碳稅的理論與實踐初探

柳耀輝 劉文文

摘 要：二氧化碳過度排放導(dǎo)致的全球氣候變暖已經(jīng)成為一個日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，而以二氧化碳排放為征收對象的碳稅無疑是解決這一環(huán)境問題的重要措施。文章對碳稅進(jìn)行了全面闡述，介紹了碳稅的內(nèi)涵以及世界上征收碳稅國家經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實際情況討論了我國開征碳稅的必要性以及存在的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞:碳稅 國際經(jīng)驗 稅收效應(yīng) 可行性

中圖分類號:F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914（2011）06-180-02

一、碳稅的內(nèi)涵

人類活動產(chǎn)生的過量二氧化碳一旦被排放到空氣中，將會在空氣中存在至少100年不能被吸收。過量二氧化碳的聚集會阻止地球表面熱量的散發(fā)而引起全球氣候變暖，這將導(dǎo)致一系列嚴(yán)重后果，例如全球海平面上升、旱澇低溫等極端氣候災(zāi)害增多等。而碳稅征收的主要目的在于降低二氧化碳排放量。根據(jù)美國碳稅委員會的官方定義：碳稅是一種直接對化石燃料在其生產(chǎn)或消費環(huán)節(jié)、按照其含碳量征收的一種環(huán)境稅，旨在降低二氧化碳排放量。

碳稅的征收對象是直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳，理論上應(yīng)該以二氧化碳的實際排放量作為計稅依據(jù)最為合理。但二氧化碳排放量的監(jiān)測在技術(shù)上不易操作，征管成本高。因此在實踐中更多地是采用二氧化碳的估算排放量作為計稅依據(jù)，即根據(jù)煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測算出二氧化碳的排放量。幾乎所有礦物燃料中的含碳量都是精確可知的，那么燃燒礦物燃料后產(chǎn)生的二氧化碳量也可精確計算，這就使碳稅的征收成為可能。

二、碳稅征收的理論基礎(chǔ)

1.環(huán)境污染的負(fù)外部性。外部效應(yīng)是市場失靈的重要表現(xiàn)之一，其不僅包括在生產(chǎn)中，也包括在消費中。就化石燃料的使用而言，對于使用化石燃料的企業(yè)，其向空氣中排放二氧化碳，在不對環(huán)境污染征稅的情況下，企業(yè)不負(fù)擔(dān)污染環(huán)境的社會成本，邊際生產(chǎn)成本低于邊際社會成本，會導(dǎo)致使用化石燃料生產(chǎn)出的產(chǎn)品的過量供給而造成福利損失。邊際收益高于邊際私人成本而低于邊際社會成本的部分為無效率生產(chǎn)。而從消費來看，消費者使用化石燃料向空氣中排放二氧化碳，對環(huán)境產(chǎn)生了消極作用，而化石燃料價格中只包括了通過市場機制形成的成本，消費者不必為外部社會成本付出。

2.庇古稅理論。英國經(jīng)濟學(xué)家庇古接受了外部性理論，他認(rèn)為要使環(huán)境外部成本內(nèi)部化，政府需要采取稅收或者補貼的形式來對市場進(jìn)行干預(yù)。政府應(yīng)根據(jù)污染所造成的危害對排污者收稅，以稅收形式彌補私人成本和社會成本之間的差距，將污染的成本內(nèi)化到產(chǎn)品的價格中去，從而調(diào)整產(chǎn)量至帕累托最優(yōu)狀況。這種稅被稱為“庇古稅”。從經(jīng)濟學(xué)的意義分析，“庇古稅”所偏重的是效率原則，從中性立場出發(fā)，引導(dǎo)資源配置優(yōu)化，以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。相比較而言，“庇古稅”比其他控制手段，如排污標(biāo)準(zhǔn)、罰款，在同樣的排污控制量的情況下，成本要低，效率要高。

3.公共產(chǎn)品理論。環(huán)境可以認(rèn)為是一種具有非排他性，但不具有非競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于環(huán)境資源類準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有非排他性的特征，只要在技術(shù)上不能將非付費者排除在受益人之外或者將其排除在外的成本明顯過高，搭便車現(xiàn)象就普遍存在，即不承擔(dān)成本仍可以享受利益?？諝饩涂梢钥醋魇沁@樣一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在產(chǎn)權(quán)無法界定的情況下，清潔空氣完全無法由市場機制提供。所以應(yīng)由政府負(fù)責(zé)提供，政府提供公共產(chǎn)品的資金來自征稅，即用稅收收入來生產(chǎn)或購買公共產(chǎn)品，包括清潔的空氣即空氣污染的治理。

4.雙重紅利理論。Pearce提出，環(huán)境稅的開征，不僅能夠減少社會生產(chǎn)成本高于邊際收益無效率生產(chǎn)部分的福利損失、有效地抑制污染，達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，而且能夠利用環(huán)境稅收收入來大幅降低現(xiàn)有稅收的稅率，改善現(xiàn)存稅制對資本、勞動、商品價格的作用，從而形成更多的社會就業(yè)、促進(jìn)國民生產(chǎn)總值持續(xù)增長等，即環(huán)境稅有助于實現(xiàn)降低超額稅收負(fù)擔(dān)等非環(huán)境目標(biāo)這就是所謂環(huán)境稅的“雙重紅利”。

三、來自其他國家碳稅的經(jīng)驗

碳稅最先在北歐國家實行，瑞典、挪威、芬蘭、丹麥和荷蘭是先行者，并于1992年由歐盟推廣，目前已有阿爾巴尼亞、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國、意大利、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士和英國等國家開征碳稅或氣候變化相關(guān)稅。

1.納稅對象。碳稅可在生產(chǎn)和消費的不同環(huán)節(jié)征收。有些征稅對象設(shè)在供應(yīng)鏈的頂部，如生產(chǎn)商與供應(yīng)商之間的交易中；有些稅費會影響分銷商，比如石油公司和公用事業(yè)機構(gòu)；而另外一些則通過電費賬單直接向消費者收取。

瑞典、芬蘭、丹麥、荷蘭、美國玻爾得市等都是對能源的最終使用環(huán)節(jié)進(jìn)行收稅的，“誰排放誰繳稅”，由下游的經(jīng)銷商或消費者納稅。而加拿大的魁北克省則是控制生產(chǎn)環(huán)節(jié)，之后利用稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，通過價格轉(zhuǎn)至上游或下游。其納稅對象為生產(chǎn)環(huán)節(jié)的各類企業(yè)，如石化能源生產(chǎn)加工企業(yè)等。在美國玻爾得市，居民根據(jù)其用電度數(shù)來支付碳稅。

2.碳稅征收標(biāo)準(zhǔn)及稅率。根據(jù)碳稅的定義及多數(shù)征收碳稅國家的規(guī)定，碳稅稅率一般按二氧化碳排放量或其當(dāng)量按比例征收。對于每噸二氧化碳排放量，芬蘭征收20歐元（2008年數(shù)據(jù)），瑞典征收約1010克朗（約105歐元）。丹麥的標(biāo)準(zhǔn)稅率為每噸12.10歐元，但對居民和不同企業(yè)實行不同的稅率，居民的稅率大大高于企業(yè)。法國也征收稅率定為每噸二氧化碳排放量征收17歐元，而意大利的碳稅征收則采用累進(jìn)制稅率，根據(jù)燃料排放二氧化碳量定制，最低每噸5.2歐元，最高68.58歐元。

3.配套的稅收優(yōu)惠和財政補貼。征收碳稅的國家為了保護(hù)低收入居民的利益、減少碳稅對能源密集型工業(yè)和面臨較強國際競爭的企業(yè)的負(fù)面影響、鼓勵居民使用清潔能源，或者是出于同其他減排政策綜合使用的考慮，多同時實施配套的稅收優(yōu)惠和財政補貼政策。如芬蘭包括對電力行業(yè)免稅、對非燃料使用的中間投入免稅；瑞典對私人用戶征收全額碳稅，而對工業(yè)用戶減半征收，對公共事業(yè)機構(gòu)則免征此稅，購買環(huán)保汽車可得到政府補貼一萬克朗，使用低碳交通工具可以享受免費停車、免除城市擁擠稅等優(yōu)惠，并且國家財政大力補貼可再生燃料如酒精、甲烷、生物燃料等的開發(fā)普及。

4.碳稅的減排效果。歐洲國家二氧化碳排放量的增長率明顯低于世界其他各國家地區(qū)，這說明歐洲國家實施的碳減排措施是有效的。從碳稅開征國家來看，丹麥、芬蘭和瑞典實施得較好，其中瑞典在1991年至2000年實現(xiàn)減排20%，2000年至2006年減排近30%。

四、中國征收碳稅的現(xiàn)實問題

（一）中國開征碳稅的必要性

1.開征碳稅是減緩國內(nèi)外壓力的需要。受能源分布的約束，我國是世界上少有的以煤炭為主的能源消費國之一。新世紀(jì)以來，中國能源消費總量不斷擴大，但能源結(jié)構(gòu)依然以含碳量很高的傳統(tǒng)石化燃料為主，清潔能源消費比率增長緩慢，直接導(dǎo)致碳排放量尤其是工業(yè)二氧化碳排放量逐年增加，而且增長很快。氣候變化已經(jīng)對中國的自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟社會系統(tǒng)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。碳稅作為實現(xiàn)節(jié)能減排的有力政策手段和保護(hù)環(huán)境的有效經(jīng)濟措施，應(yīng)成為中國應(yīng)對氣候變化中的主要政策手段之一并且開征碳稅有利于樹立我國負(fù)責(zé)任的國際形象。另外，在哥本哈根會議中，很多國家都將“碳關(guān)稅”提上日程。我國如果開征碳稅，可以降低美國征收碳關(guān)稅議案通過的可能性。因為對碳稅征收方的出口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅的雙重征稅是違反WTO協(xié)議的；而現(xiàn)在WTO已經(jīng)認(rèn)定，碳關(guān)稅是合法的。與其被其他國家征收碳關(guān)稅，不如國內(nèi)率先征收碳稅，以增加我國財政收入。

2.開征碳稅是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要動力。經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，特別是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，是我國經(jīng)濟發(fā)展諸多矛盾和問題的主要癥結(jié)之一。我國資源利用效率低，相比于其他國家，資源消費量大，且單位國內(nèi)生產(chǎn)總值所產(chǎn)生的二氧化碳量遠(yuǎn)高于其他國家，甚至是一些實行碳稅管理國家的兩倍左右。這說明我國在資源利用方面遠(yuǎn)未實現(xiàn)最優(yōu)效率。

國際經(jīng)驗表明，實施碳稅不僅可以對溫室氣體減排起到較好作用，更可以有效促進(jìn)新型能源的開發(fā)及利用，提高資源利用效率。所以在我國開征適度碳稅，有利于提高高耗能企業(yè)和高污染企業(yè)的生產(chǎn)成本，抑制高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的增長，其結(jié)果必然是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

（二）碳稅與排污費以及其他相關(guān)稅種的關(guān)系

1.碳稅與排污費的區(qū)別與配合。目前中國沒有專門的環(huán)境稅，只有排污費。與稅收規(guī)范籌集財政收入的形式不同，排污費是政府有關(guān)部門為單位和居民個人提供特定的服務(wù)，或賦予某種權(quán)利而向直接受益者收取的代價。稅收的主體是國家，稅收管理的主體是代表國家的稅務(wù)機關(guān)、海關(guān)或財政部門；而費的收取主體多是行政事業(yè)單位、行業(yè)主管部門等。開征碳稅彌補了我國環(huán)境保護(hù)政策中的一項空白。碳稅與其他針對污染排放征收的排污費具有協(xié)同效應(yīng)，例如，碳稅在通過減少煤炭消耗來實現(xiàn)二氧化碳減排的同時，也同樣可以實現(xiàn)二氧化硫減排的作用；而對二氧化硫排放征收的排污費，反過來也能起到一定的節(jié)能和二氧化碳減排的作用。排污費與碳稅政策結(jié)合使用，更有利于減排目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.稅收與我國其他稅種的關(guān)系及配合。在我國現(xiàn)行稅制中，對化石燃料征稅的稅種還包括資源稅、增值稅和消費稅等稅種。增值稅是普遍征收的稅種，碳稅與其他相關(guān)化石燃料的稅種在征稅上存在交叉。碳稅的征收目的就是保護(hù)環(huán)境，減少二氧化碳污染。而現(xiàn)有資源稅的征收目的在于加強資源管理，促進(jìn)企業(yè)合理開發(fā)、利用；調(diào)節(jié)資源級差收入，有利于企業(yè)在同一水平上競爭。而針對汽油柴油征收的消費稅是養(yǎng)路費的變體，其主要目的為彌補道路建設(shè)維護(hù)的成本費用。所以減少二氧化碳排放只是資源稅和特別消費稅的副產(chǎn)品，并不能從根本上保護(hù)環(huán)境。從征稅范圍來看，碳稅有關(guān)化石燃料的征稅范圍要大于資源稅和消費稅，由于資源稅和消費稅的征稅范圍只涉及到部分化石燃料，還沒有完全覆蓋整個化石燃料。因此，兩者在二氧化碳減排和節(jié)能調(diào)控上都是不全面的。而開征范圍覆蓋整個化石燃料的碳稅，并結(jié)合現(xiàn)行資源稅和消費稅，相互聯(lián)系、相互補充，有助于形成多層次的針對化石燃料的稅種體系，從而發(fā)揮綠色稅制在二氧化碳減排和節(jié)能上的全面調(diào)控作用。

（三）與碳交易相比，碳稅的優(yōu)點

1.從社會福利角度看。依據(jù)國際慣例，碳交易體系建立初期碳交易配額都是免費發(fā)放的，這與碳稅相比，其對整個社會的福利造成了損失。

2.從對經(jīng)濟運行的影響方面看。征收碳稅使能源價格具有可預(yù)測性，而限額和碳交易體系將加劇能源價格的波動。與高能源價格相比，能源價格波動將對經(jīng)濟運行造成更大損害。

3.從實施成本及推廣便捷度來看。碳稅相當(dāng)于在已有的稅收體系中新設(shè)一個稅種，所有相關(guān)的活動都可以依托現(xiàn)有的體系來展開，額外成本較低；碳交易由于配額制度、交易平臺、清算結(jié)算制度以及相關(guān)的市場監(jiān)管體系等方面原因，實施則相對復(fù)雜。

4.從征收環(huán)節(jié)來看。稅收作為有嚴(yán)格法律規(guī)定的稅收，出現(xiàn)操縱特殊利益的機會比較少，而由于碳交易體制的復(fù)雜性，它很可能被一些特殊的利益集團(tuán)利用，尤其限額由政府制定、許可證由政府發(fā)放的模式給了政府更大的尋租空間，這就削弱了碳交易模式的效力和公信力。但是碳稅也有它的缺點，碳稅基于價格控制，新污染源的加入必定增加二氧化碳排放量；而碳交易模式采用的則是數(shù)量控制，即使新的污染源加入，二氧化碳排放量也不會超過總限額。

總之碳稅的開征必然導(dǎo)致化石燃料價格上升、工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本提高，尤其對煤炭采選業(yè)、天然氣開采業(yè)、電力工業(yè)、石油工業(yè)、鋼鐵工業(yè)和其他重工業(yè)產(chǎn)品出口影響較為嚴(yán)重。從而全面影響經(jīng)濟運行情況導(dǎo)致我國短期內(nèi)GDP下降。但短期內(nèi)從政策實施的便捷度考慮應(yīng)開征碳稅，以減少二氧化碳的排放量。但從長遠(yuǎn)來看，碳交易機制更利于二氧化碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)。

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（作者單位：中北大學(xué) 山西太原 030051）

（責(zé)編：賈偉）