群眾工作部的寧國路徑

■本刊記者 李亮亮

“以前信訪局，就相當于一個‘接待站’，群眾來上訪，我們就負責接待。群眾工作部成立以后，更新了理念，把工作向前延伸了一級?！?/p>

10月26日，原河瀝溪面粉廠退休職工劉桂生來到了寧國市委群眾工作部，要求解決廠房和財產(chǎn)的糾紛問題。宣城市委常委、寧國市委書記孫正東接待了他。這是一次群眾接訪。

就在幾天前，群眾工作部的有關(guān)同志剛剛深入南山街道、河瀝溪街道的部分困難群眾家中，收集社情民意，傾聽百姓呼聲。這是一次群眾走訪。

無論是接訪還是走訪，都涉及到一個新生事物——群眾工作部。

2011年6月23日，寧國在全省率先成立市委群眾工作部，與信訪局合署辦公，履行黨的群眾工作和信訪工作的雙重職責。它所要破解的，正是新形勢下如何用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的社會管理全新課題。

從“傳聲筒”到“處理器”

“群眾工作部作為黨委的職能部門，它與政府的信訪局合署辦公，但是職能比以前的信訪局有了很大的拓展?！睂巼形Ｎ?、政法委書記兼群眾工作部部長饒培康告訴《決策》。

10月19日下午，記者探訪位于寧國市委政府東樓的寧國市委群眾工作部的時候，饒培康剛剛處理完一件醫(yī)療糾紛事件。談到群眾工作部的建設(shè)，他說：“我們決定探索群眾工作部，也有些許的無奈?！?/p>

這無奈，其實源于信訪制度自身的瓶頸。

1951年6月7日，當時的政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。這個僅有六條內(nèi)容的簡要“決定”，是第一部規(guī)范信訪活動和信訪工作的行政法規(guī)，為信訪制度在全國的建立和發(fā)展起到了決定性和示范性作用，是我國信訪工作制度化的初步嘗試。

從1951年至今，60年來，信訪工作取得了積極的成效，成為反映社會矛盾尖銳或和緩情況的“體溫計”，但是，其體制、機制問題也日益暴露出來。

由于職能受限，信訪部門往往淪為群眾反映問題的“中轉(zhuǎn)站”和“收發(fā)室”。根據(jù)2005年國務(wù)院公布的《信訪條例》，信訪部門只有受理、交辦、轉(zhuǎn)送、建議、督促檢查的權(quán)力，沒有實際的處置權(quán)，并且信訪工作“堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”。如何處置信訪內(nèi)容，是各個相關(guān)職能部門的事，信訪局只能從中推動協(xié)調(diào)。

不能突破處置權(quán)的瓶頸，信訪工作就無法施展拳腳，這成為其致命硬傷。

“過去我們信訪局就是把群眾反映的問題轉(zhuǎn)到相關(guān)部門去，就像是電話的‘傳聲筒’，這些責任部門如果無心處理的話，我們也沒有太多辦法?！睂巼形罕姽ぷ鞑砍?wù)副部長、信訪局局長胡樂天感嘆道。

由于信訪部門權(quán)力有限，所以在處理和化解信訪矛盾、協(xié)調(diào)其他單位和部門時，常常遇到推諉扯皮的情況?！昂芏喟讣褪沁@樣從簡單拖到復(fù)雜，從小拖到了大?！?/p>

在這種尷尬局面下，河南省義馬市率先“吃螃蟹”，2005年1月，義馬市撤銷信訪局，成立了全國第一家“群眾工作局”（后改稱群眾工作部）。群眾工作局保留原信訪局職能，同時整合與民生關(guān)系密切的民政、司法、國土、公安、城建等部門部分職能。“這就像是給信訪工作配備了一個綜合性的‘處理器’?！焙鷺诽煊昧艘粋€形象的比喻。

但是，“義馬模式”并未成為全國的“樣板房”。

2010年11月，全國用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作經(jīng)驗交流會在山東臨沂召開，其所推廣的“全國模式”沒有撤銷信訪局，而是在黨委成立群眾工作部，與信訪局合署辦公。此后，我國28個?。ㄊ?、區(qū)）的100多個地市、1000多個縣鋪開這一改革。

2011年6月15日，中共海南省委群眾工作部掛牌成立，作為全國第一個省級層面的群眾工作部，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”在海南的助推下，又一次觸動了公眾的“心跳”。

“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”經(jīng)驗在全國的推廣，使得寧國認識到自己在這方面有必要邁出一步。

“群眾工作其實與發(fā)展是緊密聯(lián)系在一起的?！睂巼形k公室副主任佘小毛告訴記者，“從寧國來說，一方面，保持良好的發(fā)展勢頭，不允許在社會穩(wěn)定方面出現(xiàn)任何的閃失；另一方面，隨著各項改革深入推進、經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型和民主法治建設(shè)的深入推進，人民群眾的利益訴求不斷多元化，更多、更復(fù)雜的社會矛盾通過信訪渠道反映出來，處理難度越來越大?！?/p>

各種矛盾和糾紛表象上是信訪問題，實質(zhì)則是各種社會矛盾的綜合反映。解決好這些問題，已經(jīng)超出原有信訪工作的職能范圍，上升到更加廣泛的群眾工作的范疇。

正如孫正東所說，將群眾工作和信訪工作有機融合，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，是寧國加強和改進新形勢下群眾工作的必然要求，是做好新形勢下信訪工作的有效途徑，事關(guān)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

與此同時，2011年初，宣城市委決定在寧國進行用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的試點。

寧國開始破題。

從“獨舞”到“領(lǐng)舞”

試點，是一項全新的嘗試，既需要總結(jié)經(jīng)驗，又需要創(chuàng)新探索?！霸趯巼陌l(fā)展歷程中，從來就不缺少創(chuàng)新的元素?！辟苄∶缡钦f。

那么，寧國是如何去做的呢？

在統(tǒng)籌規(guī)劃前，饒培康帶隊去山東臨沂做了實地的考察學習。當時，有人提出了疑問，認為在信訪局外另設(shè)群眾工作部，是不是機構(gòu)的重疊。

“其實，市委群眾工作部與信訪局是兩塊牌子、一套人馬，合署辦公，并沒有造成機構(gòu)的重疊設(shè)置，只是拓展了機構(gòu)職能?！焙鷺诽旖忉屨f。

寧國設(shè)立群眾工作部，與信訪局合署辦公，職能由過去的辦信接訪拓展到信訪工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、交辦轉(zhuǎn)辦、督促檢查、直接辦理、情況通報和責任追究建議等。為此，2011年2月，寧國市委專門出臺了《關(guān)于加強新形勢下用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的若干意見》。

在群眾工作部的探索中，寧國正是以信訪工作為切入點，以群眾工作為著力點，按照“深入群眾為群眾，跳出信訪抓信訪”的理念，建立和完善以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，努力構(gòu)建以群眾工作為依托的大信訪工作格局。

饒培康告訴記者：“以前信訪局收到信訪以后，只是傳達給各有關(guān)部門，是自己在‘獨舞’，現(xiàn)在成立了群眾工作部，與信訪局合署辦公之后，各職能部門都有人員駐扎在這里，由群眾工作部統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，這就變成了‘領(lǐng)舞’?！?/p>

從“獨舞”到“領(lǐng)舞”，折射出的既是職能的調(diào)整，又是機制的創(chuàng)新。體制機制創(chuàng)新，是政治體制改革和做好群眾工作的關(guān)鍵所在、力量之源。如果體制不順、機制不新，勢必影響工作的正常開展。

饒培康告訴《決策》：“市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)對群眾工作部的建設(shè)非常重視，也非常的支持。市委成立了群眾工作部，部長由市委常委、政法委書記兼任，常務(wù)副部長兼信訪局局長1名，副部長2名、其中市公安局局長兼任1名?！?/p>

與此呼應(yīng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的部門，設(shè)立群眾工作站，與綜治辦合署辦公，由黨（工）委副書記兼任站長，綜治辦主任任副站長。在各

村、居委會設(shè)立群眾工作室，由支部書記任主任。

這樣，就構(gòu)建了以市委為統(tǒng)攬、群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎(chǔ)的四級群眾工作網(wǎng)絡(luò)。

記者在寧國市委群眾工作部看到，群眾工作部內(nèi)設(shè)群眾服務(wù)中心、綜合辦公室、督查督辦（復(fù)查復(fù)核）辦公室、輿情民意辦公室和評估聽證調(diào)節(jié)辦公室。其中，群眾服務(wù)中心的設(shè)置是試點的一大特色。

在寧國市《2011年用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作工作要點》中明確提出，在市本級成立群眾服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“群眾之家”，從與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的職能部門抽調(diào)精干力量定期集中辦公、受理群眾訴求，現(xiàn)場解決問題。“我們要真正做到群眾訴求‘一站式’受理，‘一條龍’服務(wù)，‘一攬子’解決。”饒培康說，“這其實也是‘領(lǐng)舞’的題中之意?！?/p>

同時，為進一步提高群眾工作部的辦事效率、改進機關(guān)作風、規(guī)范工作行為，寧國市委、市政府又及時跟進，提出了“全面提速、強化責任、落實到位”的工作要求，寧國市紀委也出臺了《關(guān)于在全市貫徹落實首問負責制、限時辦結(jié)制和責任追究制的暫行規(guī)定》。

寧國群眾工作部的一系列探索實踐，或許正是未來社會管理工作的一個施力方向。

從“接待站”到“前哨站”

胡樂林場是寧國一家大型國有林場，由于林場占用了大量的土地，影響了當?shù)剞r(nóng)民的耕種，造成了連年上訪。今年，群眾工作部主動與當?shù)剞r(nóng)民對接，將胡樂林場每年的凈利潤拿出來分攤給當?shù)剞r(nóng)民，很好地化解了矛盾。

從以前信訪局被動地等待群眾的上訪，到如今群眾工作部主動地去與群眾對接，這反映的不僅是一種職能的轉(zhuǎn)變，更是一種理念的更新。

“以前信訪局，就相當于一個‘接待站’，群眾來上訪，我們就負責接待。群眾工作部成立以后，更新了理念，把工作向前延伸了一級?！焙鷺诽旖榻B說。

向前延伸，是指健全網(wǎng)絡(luò)輿情、社情民意的搜集、反饋、研判制度，同時對重大行政決策采取聽證制度，對重大事項進行風險評估。

“我們要主動與群眾對接，把群眾工作部建設(shè)成一個‘前哨站’，在第一時間了解民情，發(fā)現(xiàn)問題，化解矛盾?！别埮嗫蹈嬖V記者，“我們在各村、居委會的群眾工作室，配備了社情民意信息員、矛盾糾紛調(diào)解員和信訪訴求代理員，目的就是要提高基層排查隱患、化解矛盾的能力，努力實現(xiàn)‘小事不出村（社區(qū)），大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）’?！?/p>

信訪工作是事關(guān)老百姓最直接、最現(xiàn)實利益的群眾工作。而有些群眾反映，“交通變好了，干部見群眾卻少了；通訊方便了，群眾見干部卻難了；辦公條件好了，群眾辦事卻慢了；干部學歷高了，做群眾工作水平卻低了”。饒培康說：“這其實說明了部分干部脫離了群眾，缺乏群眾工作的主動性、積極性?！?/p>

在這種情況下，市委群眾工作部開展了“訪民情、聽民意、惠民生”的主題實踐活動、“聯(lián)鄉(xiāng)、聯(lián)村、聯(lián)戶”活動，努力做到從思想上重視群眾，感情上貼近群眾，工作上依靠群眾。

“從寧國信訪的現(xiàn)狀來看，很多信訪難點是民生熱點，很多信訪問題是民生問題?！睂O正東說，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，必須站穩(wěn)群眾立場，真正做到與群眾面對面、手拉手、心連心。”

為此，寧國開展了“三級書記大走訪”活動，制定了開門接訪、帶案下訪、包案處理三項制度，做到“一個問題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一個方案、一包到底”。

“在未來的探索中，我們還是要重心下移，把矛盾化解在基層，只有這樣，我們向前的腳步才會更踏實?！别埮嗫嫡f。

“如果說信訪部門主要是通過信息采集來保障群眾申訴權(quán)的話，那么，群眾工作部要解決的問題則更廣泛，維護群眾利益、理順群眾情緒、鞏固群眾基礎(chǔ)等都是群眾工作部必須涵括的工作內(nèi)容與職責”。中央黨校教授辛鳴認為，“群眾工作貫穿于各項工作之中，群眾工作部應(yīng)從單一化解矛盾向調(diào)動群眾積極性方向發(fā)展”。

調(diào)動群眾積極性，也正是主動與群眾對接的一個方面。《決策》記者在寧國市河瀝溪街道看到，當?shù)氐狞h工委和辦事處為充分調(diào)動群眾積極性，組織了合唱團和演藝團，由街道社區(qū)人員自愿構(gòu)成，定期在廣場進行文藝演出，吸引了大批街道群眾的參與。寧國正努力實踐著“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”這句話。

從接訪到走訪，從化解矛盾，到營造和諧。寧國群眾工作部的一系列探索實踐，或許正是未來社會管理工作的一個施力方向。