民族地區(qū)財(cái)政體制改革走向的現(xiàn)實(shí)分析——兼議民族自治與省直管縣的相容性*

伍文中

（河北金融學(xué)院，保定 071051）

2009年7月，財(cái)政部宣布將在2012年底前在除少數(shù)民族地區(qū)外的所有地區(qū)推行“省直管縣”財(cái)政體制改革?？梢哉f，“省直管縣”財(cái)政管理體制改革是突破現(xiàn)行財(cái)政體制弊端的重大實(shí)踐；是黨中央推進(jìn)行政體制改革的有機(jī)組成部分。業(yè)已進(jìn)行的實(shí)踐也證明，減少財(cái)政層級(jí)，實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制將是完善分稅制改革、提高財(cái)政運(yùn)行績效的必然選擇。在全國已有24個(gè)省市推行“省直管縣”財(cái)政體制的大背景下，民族省份遲遲未動(dòng)。即便是那些已經(jīng)試點(diǎn)的省份，仍將其轄區(qū)內(nèi)的民族地州暫時(shí)排除在“省直管縣”財(cái)政體制之外。究其原因，主要存在“民族區(qū)域自治與省直管縣財(cái)政體制不相容”的認(rèn)識(shí)障礙。本文認(rèn)為，民族自治地區(qū)應(yīng)該在區(qū)域自治的框架內(nèi)，借鑒其他地區(qū)“省直管縣”財(cái)政體制改革的成功實(shí)踐，積極探索適合民族地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行模式，最終促進(jìn)民族繁榮和民族發(fā)展。

一、研究現(xiàn)狀及問題的提出

具體關(guān)于民族地區(qū)實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革的理論文獻(xiàn)暫不多見，目前形成了三種認(rèn)識(shí)：一是不宜推行，但可采取變通措施。張占斌（2006）認(rèn)為青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙等地區(qū)，在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下，仍維持目前的格局，但可向縣級(jí)下放權(quán)力。二是民族自治與“省直管縣”財(cái)政體制相沖。蔡強(qiáng)（2007）認(rèn)為民族自治地區(qū)不適合實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制，如實(shí)行就和《民族區(qū)域自治法》相沖突。三是民族地區(qū)可以實(shí)行“省直管縣”體制。楚國良（2009）認(rèn)為民族地區(qū)不能因?yàn)橛欣щy而無動(dòng)于衷，可根據(jù)情況選擇少部分縣實(shí)現(xiàn)“省直管”。陳達(dá)云等（2007）認(rèn)為民族區(qū)域自治地區(qū)同樣可以施行“省管縣”，應(yīng)該積極探索自治州和自治縣在省管縣體制下的特殊性。

筆者認(rèn)為，全國推行“省直管縣”財(cái)政體制改革背景下民族地區(qū)將向何處去這個(gè)問題雖然敏感，但作為整體性的改革，這是繞不過去的坎，必須納入改革的框架之中。特別是，如下幾個(gè)方面的問題必須深入研究：第一，民族自治省份是否存在推行“省直管縣”財(cái)政體制的緊迫性？第二，推行“省直管縣”財(cái)政體制與保護(hù)民族自治權(quán)是否相悖？第三，除“省直管縣”財(cái)政管理體制外，是否存在適應(yīng)民族地區(qū)的其他財(cái)政體制？如果存在，將如何推進(jìn)？這些將是本文的研究任務(wù)。

二、民族地區(qū)財(cái)政現(xiàn)狀呼喚新的財(cái)政改革

我國是一個(gè)多民族國家，民族問題歷來是黨和政府高度關(guān)注的重大問題，60多年來，中央政府對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十分重視。中央財(cái)政從2000年起實(shí)行民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，考慮到民族地區(qū)的特殊支出因素，中央財(cái)政還對(duì)民族地區(qū)實(shí)行提高對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付額等措施。近幾年，又先后出臺(tái)了促進(jìn)西藏、新疆、寧夏、廣西、青海以及云南等邊境省、自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊政策。統(tǒng)計(jì)顯示，1994年中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為167億元，2000年增至638億元，2008年已達(dá)4253億元，有效緩解了制約民族地區(qū)發(fā)展的資金短缺問題。但是，我們也必須正視民族地區(qū)目前面臨著相當(dāng)程度的財(cái)政困境，這將影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.財(cái)力不足。近年來，國家和上級(jí)財(cái)政逐步加大了對(duì)民族自治地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，但財(cái)力不足、財(cái)政困難問題仍十分突出（見表1）。

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從表1可以看出，在現(xiàn)行財(cái)政體制和制度的支配下，財(cái)政貧困是民族地區(qū)財(cái)政問題的基本特點(diǎn)和現(xiàn)狀，影響了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展甚至影響了民族團(tuán)結(jié)。

2.保障無力。從基本公共服務(wù)均等化水平衡量結(jié)果來看，民族地區(qū)的總均等化水平要低于全國平均水平，更低于東部地區(qū)。不僅總量上存在差距，在基本公共服務(wù)的構(gòu)成中也存在差距，尤其基本醫(yī)療和基礎(chǔ)教育兩大民生領(lǐng)域存在嚴(yán)重“不均等化”現(xiàn)象（見表2）。

3.制度不順。主要體現(xiàn)為財(cái)權(quán)和事權(quán)的錯(cuò)位。民族自治地方承擔(dān)的事權(quán)主要分為三類：第一類是“內(nèi)部事權(quán)”。第二類是“外溢性事權(quán)”，如基礎(chǔ)教育、扶貧等。這類事權(quán)的外溢性比較強(qiáng)，需要中央政府按照外溢性程度承擔(dān)相應(yīng)份額的支出責(zé)任。第三類是“代理性事權(quán)”，如邊境安全、生態(tài)保護(hù)等。這類事權(quán)關(guān)系國家整體利益，需要中央承擔(dān)職責(zé)。在國家多年的財(cái)政實(shí)踐中，很多外溢性事權(quán)和代理性事權(quán)沒有在轉(zhuǎn)移支付中得到完全體現(xiàn)。比如，資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的成本與收益分?jǐn)傊贫扰で?，基于資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的利益補(bǔ)償機(jī)制嚴(yán)重缺失。

4.差距拉大。改革開發(fā)30多年、西部大開發(fā)10年，民族地區(qū)與東部地區(qū)的差距不是在縮小而是在擴(kuò)大，民族地區(qū)仍然是我國經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，民族自治地方社會(huì)發(fā)展水平在全國排名：西藏31、寧夏24、廣西21、內(nèi)蒙古10；區(qū)域教育能力排名：西藏31、廣西 24、寧夏 20、內(nèi)蒙古 14、新疆 8；區(qū)域科技能力排名：西藏31、內(nèi)蒙古27、新疆26、廣西24。

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三、民族區(qū)域自治權(quán)和“省直管縣”財(cái)政體制的相容性分析

民族地區(qū)財(cái)政能力低下，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。從近些年民族地區(qū)財(cái)政運(yùn)行實(shí)際來看，不難發(fā)現(xiàn)一種高效且公平的民族財(cái)政運(yùn)行機(jī)制尚未建立。目前，橫亙?cè)诿褡遄灾蔚貐^(qū)財(cái)政體制改革途中最大的障礙就是“民族區(qū)域自治與省直管縣財(cái)政體制是否相容”這一難題，擔(dān)心一旦實(shí)行“省直管縣”，財(cái)政自治權(quán)就被虛置化。本文認(rèn)為，民族區(qū)域自治與“省直管縣”財(cái)政體制是不同層面的問題，兩者并行不悖。

1.民族自治權(quán)的有限性。縱觀中外，民族自治主體獲取自治權(quán)利的方式無外乎被動(dòng)的接受和主動(dòng)的爭(zhēng)取。我國的民族區(qū)域自治權(quán)在很大程度上來自于上級(jí)政府的立法授予，尚沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上的主動(dòng)爭(zhēng)取。從政治體制的角度看，自治權(quán)的行使必須服務(wù)于國家的統(tǒng)一；從具體的自治制度設(shè)計(jì)來看，民族自治的自治性在很大程度上依賴于行政性。民族自治權(quán)的這些特性使得其很難成為一種超越一切的絕對(duì)優(yōu)先保障權(quán)利①魏紅英：“對(duì)當(dāng)代中國地方自治制度若干特征的認(rèn)識(shí)”，《江漢論壇》，2002.12。。

2.財(cái)政自治權(quán)利的附屬性。自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心與實(shí)質(zhì)，其中，財(cái)政自治權(quán)是其重要組成部分。而財(cái)政自治則是在一國憲法和財(cái)政法規(guī)所確定的框架內(nèi)，地方政府依法管理本地區(qū)的財(cái)政事務(wù)?？梢姡?cái)政自治權(quán)限的內(nèi)在規(guī)定性和自治程度受制于該國憲法和財(cái)政法規(guī)的內(nèi)在規(guī)定，并且與該國經(jīng)濟(jì)資源配置方式、民主政體和其他非經(jīng)濟(jì)因素密切相關(guān)。從這個(gè)角度說，財(cái)政自治權(quán)由民族自治權(quán)衍生，為維護(hù)民族自治權(quán)服務(wù)，但其變遷方式及變遷進(jìn)程由憲法及財(cái)政法規(guī)所決定①戴小明：“財(cái)政自治及其在中國的實(shí)踐”，《民族研究》，2001.5。。

3.財(cái)政自治權(quán)構(gòu)成要素的客觀性。民族財(cái)政自治權(quán)有三個(gè)構(gòu)成要素：行使財(cái)政自治權(quán)的主體、法定的財(cái)政自治內(nèi)容和實(shí)施財(cái)政自治權(quán)的客體②宋才發(fā)：“民族自治地方財(cái)政管理自治權(quán)再探討”，《學(xué)術(shù)論壇》，2005.1。。如果這三者未發(fā)生變異，就不存在法理上的財(cái)政自治權(quán)虛置問題。也就是說，只要是民族自治機(jī)關(guān)存在、只要是民族財(cái)政管理的受惠對(duì)象不變、只要是民族地區(qū)財(cái)政調(diào)節(jié)客體（如位于民族自治區(qū)域內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)資源）未發(fā)生變化，就不存在財(cái)政自治權(quán)虛置現(xiàn)象。進(jìn)一步說，只要財(cái)政自治權(quán)的構(gòu)成要素未發(fā)生變異，財(cái)政管理形式和管理體制是可以變革的，以所謂的財(cái)政自治權(quán)虛置而拒絕財(cái)政管理體制改革是保守和狹隘的。從“省直管縣”財(cái)政管理體制的一般做法來看，既沒有撤銷民族自治機(jī)關(guān)，也沒有改變少數(shù)民族群眾作為民族財(cái)政受惠對(duì)象這一事實(shí)，更不可能對(duì)民族財(cái)政調(diào)節(jié)客體進(jìn)行空間大挪移。因此，“省直管縣”財(cái)政管理體制無關(guān)民族財(cái)政自治權(quán)虛置問題。

4.民族區(qū)域自治權(quán)與“省直管縣”財(cái)政體制是“道”與“器”的辯證關(guān)系。民族區(qū)域自治與“省直管縣”財(cái)政體制是兩個(gè)不同層面的問題。民族區(qū)域自治是國家層面的治理政策，是一項(xiàng)根本的政治制度。而“省直管縣”財(cái)政體制只是地方財(cái)政運(yùn)行模式，用以提高政府間財(cái)政運(yùn)行效率，與根本性的政治制度無關(guān)。相當(dāng)于國有資產(chǎn)的全民所有制性質(zhì)可以有多種實(shí)現(xiàn)形式一樣，民族自治有多種實(shí)現(xiàn)形式。倘若“省直管縣”財(cái)政體制的推行更能高效地處理民族地區(qū)政府間財(cái)政事務(wù)，為什么要拒絕呢？

綜上分析，民族區(qū)域自治與“省直管縣”財(cái)政體制存在理論上和法理上的相容性。

四、“省直管縣”財(cái)政體制背景下民族地區(qū)財(cái)政改革的同向性與差異性

既然民族區(qū)域自治與“省直管縣”財(cái)政體制存在相容性，值此全國范圍推行“省直管縣”財(cái)政體制改革之際，民族地區(qū)應(yīng)該適時(shí)進(jìn)行同向性改革。否則，將被邊緣化或者失去一次發(fā)展機(jī)遇。該“同向性”主要包括改革方向的一致性、改革進(jìn)程的協(xié)調(diào)性、改革內(nèi)容的可比性。

我國財(cái)政體制的歷史實(shí)踐表明，為保證財(cái)政統(tǒng)一的原則要求，國家針對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政管理體制，在基本面和各時(shí)期財(cái)政體制類型是契合一致的。在統(tǒng)一的財(cái)政體制框架內(nèi)，保持財(cái)政體制基本統(tǒng)一的同時(shí)，充分實(shí)踐與民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等內(nèi)生特征相吻合的財(cái)政體制與機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)財(cái)政體制在民族地區(qū)成功實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)中央政府各項(xiàng)政策目標(biāo)，起到了至關(guān)重要的作用。對(duì)于民族地區(qū)而言，當(dāng)務(wù)之急不是糾纏于該不該改革的問題，而是如何在改革中體現(xiàn)民族特色與區(qū)位特征的問題。因此，民族地區(qū)要在與全國的財(cái)政體制改革保持同向性的情況上，突出體現(xiàn)差異性。

1.最終目標(biāo)的差異性。非民族地區(qū)的“省直管縣”財(cái)政體制改革除了解決政府間財(cái)力與事權(quán)非對(duì)稱性問題之外，最終還必須為“省直管縣”行政體制改革做鋪墊和探索。而民族地區(qū)推行同向性的“省直管縣”財(cái)政體制改革其根本目的是厘清各級(jí)政府間財(cái)政責(zé)任和權(quán)力的配比問題。其中，最為迫切的目標(biāo)任務(wù)是通過建立一種改革的“可比機(jī)制”，解決中央與民族地區(qū)間的財(cái)政關(guān)系。通過改革使許多問題顯性化，找到與中央政府多年來在“特殊在哪里”這一“剪不斷、理還亂”博弈困境的現(xiàn)實(shí)解。即便是不能藉此“畢其功于一役”，起碼能形成一種合法的“倒逼機(jī)制”。

2.切入點(diǎn)的差異性。非民族地區(qū)“省直管縣”財(cái)政體制改革的切入點(diǎn)是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，其根本目的是壯大縣域經(jīng)濟(jì)。民族自治地區(qū)應(yīng)以公共服務(wù)均等化作為其推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革的切入點(diǎn)。這樣做主要是基于如下考量：一是基本公共服務(wù)均等化是民族地區(qū)最弱的一塊“短板”，為穩(wěn)定計(jì)、為發(fā)展計(jì)，必須借改革予以強(qiáng)化；二是在和諧發(fā)展、民生為本的治國理念下，基本公共服務(wù)均等化比較為中央政府認(rèn)可和支持；三是能得到民族地區(qū)群眾的擁護(hù)和歡迎，減少抵觸情緒和摩擦成本。

3.推進(jìn)途徑的差異性。非民族地區(qū)“省直管縣”財(cái)政體制改革一般是“先期將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣納入改革范圍”。基于公平和效率的雙重考量，民族自治地區(qū)推行“省直管縣”財(cái)政體制突破口應(yīng)該是先行一步把貧困縣、資源開發(fā)區(qū)及主體功能區(qū)所在縣、人口較少少數(shù)民族所在縣等納入財(cái)政“省直管”范圍。關(guān)于這點(diǎn)，可借鑒山西省先行將35個(gè)國家級(jí)貧困縣納入“省直管”范圍的做法，通過這種短期“權(quán)宜性目標(biāo)”與長期“均等化目標(biāo)”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基本財(cái)政能力均等化。

4.中央政府支持力度的差異性。非民族地區(qū)的“省直管縣”財(cái)政體制改革是對(duì)省以下地方財(cái)政利益的內(nèi)部調(diào)整，其利益與成本的內(nèi)在化程度較高。但民族地區(qū)由于其民族性和區(qū)域性的差異，使得其財(cái)政體制改革的收益呈強(qiáng)外溢性特點(diǎn)。這就要求在中央政府與民族地方政府間建立科學(xué)的利益分享和成本分擔(dān)機(jī)制。這也是民族地區(qū)政府參與“省直管縣”財(cái)政體制改革成功與否的必要保障。

通過上述分析可以得出如下結(jié)論：一是民族自治不是既得利益的固化，而是在民族平等的基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新來推動(dòng)各民族共同發(fā)展。二是保護(hù)民族財(cái)政自治權(quán)和推行“省直管縣”財(cái)政體制在本質(zhì)上是相容的，“省直管縣”財(cái)政體制可以更好的實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治權(quán)。三是基于公平和效率的雙重考量，民族地區(qū)推行“省直管縣”財(cái)政體制的突破口應(yīng)該是先行一步把貧困縣、資源開發(fā)區(qū)及主體功能區(qū)所在縣、人口較少的少數(shù)民族所在縣納入財(cái)政“省直管”范圍，以基本公共服務(wù)均等化為改革的切入點(diǎn)。四是中央政府必須藉此與民族自治地區(qū)政府建立一個(gè)新的利益分享和成本分擔(dān)機(jī)制，才能保障改革的順利推進(jìn)。

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