高校去行政化:困境與路徑選擇

摘要高校去行政化是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)高校管理體制改革的重要舉措，即高校推進(jìn)政校分開、管辦分離，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。高校去行政化:困境與路徑選擇，主要探討了高校去行政化的涵義，并針對(duì)當(dāng)前我國(guó)高校去行政化的困境進(jìn)行具體分析，最后提出真正轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)理順政府與高校的關(guān)系；落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)；實(shí)行大學(xué)校長(zhǎng)遴選制度和校長(zhǎng)職業(yè)化；實(shí)施學(xué)術(shù)本位的管理，倡導(dǎo)教授治學(xué)、高校去行政化的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞高校行政化 去行政化 官級(jí)制

作者簡(jiǎn)介：田艷麗，曲阜師范大學(xué)教育學(xué)碩士，曲阜師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，主要從事高等教育學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592(2011)03-211-02

在現(xiàn)代大學(xué)制度的建立過程中，高校去行政化的問題日益引起關(guān)心中國(guó)高等教育發(fā)展、關(guān)心國(guó)家前途命運(yùn)的各界人士的廣泛關(guān)注。2000年《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》中就提出改變用管理黨政機(jī)關(guān)人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法，逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別。在去年2月28日，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》公開征求意見的新聞發(fā)布會(huì)上，中國(guó)教育部長(zhǎng)袁貴仁提出了未來(lái)教育去行政化的思路，同時(shí)，中國(guó)政府總理溫家寶也曾多次提出讓教育家辦學(xué)的意見。以上都為中國(guó)的教育改革提供了所需的政策環(huán)境，我國(guó)高校體制改革正在逐步邁向“去教育行政化”之路。

一、高校去行政化的涵義

“行政化”和“去行政化”這兩個(gè)概念在國(guó)內(nèi)尚無(wú)統(tǒng)一概論,教育部部長(zhǎng)袁貴仁同志認(rèn)為，高等教育行政化傾向表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向；二是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向。據(jù)于此筆者認(rèn)為：高?！靶姓笔侵父咝Ｗ鳛閷W(xué)術(shù)性組織的特性被忽略，在政府與高校的關(guān)系問題上，政府以管理行政部門的思維和手段來(lái)管理高校；在高校內(nèi)部治理問題上，學(xué)校內(nèi)部本該由學(xué)術(shù)人員享有的學(xué)術(shù)事務(wù)決定權(quán)被行政人員所掌控。更直接的說(shuō)就是教育官僚化、教育權(quán)力化。

高?！叭バ姓本褪歉咝Ｒ七M(jìn)政校分開，管辦分離，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化的一種管理模式,同時(shí)按照高等教育發(fā)展規(guī)律、高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)律和學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律辦高校，把高校作為學(xué)術(shù)性組織而非行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這就意味著高校要突出與重視教授治學(xué)、學(xué)術(shù)至上、大學(xué)自治、民主管理等內(nèi)容。

二、當(dāng)前高校去行政化的困境

實(shí)踐證明高校過度行政化影響大學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮，不利于教育家辦學(xué)，甚至將教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)演變成了官僚機(jī)構(gòu)，助長(zhǎng)了官本位意識(shí)，不利于大學(xué)民主管理的實(shí)施，更不利于形成尊重知識(shí)、尊重人才的良好氛圍。因此探明高校去行政化的當(dāng)下困境是廓清我國(guó)教育體制改革進(jìn)路的重要前提。

(一)政府與大學(xué)關(guān)系錯(cuò)位

在中國(guó)這個(gè)長(zhǎng)期以“禮治”講“等級(jí)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，大學(xué)作為一個(gè)社會(huì)組織“被行政化”有一定的歷史根源。在中國(guó)教育史上，傳統(tǒng)官學(xué)機(jī)構(gòu)實(shí)行的是官師合一、政教合一，教師的任命和所教科目均由政府掌控。科舉制度則主張學(xué)而優(yōu)則仕，更是強(qiáng)化了教育領(lǐng)域的“官本位”意識(shí)。建國(guó)后，學(xué)校、企業(yè)、銀行、醫(yī)院甚至各類行業(yè)協(xié)會(huì)，都被納入國(guó)家的行政體制，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)均集中在政府手中，這也加強(qiáng)了政府與高校的行政隸屬關(guān)系。中國(guó)高校在政府控制和大學(xué)自治兩大勢(shì)力之間政府控制的力量始終占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。學(xué)術(shù)事業(yè)始終難以擺脫政府的附庸地位，大學(xué)與政府之間的關(guān)系從未成為對(duì)等的平行的關(guān)系，而是表現(xiàn)為統(tǒng)轄與歸屬、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從來(lái)就沒有過真正的平衡。中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱永新也表示，從政府和學(xué)校的關(guān)系來(lái)講，政府對(duì)學(xué)校的管理和控制太多、太強(qiáng)，專業(yè)設(shè)置、課程開設(shè)、經(jīng)費(fèi)劃撥、教育評(píng)價(jià)、校長(zhǎng)任命等都由政府說(shuō)了算。政府直接干預(yù)大學(xué)事務(wù)的力度還比較大，在許多方面還表現(xiàn)出直接的行政命令。

（二）大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)未能真正落實(shí)

現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，對(duì)外是自主辦學(xué)，對(duì)內(nèi)是學(xué)術(shù)自由，崇真求實(shí)，以人為本，民主管理等。在高等教育的改革歷程中，我國(guó)已由法律形式確定了大學(xué)擁有的各項(xiàng)自主權(quán)——自主招生、自主設(shè)置學(xué)科專業(yè)、自主實(shí)施教學(xué)、自主開展科學(xué)研究、自主開展對(duì)外交流、自主確立機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置、自主管理和使用財(cái)產(chǎn)，但是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)遲遲不能落到實(shí)處，現(xiàn)實(shí)是高等學(xué)校還沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，基本上仍是按照教育部和各省市政府部分的要求進(jìn)行辦學(xué)，形成了一個(gè)政府舉辦、計(jì)劃調(diào)控、封閉辦學(xué)、集中統(tǒng)一的體制。

（三）大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)官級(jí)制

“政學(xué)分離”在國(guó)外早已被證明是一種先進(jìn)的教育管理模式；在美、法、德等教育發(fā)達(dá)國(guó)家，高校早已擺脫官場(chǎng)化、行政化弊端，實(shí)現(xiàn)高校自主管理，高校高度自治；而在我國(guó)高校分成不同等級(jí)，使教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)變成了行政機(jī)構(gòu)、官僚機(jī)構(gòu)。從某種程度而言，中國(guó)高校越來(lái)越像個(gè)官府，它不僅具備官場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，甚至還有官場(chǎng)的文化和行事方式。

在我國(guó)公立高校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是有行政級(jí)別的，?？圃盒５臅?、校長(zhǎng)為副局（廳）級(jí)，本科院校的書記、校長(zhǎng)則為正局（廳）級(jí)。學(xué)校有了等級(jí)，干部間也有了等級(jí)之分，一般來(lái)看一個(gè)普通高校領(lǐng)導(dǎo)班子規(guī)模都在10人之多，處級(jí)、科級(jí)干部幾百人，這便加劇了高校行政化傾向。

此外，在我國(guó)現(xiàn)行的是政府直接委任和選拔校長(zhǎng)的制度，這種選拔校長(zhǎng)的方式容易強(qiáng)化高校的行政屬性，淡化高校相對(duì)獨(dú)立的地位和大學(xué)特殊的工作性質(zhì)。

（四）教育家辦學(xué)困難重重

大學(xué)黨政領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)應(yīng)該是教育家、管理專家，他們應(yīng)熱愛并懂得教育事業(yè)。但是由于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往是上級(jí)任命的，高校內(nèi)部管理人員的任命也是按照黨政管理干部的條例加以執(zhí)行，這種管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)化，必然導(dǎo)致各類學(xué)術(shù)組織的行政化。長(zhǎng)期以來(lái)，行政權(quán)力掌握著大學(xué)資源的分配、大學(xué)內(nèi)行政和學(xué)術(shù)科員的地位等，以致行政權(quán)力侵蝕、擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象屢見不鮮，這便使得學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力日漸削弱，學(xué)術(shù)精神漸漸淪喪，教授、教師的積極性挫傷，各種腐敗現(xiàn)象滋生，矛盾沖突不斷激化?！肮俦疚弧钡男@氛圍領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)強(qiáng)，民主意識(shí)弱，大學(xué)內(nèi)事無(wú)巨細(xì)均由行政部門包辦，教授、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表會(huì)的作用很難發(fā)揮，真正意義上的教育家辦學(xué)舉步維艱。

三、解決高校行政化問題的路徑選擇

（一）真正轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)理順政府與高校的關(guān)系

在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的大背景下，我們所面對(duì)的重要任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能，即由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，依法?zhí)政，深化行政管理體制的改革，建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府。在政府與高校的關(guān)系方面應(yīng)由原來(lái)的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ慰蚣苤械母咝：驼奈写黻P(guān)系。在法律的框架底下，明確界定政府管理大學(xué)的職責(zé)和權(quán)限，政府應(yīng)該管什么，不應(yīng)該管什么，各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)的權(quán)利和責(zé)任都應(yīng)一清二楚。要努力改變當(dāng)前政府直接管理高校的單一模式，減少政府對(duì)高校不必要的行政干預(yù)，依法保證高校充分行使辦學(xué)自主權(quán)。在政府的管理工作上，由重過程管理轉(zhuǎn)向目標(biāo)管理，由主要依靠行政手段進(jìn)行管理轉(zhuǎn)向重點(diǎn)運(yùn)用立法、撥款、信息和政策指導(dǎo)等手段進(jìn)行管理，由對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)干預(yù)過多的狀況轉(zhuǎn)向主要擬定法規(guī)、規(guī)劃、政策和為基層服務(wù)的宏觀調(diào)控和管理；在學(xué)校自身運(yùn)轉(zhuǎn)上，由過去主要依靠上級(jí)的指令、指示辦學(xué)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪?guó)家大政方針指導(dǎo)下，學(xué)校依法辦學(xué)和面向社會(huì)自主辦學(xué)。

（二）落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)

正如溫家寶總理所言：“一所好的大學(xué)，在于有自己獨(dú)特的靈魂，這就是獨(dú)立的思考、自由的表達(dá)。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學(xué)，大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)?！倍谥袊?guó)，政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)的強(qiáng)力干預(yù)，使大學(xué)越來(lái)越失去辦學(xué)的主觀能動(dòng)性，學(xué)校的個(gè)性和活力喪失，大學(xué)趨向雷同化。學(xué)校內(nèi)部的官僚化管理，更使得大學(xué)的教學(xué)、科研氛圍不理想。在這種狀況下，創(chuàng)辦世界一流大學(xué)，顯得是困難重重。一定意義上來(lái)說(shuō)大學(xué)的健康自主發(fā)展不僅僅需要落實(shí)法律層面對(duì)高校辦學(xué)教學(xué)自主權(quán)的各項(xiàng)規(guī)定，更重要的是要培養(yǎng)大學(xué)的“主體性”意識(shí)，一所真正成熟的大學(xué)必須具備內(nèi)在的信念和使命感，它應(yīng)該起到社會(huì)燈塔的作用。

（三）實(shí)行大學(xué)校長(zhǎng)遴選制度和校長(zhǎng)職業(yè)化

歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明：成功的大學(xué)總是與偉大的校長(zhǎng)聯(lián)系在一起，正如執(zhí)掌校長(zhǎng)一職的艾略特之于哈佛大學(xué)、蔡元培之于北京大學(xué)、梅貽琦之于清華大學(xué)。培養(yǎng)和選拔高水平的大學(xué)校長(zhǎng)，改革大學(xué)校長(zhǎng)遴選方式，是進(jìn)一步發(fā)展高等教育、建設(shè)一流大學(xué)的必要條件。

我國(guó)現(xiàn)行的由政府直接選拔委任校長(zhǎng)的制度勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化大學(xué)的行政化和官僚化，強(qiáng)化大學(xué)對(duì)政府的依附性關(guān)系。由政府選拔委任校長(zhǎng)制轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ｗ灾麇噙x校長(zhǎng)制，可以彰顯大學(xué)的自主精神，凝聚大學(xué)社群的公共意志。我們可以建立由人大代表、政府官員、知名校友、學(xué)校教授和社會(huì)賢士等共同組成的遴選委員會(huì)，制定校長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)進(jìn)行民主、公平、公開規(guī)范的選聘，同時(shí)建立監(jiān)督機(jī)制和考評(píng)機(jī)制，對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)的履職進(jìn)行有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

同時(shí)高等學(xué)校的校長(zhǎng)應(yīng)該努力做到職業(yè)化，努力做到校長(zhǎng)遴選民主化，程序化；校長(zhǎng)任職資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化；校長(zhǎng)酬薪市場(chǎng)化；校長(zhǎng)評(píng)價(jià)科學(xué)化；校長(zhǎng)培訓(xùn)制度化。同時(shí)校長(zhǎng)應(yīng)盡量退出教學(xué)和學(xué)術(shù)研究工作，這樣不僅可以保證高校的正常運(yùn)作，同時(shí)也可以避免行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)利的干擾?！叭バ姓笔紫纫笥新殬I(yè)化的校長(zhǎng)和專業(yè)化的行政管理人員，因?yàn)橹挥羞@樣的校長(zhǎng)和行政管理人員才能正確理解大學(xué)行政權(quán)力的邊界。

（四）實(shí)施學(xué)術(shù)本位的管理，倡導(dǎo)教授治學(xué)

高校作為教學(xué)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，不同于政府和企業(yè)，是典型的“第三部門”，它應(yīng)當(dāng)實(shí)行符合自身屬性的特定的組織管理。這種組織管理的核心應(yīng)當(dāng)是改變高度行政化的管理模式，平衡學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利之間的關(guān)系，實(shí)習(xí)以學(xué)者的自我管理、民主管理為特征的學(xué)術(shù)本位管理。全面實(shí)施“黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理原則。事實(shí)證明學(xué)術(shù)權(quán)利模式比起傳統(tǒng)行政模式更富有活力和進(jìn)步性。傳統(tǒng)行政模式的組織結(jié)構(gòu)是直線式的，多級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)為管理主體，教職工為管理客體，上下級(jí)關(guān)系比較剛性，完全由行政權(quán)利對(duì)資源實(shí)施控制，這種模式不是按照從事知識(shí)活動(dòng)的規(guī)律而設(shè)置的，起不到活躍學(xué)術(shù)和科研的作用；而學(xué)術(shù)權(quán)利模式則能滿足信息社會(huì)開放性的要求，比較適應(yīng)教師和科研工作者個(gè)性化勞動(dòng)和創(chuàng)造知識(shí)的特點(diǎn)。

高校去行政化理應(yīng)注重引導(dǎo)純粹學(xué)術(shù)權(quán)利的回歸，賦予純粹學(xué)術(shù)人員和基層學(xué)術(shù)組織更多的參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理的機(jī)會(huì)和決策權(quán)力。實(shí)際上，行政管理與教授治學(xué)、學(xué)術(shù)本位的管理是不矛盾的，關(guān)鍵是要有足夠的空間讓學(xué)者進(jìn)行自由的研究和教學(xué)。

高?！叭バ姓庇欣诙糁聘咝！胺盒姓眱A向，更有利于大學(xué)精神的真正回歸。然而，高?！叭バ姓备母飼?huì)涉及變動(dòng)社會(huì)各方利益，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)，并非可以一蹴而就，它的最終實(shí)現(xiàn)有賴于我國(guó)整個(gè)政治體制的改革與完善，有賴于各項(xiàng)配套措施的有力跟進(jìn)，我們對(duì)高校去行政化充滿期待。

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