我國承認雙重國籍的利弊分析及制度設想

■桂 瑩 曹 靜 程亞萍

我國1980年制定的《中華人民共和國國籍法》順應當時外交環(huán)境的需要實行不承認雙重國籍的政策。然而時過境遷，在經(jīng)濟全球化的今天國際移民數(shù)量大增，國家之間的經(jīng)貿(mào)、文化交往也日益頻繁。單一國籍造成了我國的人才流失，而雙重國籍符合國家和海外華人的利益。在對當今中國承認雙重國籍的利弊進行分析與權衡后，不難發(fā)現(xiàn)有條件地承認雙重國籍是與時俱進、與世界接軌的應然選擇。

國籍是指個人屬于某一國家的國民或公民的法律資格。取得國籍有兩方面的含義，一方面是他對國家應盡的義務,另一方面是國家對他的保護，即國家對個人的接納、認同以及是否享有相應的國民待遇。目前,世界各國國籍授予有三種形式：其一，血統(tǒng)主義，即以血緣關系而取得國籍，凡是本國國民所生子女都具有本國國籍。其二，出生地主義，即以出生地決定國籍，在本國出生的兒童，不論其父母是何國人都具有本國國籍。其三，混合主義，即兼采血統(tǒng)主義與出生地主義。

各國關于國籍取得和喪失的不同規(guī)定產(chǎn)生了國籍沖突。一個人同時具有兩個或以上的國籍是國籍的積極沖突；而一個人不具有任何國家的國籍是國籍的消極沖突。雙重國籍是國籍積極沖突的表現(xiàn)之一,簡單地說,雙重國籍就是一個人同時具有兩個國籍。例如適用"血統(tǒng)主義"國家的公民之子女,在適用"出生地主義"國家出生時,便會發(fā)生雙重國籍。如今跨國界移民者不斷增多,使得雙重國籍現(xiàn)象日益普遍。

一、我國對待雙重國籍的態(tài)度及其歷史背景

我國不同于許多其他國家那樣采取承認、默許或是不特別提及的方式來承認雙重國籍,而是在法律中明確規(guī)定:“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”(《國籍法》第3條)。同時明確制止雙重國籍現(xiàn)象的發(fā)生，“外國人申請加入中國國籍獲得批準的，即取得中國國籍，但不得再保留外國國籍（《國籍法》第8條）”，“定居外國的中國公民,自愿加入或取得外國國籍的,即自動喪失中國國籍（《國籍法》第9條）”。

我國采取嚴格地不承認雙重國籍的態(tài)度是有深遠的歷史背景的。20世紀50-60年代，社會主義和資本主義兩大陣營冷戰(zhàn)，印尼和東南亞一些資本主義國家擔心當?shù)厝A人進行“革命輸出”顛覆當?shù)卣?，實行排擠和迫害華人政策。中國政府為保護華人華僑免遭當?shù)卣钠群?同時也為了緩和與周邊國家的關系,改變以往的國籍政策，與印尼簽訂了《關于雙重國籍問題條約》，主動在法律上規(guī)定了不承認雙重國籍的政策,并鼓勵當?shù)厝A人入籍僑居國,尊重所在國的法律。在當時的國際環(huán)境下，不承認雙重國籍有利于僑胞在當?shù)亻L期生存和發(fā)展并改善了我國的外交環(huán)境。

如今，半個世紀過去了，整個國際局勢和我國的外交環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。兩極格局結束，和平與發(fā)展成為世界主題。我國早已與全球大部分國家建交，并與東盟各國建立了穩(wěn)定的外交關系，外交環(huán)境得到了極大的改善。在經(jīng)濟全球化的時代背景下，各國為吸收更多的人才，紛紛轉變國籍政策，接受雙重國籍。中國實施改革開放，對內(nèi)建立市場經(jīng)濟體系，對外融入全球化經(jīng)濟體系，這些都需要人才跨越地域和國界的流動作為支持。因此，適時承認雙重國籍是與時俱進、與世界接軌的應然選擇。

二、我國承認雙重國籍之利

（一）符合國家和海外華人的利益

中國新聞社《2008年世界華商發(fā)展報告》曾估計改革開放后移居海外的華人華僑約600萬，目前中國每年有超過20萬人出國留學，在海外留學人員已經(jīng)超過100萬。至2009年，中國總共送出留學人員大約162萬，已經(jīng)回國的大約49.7萬。中國高層次人才流失嚴重。

海外華人回國手續(xù)本身比較復雜，國籍限制更給他們回國發(fā)展帶來諸多不便。雙重國籍允許中國移民自愿保留中國國籍,而不需要按照外國人入境辦法辦理簽證,保證他們在國際經(jīng)貿(mào)與文化的頻繁交流中來去自由，減少他們?yōu)閲盏恼系K，從而有利于我國大量吸引海外華裔資金、技術、人才和先進管理經(jīng)驗，充分利用海外華人華僑這一社會主義現(xiàn)代化建設的重要戰(zhàn)略資源。

（二）有利于增強中華民族凝聚力

許多僑居海外的中國公民由于生存、工作或發(fā)展的需要，不得不加入外國籍，但對祖國的感情仍然很深厚，希望能夠保留中國國籍，呼吁國籍制度的改革。允許華僑自愿保留中國國籍,不僅可以激發(fā)他們無論身在海外還是祖國都以主人翁的姿態(tài)維護祖國利益的情感，還可以吸引他們以公民的身份參加人民代表大會和政治協(xié)商會議，為民族發(fā)展獻計獻策。這一制度的施行,將成為維系華僑與祖國之間關系的強有力的情感紐帶,從而加強海外華僑之間、乃至整個中華民族的團結,增強中華民族的自豪感和凝聚力。

（三）有利于依法管理海外歸來人士

改革開放以來，出國留學和海外移民已經(jīng)相當普遍，依法合理地管理這部分人群也是必不可少的。而通過法律的形式對海外僑民與祖籍國之間的關系加以確定,能使海外華僑在政治上效忠祖籍國擁有合法依據(jù)，便于中國政府依法進行有序管理，創(chuàng)造國際競爭雙贏局面。

（四）符合國際趨勢

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上承認雙重國籍的國家大約有90多個，其余的國家大多是默認狀態(tài)，即既不承認這一群體公民的外國籍，也不因他獲得外國籍而剝奪本國籍。當今世界主要經(jīng)濟體中美、加、澳等移民國家，英、法、西班牙、意大利等傳統(tǒng)發(fā)達國家，日本與“亞洲四小龍”以及“金磚四國”中其他三國等新興國家和地區(qū)，除中國內(nèi)地之外都承認或默認雙重國籍?？梢?，承認雙重國籍是世界潮流之導向,我國應在國籍立法方面爭取與世界接軌。

三、我國承認雙重國籍之弊

（一）個人面臨雙重義務

雙重國籍人與兩個國籍國都有固定的法律聯(lián)系，他可以享受兩個國家賦予的權利，但也意味著他要履行兩個國家的法定義務，效忠于兩個國籍國，然而做到這一點并非易事。比如,凡屬一國國民都負有為本國服兵役的義務,雙重國籍人對此就很難履行,特別是當所屬兩國發(fā)生交戰(zhàn),其將處于兩難之境。同時，承認雙重國籍也容易造成交叉管理，這反而不利于保護雙重國籍人的權益。

（二）為犯罪分子提供機會

從法律上看，雙重國籍有可能為一些犯罪分子逍遙法外或者獲得較輕處罰提供機會。有的行為在一個國家屬于違法，在另一個國家則不屬于違法；在一個國家要受到重罰，在另一個國家只受到輕罰。因此，雙重國籍可能會讓犯罪分子鉆法律空子，逍遙法外或獲得從輕處罰。這也是許多國家不承認雙重國籍的重要原因。

（三）易引起國家間的紛爭

我國海外華人數(shù)量龐大，在東南亞各國的華僑人數(shù)眾多,而這些東南亞國家到目前為止主要還是實行單一國籍,秉持反對雙重國籍的態(tài)度。如果現(xiàn)在承認中國公民可以擁有雙重國籍,將使中國與有關國家在對這些擁有雙重國籍者行使管轄權和保護權上產(chǎn)生沖突,恐怕會引起有關國家對中國的猜忌和疑慮,并容易被國際敵對勢力曲解利用作為反華的借口。因此，堅持單一國籍能夠避免外交上的矛盾與紛爭。

四、我國有條件地承認雙重國籍的設想

通過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)單一國籍不利于我國國家利益的最大化，全面承認雙重國籍也會引起一些弊端，一味墨守單一國籍和無限制地開放雙重國籍都是不明智的。因此必須結合實際，靈活處理，在當前形勢下有條件地承認雙重國籍是應然選擇。

所謂有條件地承認雙重國籍，是指我們在實行雙重國籍政策的時候，區(qū)分不同國家，考慮海外華人所在國的態(tài)度或利益，實行區(qū)別對待的國籍政策，以最大限度保護海外華人的利益。

首先,可以采用雙邊對等的方法，國家之間對應承認雙重國籍。根據(jù)各個國家對雙重國籍的認可情況,與各個國家簽署各種不同的條約。這也是現(xiàn)在國際上比較流行的做法,即對實行雙重國籍的國家承認雙重國籍,與之簽訂雙邊協(xié)議互相承認彼此僑民擁有雙重國籍，對不承認雙重國籍的國家實行單一國籍。利用這一方法則不難解決東南亞國家這一障礙，比如南亞孟加拉和巴基斯坦等國不歡迎雙重國籍，我們的雙重國籍政策就不針對這些國家，只針對那些不反對雙重國籍的國家。這樣既尊重了他國，也便利了本國的發(fā)展。

其次，用靈活的方式使部分人擁有雙重國籍。有些學者提出可以采取不再取消中國國籍的做法，即在修改國籍法時，可參考許多其他國家的做法,不明確表示是否承認雙重國籍,實行模糊政策,而不再采取"定居外國的中國公民,取得外國國籍的,即自動喪失中國國籍"這種硬性規(guī)定。實際上，中國政府現(xiàn)在已經(jīng)開始采取這種靈活的方式放寬對戶籍的限制，比如公安部”取消出國、出境一年以上的人員注銷戶口的規(guī)定“實際讓部分出境人員保留了中國國籍，并可能在加入其他國籍后獲得本質上如同雙重國籍的待遇。

再次,可以采用對香港居民的做法。目前居住在香港的中國公民可以持有外國護照,作為旅行證件出入香港。同時，在香港特區(qū)內(nèi),可以申請中國特區(qū)護照,完全以中國人身份出現(xiàn)，受中國法律的管轄。對此，全國人大曾有解釋：“所有香港中國同胞，不論其是否持有英國屬土公民護照或者英國國民（海外）護照，都是中國公民……在外國有居留權的香港特別行政區(qū)的中國公民，可使用外國政府簽發(fā)的有關證件去其他國家或地區(qū)旅行，但在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國領事保護的權利?！蹦壳埃愀蹖嶋H上是允許雙重國籍的，香港居民，不論在海外有何種國籍，都可以申請中國人民共和國香港護照。這種執(zhí)行方式具有借鑒意義。

另外,應該放寬中國綠卡發(fā)放標準和范圍。為吸引更多人才來中國投資、工作和學習,我國采取了授予“永久居留權”即中國“綠卡”的做法。目前的中國“綠卡”主要針對有特殊貢獻的專家學者或者有高額投資的外國友人,而更多的外籍華人還未從“綠卡”制度中受惠。如果進一步放寬中國“綠卡”的發(fā)放標準和范圍,并給綠卡以基本“等國民待遇”，必定能發(fā)揮大部分雙重國籍的作用，對那些希望回國創(chuàng)業(yè)發(fā)展的海外華人華僑而言這一政策必然具有巨大的吸引力。

五、結語

我國《國籍法》不承認雙重國籍的規(guī)定在當時的歷史背景下是必要和正確的。但隨著經(jīng)濟全球化和世界一體化的深入發(fā)展，為促進我國經(jīng)濟發(fā)展、減少人才流動的阻力、提升綜合國力，在權衡利弊后，我們應當逐步采取寬松的國籍政策，適應雙重國籍這一國際潮流。唯此我國才能凝聚世界優(yōu)秀人才，為國家建設添磚加瓦。

[1]李浩培.國籍問題的比較研究[M].商務印書館.1979.

[2]劉春霞.關于雙重國籍的思考[J].黑龍江省政法管理干部學院學報.2009（3）.

[3]葉鵬飛.移民利益、國家利益與雙重國籍[J].法制與社會.2010（3）.