新時(shí)期城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度困境與突破

摘要城中村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是城中村轉(zhuǎn)型的重要依托，但在如何適應(yīng)市場(chǎng)、如何參與市場(chǎng)多元化競(jìng)爭(zhēng)方面，城中村集體經(jīng)濟(jì)依然存在著多重困境，研究這些制約性因素，提出促進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性策略，是做好城中村治理工作的前提和基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞城中村 集體經(jīng)濟(jì) 可持續(xù)發(fā)展

作者簡(jiǎn)介：龔欣一，中共長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)委黨校。

中圖分類(lèi)號(hào)：F325 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592(2011)03-196-02

伴隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，許多近郊農(nóng)村被納入城市建設(shè)用地范圍。由于政府在征用農(nóng)村土地的過(guò)程中，受各種歷史和制度條件的約束，無(wú)力實(shí)現(xiàn)全面的市民化，不得不劃定某些特殊地塊作為原村落居住和維持生計(jì)的空間，在生活、生產(chǎn)和管理等諸方面也保持了過(guò)去農(nóng)村管理的制度和方式。這種亦城亦村，或非城非村的畸形社區(qū)，就是“城中村”。在城中村的治理上，人們往往把目光集中在戶(hù)籍制度改革上，然而，人們?cè)诔侵写逅吹降氖谴迓涑鞘谢](méi)有因淡化戶(hù)籍制度而完成，城中村治理還要經(jīng)歷一個(gè)艱難而復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)重新界定和置換的過(guò)程，文化的重建以及新型社區(qū)的建設(shè)。經(jīng)過(guò)多年的調(diào)查分析，筆者認(rèn)為，城中村改造能否順利推進(jìn)，在很大程度上取決于城中村村民改造前后的利益補(bǔ)償，因?yàn)榇迕褡铌P(guān)注的焦點(diǎn)是原村集體財(cái)產(chǎn)如何處置，將來(lái)的經(jīng)濟(jì)出路何在，妥善推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)改革以達(dá)到帕累托改進(jìn)（是以意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托命名的，就是一項(xiàng)政策能夠至少有利于一個(gè)人，而不會(huì)對(duì)任何其他人造成損害），群眾才能擁護(hù)并積極參與改革。因此，改革和發(fā)展城中村集體經(jīng)濟(jì)是做好城中村治理的重要環(huán)節(jié)。在新形勢(shì)下，城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在多重困境，研究這些制約因素，是做好城中村治理工作的前提和基礎(chǔ)。

一、城中村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的制度困境分析

（一）主體定位缺乏法律認(rèn)定

目前，城中村經(jīng)濟(jì)的主體大部分還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（有部分實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)改造，經(jīng)濟(jì)主體為股份合作社或股份公司），雖然《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都做了相應(yīng)規(guī)定，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織究竟是怎么樣的機(jī)構(gòu)或組織，法律上尚不明確。而集體經(jīng)濟(jì)組織是否屬于《民法通則》規(guī)定的自然人、法人、其他組織這三種民事主體也含糊不清，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織作為法律主體在性質(zhì)認(rèn)定上存在困難和事實(shí)上的主體缺位。從法理上看，我國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的專(zhuān)門(mén)立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有關(guān)規(guī)定，主要散見(jiàn)于涉農(nóng)法律法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院以及各地方的文件中，且這些規(guī)定只是一種原則性的規(guī)定，主要體現(xiàn)的是黨和國(guó)家的基本政策和大政方針，對(duì)于實(shí)際工作的指導(dǎo)缺乏直接的操作性。作為集體經(jīng)濟(jì)組織，由于缺乏法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律界定，就沒(méi)有獨(dú)立的合法身份，就無(wú)法得到信貸支持，妨礙了城中村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

（二）政府扶植政策不完善

發(fā)展城中村集體經(jīng)濟(jì)，在目前城中村村民醫(yī)療、社會(huì)保障制度尚不健全的情況下，是失去生產(chǎn)用地的村民在轉(zhuǎn)型期進(jìn)行生活、生產(chǎn)的重要保障，應(yīng)該得到政府的大力扶植，但目前關(guān)于城中村集體經(jīng)濟(jì)的扶植政策非常少。而且，改造后的城中村集體經(jīng)濟(jì)既不屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇，也不屬于新興產(chǎn)業(yè)的范疇，在扶植政策上屬于“兩不靠”的尷尬境地。例如，按照相關(guān)稅收法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)前政府從稅收上扶持農(nóng)業(yè)合作社，主要是對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷(xiāo)售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品給予免稅，即指直接從事植物的種植、收割和動(dòng)物的飼養(yǎng)、捕撈的單位和個(gè)人銷(xiāo)售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。按照這條規(guī)定，當(dāng)前城中村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民合作社發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)收入就不屬于免稅范圍，要征收相當(dāng)于私營(yíng)企業(yè)的同等稅額，這對(duì)于脆弱的城中村集體經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)極為不利。

（三）人才引進(jìn)和培養(yǎng)上存在諸多不利因素

目前，城中村普遍存在著干部年齡偏大，文化程度偏低的問(wèn)題。在土地被城市整合后，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分村干部一時(shí)難以適應(yīng)，直接影響了村集體組織的決策能力。如在集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造中，集體資產(chǎn)評(píng)估、量化和股權(quán)的劃分都需要專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，一般由專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)完成。而這些程序在一些城中村中往往就直接由幾位村干部和村民自行劃分，評(píng)估和量化的結(jié)果不科學(xué)，很難達(dá)到公平、公正的原則要求，這就為以后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展留下了隱患。在目前封閉的村集體經(jīng)濟(jì)管理體制下，城中村還存在引進(jìn)高級(jí)管理人才難的問(wèn)題，即使有部分地區(qū)有引進(jìn)人才，由于村集體自身存在的封閉性和保守性，“外來(lái)和尚也念不好本村的經(jīng)”。

(四)組織管理存在缺陷

目前僅有一部分城中村進(jìn)行了集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造，城中村的集體經(jīng)濟(jì)組織往往與村的黨政組織是高度合一的，集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一般都是該行政村的負(fù)責(zé)人兼任。在管理方式上，企業(yè)往往與黨支部、村委會(huì)合署辦公，由于村委會(huì)成員對(duì)于企業(yè)管理的方式采用過(guò)多的行政手段，組織管理中問(wèn)題不少。

1．管理制度不健全。城中村集體資產(chǎn)管理制度存在宏觀限定多，微觀要求少的缺陷，許多已不適應(yīng)當(dāng)前集體資產(chǎn)管理的需要。一些集體資產(chǎn)的占有使用者鉆制度的空子，謀取私利。制度及監(jiān)管的缺失埋下了集體資產(chǎn)流失的隱患，影響了城中村的穩(wěn)定和發(fā)展。

2．民主管理制度不落實(shí)，各種監(jiān)督主體作用發(fā)揮不大。《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定：“重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其它重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確?！倍鴮?shí)際中，對(duì)集體資產(chǎn)的管理沒(méi)有明確細(xì)化的監(jiān)督程序和內(nèi)容，沒(méi)有形成“民主監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督”等監(jiān)督合力，有法不依、有章不循沒(méi)有得到有效遏制。

3．考核評(píng)價(jià)體系不健全。在對(duì)村干部任期內(nèi)管理經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的評(píng)價(jià)上，集體資產(chǎn)主管部門(mén)盡管十分重視村干部任期和離任審計(jì)，但由于受客觀條件的制約，審計(jì)的范圍只有事后賬目審計(jì)，缺乏對(duì)村干部任期內(nèi)和離任時(shí)必須計(jì)算出真實(shí)家底的考核評(píng)價(jià)體系。

二、破解城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，促進(jìn)良性發(fā)展的策略

（一）確立集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化運(yùn)作模式

目前，大部分城中村的集體經(jīng)濟(jì)組織往往與村的黨政組織是高度合一的。從前面的分析還可看出，城中村的集體經(jīng)濟(jì)組織，包括一些已經(jīng)轉(zhuǎn)制成股份合作制的組織，都具有很大的封閉性，管理人才等社會(huì)資源很難流入。這說(shuō)明，在今天的城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，資源在城中村集體經(jīng)濟(jì)組織這一微觀層次上的配置是缺乏效率的，純粹依靠改善這種組織的經(jīng)營(yíng)方式不能解決根本問(wèn)題，只有在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)城中村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行根本性的變革，也就是建立股份制經(jīng)濟(jì)模式，使其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中具有法人地位，才能使其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)改革條件已經(jīng)成熟的城中村，將城中村集體經(jīng)濟(jì)組織建成股份合作經(jīng)濟(jì)組織(條件成熟的可以成立有限責(zé)任公司或股份有限公司)是切合城中村實(shí)際的現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制

城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作模式明確后，仍需按照企業(yè)法人發(fā)展模式對(duì)其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行完善，建立決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完整組織結(jié)構(gòu)。

1．制定股份管理相關(guān)細(xì)則。針對(duì)城區(qū)現(xiàn)有的“城中村”比較多這種實(shí)際情況，城區(qū)政府應(yīng)通過(guò)調(diào)查研究，盡快出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的決定》，實(shí)行以土地使用權(quán)入股的股份合作制，按人口分配股權(quán)，固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)，即“生不加，死不減，遷入遷出也不加減”；在實(shí)行股份合作制前做好資產(chǎn)評(píng)估統(tǒng)計(jì)工作，并規(guī)定一個(gè)時(shí)限止（計(jì)劃生育年度統(tǒng)計(jì)截止日），在冊(cè)的農(nóng)業(yè)人口（具體能享有股份的主體可由各村根據(jù)本村的具體情況、原村規(guī)民約以及風(fēng)俗習(xí)慣決定），均可獲一次性配置的股份，固化股權(quán)，分配到個(gè)人(股權(quán)證上注明個(gè)人姓名)。以后擴(kuò)股按市場(chǎng)行為用現(xiàn)金購(gòu)買(mǎi)，年終分紅按持股的份額進(jìn)行。

2．明確股權(quán)主體。為切實(shí)保障實(shí)行股份合作制，使村民能夠依法、合理享有同等的分配權(quán)，城區(qū)的民政部門(mén)應(yīng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，會(huì)同司法部門(mén)，在征求各村意見(jiàn)后，制定統(tǒng)一的“村民享有土地使用權(quán)入股的分配權(quán)資格認(rèn)定的意見(jiàn)”，把享有分配主體資格認(rèn)定原則、認(rèn)定時(shí)間、認(rèn)定條件、認(rèn)定程序固定下來(lái)，規(guī)定結(jié)婚后戶(hù)口和居住地仍在原村的農(nóng)村婦女及其按計(jì)劃生育的子女，居住、戶(hù)籍、生產(chǎn)勞動(dòng)和計(jì)劃生育等是否與當(dāng)?shù)卮迕裣碛型葯?quán)利，明確出嫁女、招郎女等是否與當(dāng)?shù)卮迕裣碛型却觥?/p>

3．處理好股份合作經(jīng)濟(jì)組織與村級(jí)基層組織的關(guān)系。改革初期,可以實(shí)行支部、村委、股份合作經(jīng)濟(jì)組織“三塊牌子、一套人馬”。條件成熟時(shí)，股份經(jīng)濟(jì)合作組織要參照公司建立起相互制衡的“三會(huì)”(董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì))制度和法人治理結(jié)構(gòu),和行政組織完全分離，同時(shí)在經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐中,注意打造培養(yǎng)出一支高效、精干和有較強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍。

（三）加強(qiáng)政策扶植力度

目前條件下，我國(guó)政府開(kāi)展的對(duì)城中村民的社會(huì)保障，無(wú)論是力度還是公信度都非常有限，因此，給予城中村集體經(jīng)濟(jì)必要的保護(hù)政策，保障城中村經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展發(fā)展，在現(xiàn)階段能有效促進(jìn)農(nóng)民減負(fù)增收，服務(wù)城中村居民生產(chǎn)生活。第一，條件成熟的城中村可實(shí)現(xiàn)城中村改造，在實(shí)現(xiàn)城中村完全融入城市過(guò)程中，應(yīng)給予城中村集體土地轉(zhuǎn)換成國(guó)有土地的政策優(yōu)惠，保證城中村居民正常轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。第二，可給予發(fā)展中的城中村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同等稅收、金融、財(cái)政優(yōu)惠，鼓勵(lì)城中村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）人才管理制度

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展必須要重視作為發(fā)展主體的人的素質(zhì)問(wèn)題。首先，要緊密結(jié)合農(nóng)村城市化發(fā)展村級(jí)基層組織建設(shè)的實(shí)際，注重加強(qiáng)城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)人才、技術(shù)人才的培訓(xùn)，著力培育城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)軍人物，此外，還要積極開(kāi)展與城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，努力培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，為城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才資源的綜合支撐。其次，要加強(qiáng)城中村建設(shè)的智力支持。如何在城中村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中利用高校資源，就需要政府搭建高校與城中村交流的平臺(tái)，鼓勵(lì)相關(guān)專(zhuān)家教授參與城中村發(fā)展的研究，通過(guò)專(zhuān)家聯(lián)點(diǎn)形式，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)地調(diào)查研究提出可操作性強(qiáng)的科研成果。第三，要加強(qiáng)村民后代素質(zhì)的提高。村委會(huì)要重視適齡兒童的教育問(wèn)題，要鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)習(xí)，并形成制度，不僅培養(yǎng)小孩的學(xué)習(xí)興趣，同時(shí)要增強(qiáng)村民家庭培養(yǎng)小孩讀書(shū)的熱情。

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