取消土地供應雙軌制的背后

■本刊記者 吳明華

“取消土地供應雙軌制是為了規(guī)范土地市場，促進公平公開競爭，防止土地國有資產(chǎn)流失。這項制度的改革可能會牽一發(fā)而動全身，需要進行總體設計和逐步推進?！?/p>

不久前，國家土地副總督察甘藏春表示，我國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，最終取消土地供應雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實行有償使用。

消息出臺后，人們對取消土地供應雙軌制以遏制特權用地和土地腐敗，充滿期待，但同時也有不少爭議和擔憂。有人認為，在土地“招拍掛”方式同樣屢遭詬病的情況下，單純取消土地供應雙軌制能否抑制土地腐敗還有待觀察。也有很多人擔心，涉及民生用地和公共項目用地取消無償劃撥后，用地成本是否會轉嫁到老百姓頭上。

土地問題的背后是錯綜復雜的權力和利益格局，而取消土地供應雙軌制僅僅是改革的起點。它將會帶來哪些影響？下一步政策走向將會如何？

雙軌制導致土地粗放利用與腐敗

《決策》：國土資源部透露將取消土地供應雙軌制的消息，引發(fā)了人們的廣泛關注。為什么要取消土地供應雙軌制？原來土地供應雙軌制下，存在什么樣的弊端和問題？

張曉玲：所謂土地供應雙軌制，是指地方政府向土地使用者采取兩種方式供應國有土地使用權。

一是劃撥國有土地使用權，即土地使用者在支付了相關土地取得成本，主要是地征地費用及相關稅費，可以無償獲得國有土地使用權，且可無限期使用，但不能進入市場流轉；二是出讓國有土地使用權，即土地使用都向政府支付土地出讓金，通過有償方式獲得國有土地使用權，使用年限根據(jù)土地用途有最高限期，但可以進入市場流轉。目前，出讓國有土地使用權的主要方式是招標、拍賣或掛牌。

我國在計劃經(jīng)濟時期，土地供應采用劃撥方式，即所謂以行政手段完成對土地資源的配置。自上世紀80年代末以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，我國對經(jīng)營性用地逐步取消劃撥供地，采取市場機制配置經(jīng)營性用地。目前，在新增建設用地中，約有一半左右采取劃撥方式供地。

土地供應雙軌制條件下，土地資源配置效率受到一定的影響。尤其是較大比例的新增建設用地采用無償無限期無流動方式供地，土地取得成本低，不利于引導和約束國有土地使用者合理、高效使用土地，因而不利于提高建設用地的集約利用水平。

目前，我國很多地方城市土地利用處于低效、粗放狀態(tài)，大廣場、大馬路比比皆是，在很大程序上與無償供地政策是密切相關的。當然，我們也不可否認，對一些重要的基礎設施用地，如公路、鐵路、水利設施等無償供地，有利于在較短時間內推進基礎設施建設，提高和改善區(qū)域發(fā)展條件。

嚴金明：在雙軌制下，國有劃撥與有償出讓兩種形式的劃分有一定難度。如對教育、醫(yī)院用地統(tǒng)一實行劃撥，但是對一些民辦學校、民營醫(yī)院卻又不能無償使用土地；又如中西部地區(qū)的基礎設施建設主要依靠國家投入，如果建設用地有償使用，這無疑增加了國家的投入。

高速公路、鐵路等項目過去都是國家投資，現(xiàn)在采取合資或股份制，以企業(yè)形式經(jīng)營收費。醫(yī)院、加油站、高速公路等設施到底是公益性還是經(jīng)營性的，有時很難界定。因此，從這些情況來看，對公益性與經(jīng)營性的內涵與外延界定還有一定困難，概念也很模糊。

這種模糊的概念與界定，容易引發(fā)腐敗。在雙軌制下，有些經(jīng)營性項目從出讓形式轉為劃撥，不僅容易造成國有資產(chǎn)流失，而且在交易過程中是否公開透明也存在疑問，甚至還產(chǎn)生腐敗。

土地交易涉及資產(chǎn)很大，有償出讓與國有劃撥存在天壤之別，一個是高價，一個無償，這勢必導致一些人千方百計去鉆政策空子，尋求市場與劃撥之間的差價，從而牟取暴利。所以，取消土地供應雙軌制的改革方向應該是對的。

土地政策走向分析

《決策》：取消土地供應雙軌制被認為是土地反腐的一大利好消息，但人們對它的初衷和意義卻是眾說紛紜，爭論很多。如何來看待取消土地供應雙軌制背后的政策動向？

張曉玲：目前國家有關法規(guī)和政策，均未明確提出過“取消土地供應雙軌制”，實際上土地供應是不可能實現(xiàn)“單軌制”的。

《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）第十條有這樣的表述：“深入推進土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用?！?/p>

請注意，這個文件早在2008年就正式發(fā)布了。近年的政策趨勢是，國家會在適當?shù)臈l件下逐步縮小劃撥供地的范圍，將更多的用地，特別是具有經(jīng)營性質的用地，納入到市場配置的范疇，從根本上促進土地節(jié)約集約利用。

近幾年來，為了貫徹落實上述國務院3號文件，我國在土地管理中采取多種措施，大力推進土地節(jié)約集約利用。

如：不斷強化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃管理，適時調整土地供應的總量、布局、結構和時序；適時修訂國有土地使用權劃撥目錄，調整劃撥供地的范圍；健全節(jié)約集約用地評價與考核制度，加強建設用地批后監(jiān)管，加快建立各類建設用地定額標準，利用倒逼機制促進節(jié)約集約；積極推進城市“三舊”改造、城市國有土地二次開發(fā)，并將轉變土地利用方式，節(jié)約集約用地作為部省合作協(xié)議或備忘錄的重要內容，共同推進；開展“全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動”，構建推進節(jié)約集約用地的基礎平臺；引導地方政府積極推進農(nóng)村土地整理，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，促進城鄉(xiāng)建設用地布局調整和集約利用水平的提高。

總體看來，通過不斷完善土地政策，積極引導各地轉變土地利用方式，節(jié)約集約用地出現(xiàn)了總體向好的趨勢。

“十二五”時期，我國要實施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，體現(xiàn)了新形勢下的新型資源觀和資源管理觀。樹立節(jié)約資源觀念，就是要從外延粗放利用資源向內涵集約利用資源轉變，從偏重資源的數(shù)量管理向數(shù)量質量生態(tài)綜合管理轉變，從單純的資源管理向資源資產(chǎn)資本三位一體管理轉變。

節(jié)約集約用地是一個復雜的系統(tǒng)工程，基于新的資源觀和資源管理觀，需要從宏觀戰(zhàn)略、制度體系、配套政策、指標標準、技術手段等多個層面進行總體設計，構建以促進節(jié)約集約用地、轉變土地利用方式為核心的土地制度和政策體系。

從這個角度看，深化國有土地有償使用制度改革，縮小劃撥供地范圍，是推進節(jié)約集約用地政策體系中十分重要的組成部分，也是我國今后將繼續(xù)實施的一項重要土地管理制度。因此，在我看來，這項改革的總體方向是不容置疑的。

改革“牽一發(fā)而動全身”

《決策》：目前，土地“招拍掛”的方式同樣屢遭詬病，如存在很多權力尋租的空間，被認為是房價高漲的幕后推手等。有人擔心，取消土地供應雙軌制，會加劇“土地財政”、推高房價。會不會出現(xiàn)這種情況？

嚴金明：這個問題不太準確，把高房價歸因為高地價，其實是一種誤解。地價是房價的一個表現(xiàn)，房價高地價就高，房價低地價就地低，所以過去房價很高的時候，地王就不斷出現(xiàn)。

目前，房地產(chǎn)市場交易清淡，交易量下降，價格也趨降的情況下，很多地方土地都是底價成交，甚至流拍。所以，從某種程度上來說，高地價是高房價出現(xiàn)的一個結果，我們不能把因果關系顛倒過來。土地“招拍掛”是為了保證市場的規(guī)范和公平競爭，而不是要獲得高地價，推高房價。其中出現(xiàn)的一些問題，我們應該是去完善它。

另外，對于“土地財政”，這可能又是一個誤解，本身它們之間沒有直接的關系?！巴恋刎斦北旧砭褪俏覀儑彝恋刂贫鹊陌才?。我們城市土地是國家所有的，城市土地進行出讓，制度本身就是這么安排的。

客觀地來講，“土地財政”本身也有它的積極方面，很多的時候解決了很多的問題。如城市基礎設施建設、民生、教育、保障性住房等。還在分稅制下，地方財政很緊張，一般都是“吃飯財政”，“土地財政”解決了很大一部分的地方財政問題。很多人把土地財政“妖魔化”了，但我們要看到它的重要性的一方面。

所以，關鍵不在于“土地財政”，而是在政府拿了這個錢怎么花。政府有適當?shù)氖找娌皇菈氖?，政府把錢怎么用好，這是關鍵。土地供應雙軌制取消之后，政府獲取的收益怎么樣來進行二次分配，這是大家要注意的。

《決策》：也有些人擔心，涉及到教育、醫(yī)療、文化等領域用地，以及交通、能源、電力等公共設施項目用地，都取消無償劃撥后，使用土地增加的成本最終會轉嫁到老百姓頭上，民生會因此而受到影響與損害。您怎么看？

嚴金明：土地供應雙軌制取消之后將會怎樣，現(xiàn)在還不好斷言。取消土地供應雙軌制，需要和未來整個制度的設計結合起來。現(xiàn)在雙軌制不是說立即取消了，還有一個過程，將來可能還要從多方面來綜合權衡考慮。

比如說，教育可能將來還要細分，是公益性教育還是貴族教育，是公立醫(yī)院還是高收費的民營醫(yī)院?，F(xiàn)在有些私立的學校和醫(yī)院，本身就是以盈利為目。所以，將來取消土地供應雙軌制的時候，這些要區(qū)別對待。

取消土地供應雙軌制是為了規(guī)范土地市場，促進公平公開競爭，防止土地國有資產(chǎn)流失。這項制度的改革可能會牽一發(fā)而動全身，對整個制度設計需要一個比較全面的考慮，一些聯(lián)動的制度也要改。在目前沒成熟的情況下，也不會貿(mào)然地一下子就執(zhí)行了。取消土地供應雙軌制會有一個過程，一步步地推進。

《決策》：取消土地供應雙軌制后，我們還需要對哪些土地管理體制和制度進行改革和完善？

張曉玲：由于土地管理涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，影響面很大，是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要進行總體設計和逐步推進。土地供應政策的變革也是如此，不可能一蹴而就。尤其是要在做好總體設計的基礎上，加強各相關制度的同步配套改革，至關重要。

如，要繼續(xù)加強土地用途管制，嚴格按照規(guī)劃確定的用途使用土地；要規(guī)范地方政府用地管地行為，防止地方政府盲目圈地賣地，過度追求土地收益；要加快征地制度改革，提高征地補償標準，將征地補償?shù)氖袌龌潭扰c政府供地的市場化程度實行聯(lián)動，以防止政府通過征地和賣地獲取高額土地增殖收益；要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，打破政府對土地一級市場的壟斷，逐步提高土地資源配置的市場化程度，真正發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的基礎性作用，最終達到促進合理用地和集約用地，把最嚴格的節(jié)約用地制度真正落到實處。