朝令夕改的治理邏輯

■陳 潭

盡管中央初步建立了一個政績管理的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但對于各省及以下的政府與部門來說，現(xiàn)在還沒有一個專門的主管或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

【案例】

佛山“放松版”限購令

朝令夕改最早出自漢代《論貴粟疏》“賦斂不時，朝令而暮改”以及《漢書·食貨志上》“急政暴虐，賦斂不時，朝令而暮改”，有意說明“早晨下命令、晚上就改變”的短命政令狀況。

公共生活中這種“朝令夕改”的個案并不少見，最近廣東佛山“放松版”限購令即被《南方周末》稱之為一出“朝令夕改的完美案例”。

2011年10月11日11時49分，佛山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市房地產(chǎn)市場調(diào)控有關(guān)問題的通知》，該政策文件稱10月12日起放寬限購條件：非佛山市戶籍引進(jìn)人才購房時可不受個人所得稅證明以及社保證明的限制；已辦理房地產(chǎn)權(quán)證超過5年（含）的住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，不納入限購范圍；允許佛山市戶籍居民家庭增購一套7500元/平方米以下的住房；佛山戶籍“村改居”家庭，在購買7500元/平方米以下的新建商品住房時，其擁有的因村改居由集體土地改為國有土地的自建住房，不計入住房套數(shù)。

這是全國第一個明確放松限購政策的城市。

但就在當(dāng)天的23點(diǎn)24分，佛山市住建局又發(fā)布公告，暫緩執(zhí)行當(dāng)天上午公布的有關(guān)放寬住房限購的通知。公告表示，暫緩的原因是“為了進(jìn)一步征詢社會各界意見，并綜合評估政策影響”。

據(jù)悉，有多位佛山房地產(chǎn)中介人士在接受媒體采訪時表示，佛山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局對出臺僅半日還未開始執(zhí)行的“樓市調(diào)控新政”緊急叫停，或是出于國家對樓市調(diào)控或輿論的壓力。

中國社會科學(xué)院金融研究所易憲容研究員在《經(jīng)濟(jì)觀察報》評論認(rèn)為，看到佛山政府限購政策的朝令夕改，把地方政府的房地產(chǎn)政策威信掃得一干二盡。

【廣度】

那些“短命”的政令

如佛山“放松版”限購令，一發(fā)布即“短命”的政令近期不在少數(shù)。

7月底，一道禁犬令在江門傳出。這個名為《關(guān)于加強(qiáng)市區(qū)犬類管理的通告》，涉及公安、農(nóng)業(yè)、城管、工商和衛(wèi)生五大部門。其中最惹爭議的有兩條：一是在江門市城區(qū)的犬類禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)一律不準(zhǔn)飼養(yǎng)各類犬只；二是自8月26日開始，該市犬類管理聯(lián)合執(zhí)法人員將對在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的公共場所違規(guī)飼養(yǎng)的犬只予以統(tǒng)一收繳、捕殺。

政令一頒，即引起各方質(zhì)疑，許多網(wǎng)民還發(fā)起了網(wǎng)絡(luò)簽名活動抵制這一行動。在禁犬令出臺9天后，8月3日上午，江門市聯(lián)合發(fā)出禁令的五個部門經(jīng)開會研究收回了“禁狗令”，并公布了“接納民意改進(jìn)城市犬類管理辦法”的決定。

草草出臺又草草收場的禁狗令風(fēng)波剛過，南京的“房產(chǎn)加名稅”又是在8天里改了數(shù)次，最后由財政部、國家稅務(wù)總局明確，婚姻關(guān)系存續(xù)期間，夫妻房產(chǎn)加名免征契稅。從8月23日地稅局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示“今天就開始征收”到接下來5天的“等總局文件”、“短期內(nèi)不推行”，再到28日的“暫不征收”，直至“8月31日起免征契稅”，變化之快讓網(wǎng)友不禁感嘆“比變臉都快的就是變令”。

與一發(fā)布即“短命”的政令相比，還有一類是無法執(zhí)行的“短命”政令。

8月，來自衛(wèi)生部和民航總局的兩則“政令”，就面臨“飄在天上落不了地”的尷尬。

8月初，衛(wèi)生部出臺全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)“三好一滿意”活動2011年工作任務(wù)分解量化指標(biāo)，要求醫(yī)院改善服務(wù)。其中掛號、劃價、收費(fèi)、取藥等服務(wù)窗口等候時間不能超過10分鐘；心電圖、影像常規(guī)檢查項目自檢查開始到出具結(jié)果時間不能超過30分鐘。

但卻有媒體發(fā)現(xiàn)，為了達(dá)標(biāo)，廣州市各醫(yī)院可謂各出奇招，盡量在量化指標(biāo)標(biāo)明的環(huán)節(jié)內(nèi)縮短時間，但對于患者反映最強(qiáng)烈的“等候醫(yī)生看病時間太長”問題，衛(wèi)生部出臺的量化指標(biāo)幾乎沒有任何實質(zhì)幫助?；颊叻从常骸皰焯柺强炝耍詈筮€是都堵在醫(yī)生的診室門口?！?/p>

8月中，民航局也出臺“新政”：《航班延誤整治專題會議紀(jì)要》提出，“對于關(guān)閉艙門30分鐘的航班以及延誤兩小時以上的航班要優(yōu)先放行”。中國民航局副局長夏興華也表示，延誤超過兩小時的航班，空管部門必須優(yōu)先安排起飛，并確保已關(guān)艙門的航班在30分鐘內(nèi)起飛。

但消息曝出半個月后，有媒體從各航空公司旅客的反映了解到，這項規(guī)定似乎根本不奏效，關(guān)上艙門一兩個小時不起飛的事情仍然常發(fā)生。

【深度】

“短命”的共性

眾所周知，“朝令夕改”的短命政策都存在著這樣一些共同點(diǎn)：存續(xù)時間短、醞釀不充分、調(diào)查不深入、博弈不對等、執(zhí)行不下去、結(jié)局較窩囊。毫無疑問，公共政策的“朝令夕改”不利于言出必行、令行禁止，耗費(fèi)有限的公共資源，有害于政府形象和政府公信力的建構(gòu)，從而增大政府的信任赤字。

造成“朝令夕改”的短命政策困局可能源于以下幾個方面：

（1）部門的自利性。站在自我的利己立場上，為部門利益著想、從部門利益出發(fā)制定政策，結(jié)果導(dǎo)致政策沒有包容和滿足絕大多數(shù)人的利益而流產(chǎn)；

（2）任期的短視化。有限的任期政治和承包政治容易產(chǎn)生公共政策的短期行為，產(chǎn)出泡沫政績和“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策治療方案，從而經(jīng)不起時間的考驗和民眾的認(rèn)同；

（3）論證的非理性化。一些政策沒有充分吸納專家的意見，沒有進(jìn)行充分的調(diào)查研究，沒有參考國內(nèi)外同行的經(jīng)驗，缺乏深度的科學(xué)論證，因而致命的缺陷導(dǎo)致致命的結(jié)果——短命自不待言；

（4）參與的去民主化。一項政策的出臺需要進(jìn)行充分的民主討論，需要社會各界、各階層、各行各業(yè)、五湖四海的代表參與到?jīng)Q策過程當(dāng)中來，憑借著領(lǐng)導(dǎo)人“拍腦袋”而產(chǎn)生的任何政治產(chǎn)品或政策行動結(jié)果都是短命的；

（5）檢驗的脆弱性。在利益不斷分化和板結(jié)化的當(dāng)下，一項政策的形成應(yīng)該是通過多方博弈的產(chǎn)物，要充分考量各方利益的均衡，若一遇挑戰(zhàn)和挫折便成“空中樓閣”的政策是脆弱的，遭遇博弈便撤退更是懦夫主義的政策行為。

【治理】

調(diào)養(yǎng)“亞健康政治”

如上所述，“朝令夕改”的短命政策是當(dāng)前普遍存在的一種典型的亞健康政治，是有害于政府、有害于政治的，也是當(dāng)前必須要克服和治理的。如是，避免“朝令夕改”的政策困局需要在以下幾個方面開展工作：

首先，堅持實事求是，開展科學(xué)論證。法規(guī)和公共政策的出臺影響深遠(yuǎn)，顧及政策法規(guī)的長期性、權(quán)威性、連續(xù)性，需要決策者廣泛搜集信息，注重調(diào)查研究，科學(xué)理性分析，做到深思熟慮、瞻前顧后、反復(fù)論證。在公共政策論證時，要充分發(fā)揮政府或部門專家咨詢委員會的功能，重視和采納不同領(lǐng)域、不同行業(yè)專家學(xué)者的意見。

其次，堅持群眾路線，開展民主討論。公共政策的制定和執(zhí)行必須堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，在制定與群眾利益密切相關(guān)的公共政策時公開聽取各方意見，讓盡可能多的普通老百姓參與到公共決策的過程中來。在資訊發(fā)達(dá)的時代里，公共決策要建立輿情反饋機(jī)制，特別需要利用微博這種新媒體或自媒體平臺，充分吸納而不是拒斥群眾意見，對于重大的、關(guān)注度高的公共議程需要盡可能延長時間進(jìn)行充分的公開討論。

最后，堅持程序公開，開展問責(zé)追究。公共政策的制定和執(zhí)行必須去除“暗箱操作”和“密室政治”的做法，做到公正、公平、公開，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這樣決策失誤就完全能夠得到有效防范。同時，對于產(chǎn)生短命政策的部門和個人要進(jìn)行責(zé)任追究，要賠償決策失誤和決策錯誤所產(chǎn)生的損失。即使是公共政策的修補(bǔ)與調(diào)整，也要嚴(yán)格按規(guī)律辦事、按程序辦事，以防止“一言堂”和“拍腦袋”的情況繼續(xù)產(chǎn)生。

我們始終認(rèn)為，公共決策的科學(xué)化、民主化、程序化是公共政策科學(xué)制定、有效執(zhí)行、合理監(jiān)督的制度化路徑，是避免和克服“朝令夕改”的短命政策持續(xù)發(fā)生的良性藥方。