的巴彥洪戈?duì)?、烏布蘇、肯特等三個(gè)省里以三年的計(jì)劃開始試行。該保險(xiǎn)設(shè)計(jì)由牧民、保險(xiǎn)公司和政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，即將自我保險(xiǎn)、商業(yè)性保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)聯(lián)結(jié)在一起，在不影響繼續(xù)經(jīng)營的前提下，由牧民承擔(dān)小部分損失(自我保險(xiǎn))，而大部分損失則轉(zhuǎn)移到私營保險(xiǎn)行業(yè)(以基礎(chǔ)保險(xiǎn)產(chǎn)品為途徑的市場保險(xiǎn))。牧民按市場保險(xiǎn)費(fèi)率購買基本保險(xiǎn)，當(dāng)某一地方的家畜死亡率超出既定的界限時(shí)，該地方的牧民個(gè)人將得到相應(yīng)的損失補(bǔ)償金。

具體而言，保險(xiǎn)產(chǎn)品分三個(gè)層次:牲畜死亡率在7%以內(nèi)，屬正常情況，由牧民自己承擔(dān);7%＜死亡率≤25%或30%時(shí)屬于公司保險(xiǎn)(基礎(chǔ)保險(xiǎn)產(chǎn)品，BIP)，牧民保險(xiǎn)費(fèi)率是1．40%;死亡率＞30%時(shí)則屬于政府保險(xiǎn)(災(zāi)害相應(yīng)產(chǎn)品)，若損失程度超出政府承擔(dān)的能力，則由世界銀行承擔(dān)保費(fèi)。例如:如果一個(gè)牧民有36只綿羊，一只綿羊的價(jià)值是28320Tg (圖格里克，即蒙古貨幣名稱)，則36只綿羊的總價(jià)值=28320Tg×36≈100萬Tg。BIP計(jì)劃的死亡率在7%至30%間，其牧民保險(xiǎn)費(fèi)率為1．40%，則牧民將支付1000000Tg×1．40%=14000Tg;一個(gè)蘇木地區(qū)在一年里，因暴風(fēng)雪而導(dǎo)致的綿羊死亡率等于35%時(shí)，BIP支付率等于30%－7%=23%;因此，BIP支付23%×1000000Tg=230000Tg;政府或世界銀行支付率等于 35% －30% =5%，相當(dāng)于 5% × 1000000Tg=50000Tg。

(2)肯尼亞北部的畜牧業(yè)抗旱保險(xiǎn)

多年來，肯尼亞北部旱災(zāi)導(dǎo)致大量的牛死亡，牧民遭受嚴(yán)重的損失。上世紀(jì)有28年是干旱年份，僅在90年代就連續(xù)發(fā)生了4次干旱年份。馬薩比特地區(qū)的牧民擁有的牛、駱駝、山羊和綿羊共達(dá)2000多頭，價(jià)值約達(dá)67000美元。因降雨量少，草場干旱，使越來越多的草原牲畜饑餓致死，災(zāi)情一直無法得到控制。旱災(zāi)給該地區(qū)造成重大經(jīng)濟(jì)損失，使眾多家庭變成了貧困戶。

針對牧區(qū)旱災(zāi)情況，目前已推出了一個(gè)牲畜保險(xiǎn)項(xiàng)目計(jì)劃。該計(jì)劃根據(jù)衛(wèi)星圖像獲取的放牧資料，確定支付保險(xiǎn)金的時(shí)間，并由國際家畜研究所(ILRI)當(dāng)作世界性案例，正在于干旱的馬薩比特地區(qū)率先啟動。

為了構(gòu)建這一保險(xiǎn)模式，肯尼亞官方與美國的幾所大學(xué)展開了合作。利用ILRI研究人員在馬薩比特收集的1981年以來的正?；顒e植被指數(shù)中的植物生長的衛(wèi)星圖像，美國宇航局和美國國家海洋和大氣管理局對全球數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了更新。他們結(jié)合這些數(shù)據(jù)資料，能夠準(zhǔn)確地預(yù)測出2000年以來干旱導(dǎo)致的馬薩比特地區(qū)畜牧死亡情況。

本項(xiàng)計(jì)劃由當(dāng)?shù)毓境止傻你y行和UAP保險(xiǎn)管理，大約1000牧戶期望每年將為家畜支付其家畜價(jià)值的3．25%至5．50%的保費(fèi)。對牛的起始支付保費(fèi)金額是3．25英鎊，山羊或綿羊支付33便士(1英鎊=100便士)，賠款將取決于預(yù)測的死亡率水平。

基于衛(wèi)星圖像，每年有兩種干旱的可能。一種是為期9個(gè)月的長期干旱;另一種是為期2個(gè)月的短期干旱。據(jù)ILRI最近透露，在干旱時(shí)期以購買飼料或使用藥物的手段，也可以幫助牧民使一部分牲畜能夠幸存下來。并稱，如果以上計(jì)劃能夠成功，將把此項(xiàng)目推廣到東部非洲的其他地區(qū)。

(3)加拿大畜牧業(yè)保險(xiǎn)

加拿大是一個(gè)畜牧業(yè)保險(xiǎn)較為發(fā)達(dá)的國家。加拿大的畜牧業(yè)保險(xiǎn)已步入了可承保因農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系和市場價(jià)格變化及匯率變化等導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民遠(yuǎn)期收入的系統(tǒng)畜牧業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作階段。加拿大畜牧業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面較廣，保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)也呈現(xiàn)出多樣化和差異化特點(diǎn)。在加拿大有大型奶場70多個(gè)，是加拿大畜牧業(yè)保險(xiǎn)主要的承保對象。保險(xiǎn)公司為牲畜自身、奶業(yè)生產(chǎn)、奶場建筑物、奶場機(jī)器設(shè)備以及奶場主的收入損失各方面都設(shè)計(jì)了不同的保險(xiǎn)種類。加拿大的保險(xiǎn)公司對牲畜的死亡提供了全面的保障。對于奶牛和肉牛，其所有的風(fēng)險(xiǎn)死亡、被偷盜、牲畜的死亡率和自動孳生以及奶牛的跨國運(yùn)輸和檢疫期的再測試都可以投保。牛的胚胎轉(zhuǎn)移、冰凍的胚胎和精液的轉(zhuǎn)移，包括公牛的不育也在可保范圍內(nèi)。

2．國內(nèi)啟示

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性及外部性的爭論，最終引出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)屬于政策性保險(xiǎn)的結(jié)論。目前，國內(nèi)農(nóng)業(yè)整體現(xiàn)代化程度滯后，農(nóng)民平均收入較低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普及水平較落后。實(shí)踐證明，在國家統(tǒng)籌支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前提下，各地區(qū)因地制宜地發(fā)展多層次、多種類型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，這是一種既符合我國實(shí)際情況，又符合國際慣例的行之有效的發(fā)展路徑。

3．內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系的建構(gòu)

參考國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式的現(xiàn)有理論研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場發(fā)育的特殊性，筆者認(rèn)為，有必要建立有重點(diǎn)、多層次的內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)供給體系，具有理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)?；A(chǔ)性草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)應(yīng)該采取政府性保險(xiǎn)體系模式，應(yīng)由政府補(bǔ)貼為主，牧民交納少量保費(fèi)為輔，成立災(zāi)害補(bǔ)償基金，可采用強(qiáng)制性參加原則。考慮到大型風(fēng)險(xiǎn)即巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因素，這種保險(xiǎn)公司方必須參與再保險(xiǎn)，并對保險(xiǎn)基金進(jìn)行市場化操作，這也是本文中思考的主要內(nèi)容。

此外，要針對產(chǎn)值較高的商品化、產(chǎn)業(yè)化的草原畜牧業(yè)經(jīng)營者，建立商業(yè)性保險(xiǎn)模式，對農(nóng)牧戶采用自愿投保原則，政府給予商業(yè)保險(xiǎn)公司一定的政策性優(yōu)惠。也可以考慮合作性草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)模式和外資畜牧業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)營和介入，這樣能夠促進(jìn)內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的競爭和效率，提高草原畜牧業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，對牧區(qū)經(jīng)濟(jì)和金融保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極的意義。

(二)政府角色:至關(guān)重要

內(nèi)蒙古牧區(qū)曾經(jīng)主要以游牧使牲畜充分抓膘的措施減少自然災(zāi)害造成的損失。“幾千年來的歷史事實(shí)充分證明，在內(nèi)蒙古高原嚴(yán)酷而脆弱的地理環(huán)境，只有游牧生產(chǎn)方式才既能有效躲避頻繁的自然災(zāi)害，又能有效保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境?！倍母镩_放后，在草原牧區(qū)進(jìn)行的照搬內(nèi)地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的改革和內(nèi)蒙古地區(qū)人口的機(jī)械性急劇增多以及日益顯現(xiàn)的草原環(huán)境惡化，使草原畜牧業(yè)規(guī)模不得不日趨萎縮。如同全國其他各地，內(nèi)蒙古地區(qū)以往的救災(zāi)主要依靠民政救濟(jì)、中央財(cái)政的應(yīng)急機(jī)制和社會捐助，這些措施一般被稱為傳統(tǒng)的救災(zāi)模式。這一模式耗費(fèi)大量財(cái)力物力，不僅不利于草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)長效保障機(jī)制的形成，而且其資金使用效率不高。

內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其保險(xiǎn)體系的構(gòu)建需由政府履行彌補(bǔ)市場失靈的職責(zé)，但政府部門卻長期處于缺位狀態(tài)。維護(hù)國家安全(其為包括政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、技術(shù)、信息和邊境社會安全在內(nèi)的綜合概念)是一國政府最基本的職能。在我國分權(quán)管理體制中，政府分為中央政府和省、地、縣、鄉(xiāng)各級地方政府，原則上中央政府主要承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的投資責(zé)任，而地方政府則是地方性公共產(chǎn)品的提供者。在構(gòu)建內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系中，必須由政府部門發(fā)起和牽頭，各級財(cái)政和民政等相關(guān)職能部門對此采取實(shí)際的行動。其中，理應(yīng)由中央政府以其集中的財(cái)力及其所能動員和支配的其他資金承擔(dān)主要的投資責(zé)任。各級地方政府部門應(yīng)充分利用WTO規(guī)則所允許的“綠箱政策”，把草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃納入政府的財(cái)政預(yù)算，通過建立與市場機(jī)制有效結(jié)合的政策性保險(xiǎn)制度，為內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系的構(gòu)建與發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利的環(huán)境。

［注 釋］

① 該詞條的原譯文是“在草原上進(jìn)行的粗放式食草家畜生產(chǎn)，常被稱為草原畜牧業(yè)”。由內(nèi)蒙古大學(xué)蒙古學(xué)研究中心的恩和教授重譯該詞條，其理由認(rèn)為:英文術(shù)語extensive production沒有貶義，將其譯成“粗放式生產(chǎn)”這一譯法，不僅未能反映原術(shù)語的本義，而且?guī)в匈H義。見:世界草地與草原大會．草原牧區(qū)管理－核心概念注釋，北京:科學(xué)出版社，2008，64。(Extensive production of herbivorous livestock on rangelands is frequently referred to as pastoralism．Blench 2001．“You can＇t go home again”Pastoralism in the new millennium．http://www．odi．org．uk/pdn/eps．pdf引自Jonathan Davies的詞條“Pastoralism and Pastoralists”).

［1］ 世界草地與草原大會．草原牧區(qū)管理——核心概念注釋［M］.北京:科學(xué)出版社，2008.23.

［2］ 胡自治．草原的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù):生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概述［J］.草原與草坪，2004，(4).

［3］ 包玉山．內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)的歷史與未來［M］.呼和浩特:內(nèi)蒙古教育出版社，2003.1.

［4］ 烏蘭巴特爾．內(nèi)蒙古主要?dú)庀鬄?zāi)害減災(zāi)對策研究［J］.自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，2004，(6).

［5］ 海山等．內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)在自然災(zāi)害中的“脆弱性”問題研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2009，(2).

［6］ 胡紅霞．內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)體系構(gòu)建研究［D］.內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［責(zé)任編輯:張曉娟］

F307．3

A

1004－5295(2011)01－0052－05

2011－01－02

布仁吉日嘎拉(1978－)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，內(nèi)蒙古大學(xué)蒙古學(xué)學(xué)院周邊國家研究所講師，博士，從事東亞金融、農(nóng)村金融研究.