完善我國公務(wù)員考核制度的思考

● 劉宏明

完善我國公務(wù)員考核制度的思考

● 劉宏明

針對當(dāng)前我國公務(wù)員考核制度存在的問題，本文從考核思路、考核內(nèi)容、考核流程等方面提出了一系列改革構(gòu)思，并分析了完善公務(wù)員考核制度應(yīng)注意的問題。

公務(wù)員 考核制度 效率

公務(wù)員考核制度是公務(wù)員管理中的一項核心制度，研究和制定科學(xué)合理的公務(wù)員考核制度意義重大。公務(wù)員的考核是一個世界性的難題，西方各國對公務(wù)員的考核盡管花費了很大的精力研究，但至今尚未形成一套公認(rèn)的科學(xué)方法。在我國，1993年頒布實行的《國家公務(wù)員暫行條例》從考核內(nèi)容、考核原則、考核方式、考核程序、考核結(jié)果及其使用等方面對公務(wù)員考核工作進(jìn)行了規(guī)范，開始建立起我國公務(wù)員考核制度。經(jīng)過2005年制訂的《公務(wù)員法》和2007年頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》的細(xì)化，我國公務(wù)員考核制度得到不斷完善，但在實踐中仍然存在一系列問題和困難，值得我們深入思考。

一、當(dāng)前公務(wù)員考核制度存在的問題

1.考核評價標(biāo)準(zhǔn)模糊、主觀性強、操作性不足。當(dāng)前我國公務(wù)員職位分類制度尚不完善，職務(wù)劃分和職責(zé)要求并不清晰，公務(wù)員考核缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。從《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中對公務(wù)員德、能、勤、績、廉五個方面的考核標(biāo)準(zhǔn)來看，定性大于定量、主觀性有余而操作性不足。“由于工作性質(zhì)、工作特點差異大,部門之間被考核者之間缺乏可比性,考核者無所適從?！保ㄊ┭┤A，2001）以此標(biāo)準(zhǔn)作為考核評價結(jié)果的依據(jù)必然造成考評過程中的走過場現(xiàn)象，考核工作也極易被少數(shù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員作為打擊報復(fù)下屬人員的手段。

2.考核主體突出領(lǐng)導(dǎo)人員而忽視社會公眾。當(dāng)前公務(wù)員考核中，考核主體以機關(guān)內(nèi)部人員為主，而忽視社會公眾應(yīng)有的地位和作用；而在機關(guān)內(nèi)部人員中，過分突出機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的作用。前者造成一種封閉的考核環(huán)境，使各考核主體不可避免地考慮到與考核對象之間的人情關(guān)系，同時，考核主體與考核對象這兩種角色是可以互換的，于是考核中便出現(xiàn)了誰也不得罪誰、保持一團(tuán)和氣的現(xiàn)象。后者則往往給少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者利用考核工作拉幫結(jié)派、打擊報復(fù)提供了可乘之機，同時給機關(guān)內(nèi)部造成一種“考核結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)說了算”的氛圍。因此，考核結(jié)果很難反映公務(wù)員工作和廉政的真實情況。

3.考核方式忽視定量考核、平時考核和分級分類考核。當(dāng)前公務(wù)員考核過程中存在著平時松、年終緊的現(xiàn)象，平時考核的基礎(chǔ)地位沒有得到體現(xiàn)，只是到年終時，出于完成考核工作任務(wù)的需要才進(jìn)行，以致在考核中存在著拼湊成績、張冠李戴的現(xiàn)象，造成考核的形式主義。盡管《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》都規(guī)定“定期考核以平時考核為基礎(chǔ)?！钡叨紱]對平時考核行為進(jìn)行規(guī)范，更沒有用可操作性條款確定平時考核在考核結(jié)果中的作用；“定期考核與平時考核為基礎(chǔ)”在實踐中幾近一句空話，造成考核功能的虛化和弱化。在定期考核中，也沒有貫徹公務(wù)員分類管理的原則，導(dǎo)致考核結(jié)果不真實、不公正，起不到考核應(yīng)有的激勵或抑制作用。

4.考核對象上對領(lǐng)導(dǎo)層公務(wù)員的考核規(guī)范缺失。當(dāng)前公務(wù)員考核中，重視普通公務(wù)員的考核工作，而對領(lǐng)導(dǎo)層的考核過于疏略，造成一些領(lǐng)導(dǎo)干部不注重思想品德修養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)管理能力提升，而是專注于跑官要官、沉溺于酒色娛樂、大搞權(quán)錢交易。《公務(wù)員法》對領(lǐng)導(dǎo)成員的考核制度只規(guī)定“由主管機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理”；而《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》又明確該規(guī)定只針對非領(lǐng)導(dǎo)成員，由此領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核制度在公務(wù)員制度框架內(nèi)幾近空白，這造成對領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員考核工作的疏松并影響整個公務(wù)員考核制度的功效。

5.考核結(jié)果難以兌現(xiàn)，獎懲力度不夠。我國公務(wù)員考核在兌現(xiàn)環(huán)節(jié)上缺乏力度,對優(yōu)秀公務(wù)員的獎勵力度不夠,考核與晉升、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)脫鉤現(xiàn)象比較普遍,對不稱職公務(wù)員的處理也比較難（吳小建，2004）?！秶夜珓?wù)員考核暫行規(guī)定》第十八條對考核主體的責(zé)任作了一般性要求,但并未明確細(xì)化相關(guān)責(zé)任,也未闡明如何獎懲。考核過程中，未履行崗位職責(zé)或存在嚴(yán)重問題的公務(wù)員仍輕松過關(guān),從而喪失了考核的有效性。

二、完善公務(wù)員考核制度的基本構(gòu)想

1.基本思路。建立國家公務(wù)員考核制度，是為了正確評價國家公務(wù)員的工作表現(xiàn)，準(zhǔn)確厘定其工作實績，完整判斷其工作能力，鼓勵公務(wù)員積極進(jìn)取，提高行政效率，優(yōu)化行政秩序，為公務(wù)員的使用提供依據(jù)，為公務(wù)員隊伍良性發(fā)展奠定基礎(chǔ)（胡敏，2006）。改革現(xiàn)有公務(wù)員考核制度，既要重視公務(wù)員德才兼?zhèn)?、履行?zé)任的方面，也要重視對公務(wù)員的績效約束和能力要求，以適應(yīng)現(xiàn)代公務(wù)員管理和提高行政效率的要求。

公務(wù)員考核應(yīng)堅持五項原則：一是公平、公正、公開原則。要實事求是地對公務(wù)員作出評價，全面公正反映公務(wù)員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和實際工作情況，將考核的目的、范圍、時間、方法、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，考核結(jié)果要書面通知本人。二是全面考核和重點考核相結(jié)合原則。對公務(wù)員德、能、勤、績、廉五個方面進(jìn)行全面考核，在此基礎(chǔ)上著重考核工作實績。三是分級分類考核原則?？己藢ο蟛煌?，考核的標(biāo)準(zhǔn)和方法也應(yīng)有所不同。四是考核與使用相結(jié)合原則。正確使用考核結(jié)果，并將其作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資、培訓(xùn)、辭退等的依據(jù)。五是定性考核與定量考核相結(jié)合的原則。

2.考核內(nèi)容。公務(wù)員考核應(yīng)隨著時代的發(fā)展不斷引進(jìn)新的考核指標(biāo)。一方面，要對“德、能、勤、績、廉”五個方面的考核指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，增強考核的可操作性。另一方面，可與時俱進(jìn)的增加新的考核指標(biāo)，發(fā)揮指標(biāo)的引導(dǎo)作用。在注重經(jīng)濟運行質(zhì)量考核的同時，可以增設(shè)人均居住面積、水和空氣質(zhì)量、人均占有綠地面積、城市居民最低生活保障金發(fā)放率等考核指標(biāo)。應(yīng)提倡以可持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，用經(jīng)濟指標(biāo)、社會指標(biāo)、人文指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)來綜合評價公務(wù)員。

3.考核標(biāo)準(zhǔn)和方法。公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是科學(xué)、有效、易行、具體的，為公務(wù)員升降、獎懲和薪金調(diào)整等提供客觀依據(jù)。公務(wù)員考核分類要在年度考核基礎(chǔ)上，重視平時考核、任前考核（錄用、調(diào)任、晉升考核)、任期考核、專題考核等類型。年終考績依照具體工作考績標(biāo)準(zhǔn)依考績程序進(jìn)行。平時考績實行記分制，按照具體承擔(dān)工作隨時進(jìn)行。對不同等級的公務(wù)員要按照管理權(quán)限實行分級分類考核，上級考下級，體現(xiàn)行政管理中分層管理、分級負(fù)責(zé)的要求。

考核方法主要有人員比較法、因素評定法和工作標(biāo)準(zhǔn)法，在實踐中可綜合運用。品格與能力的考量運用因素評定法，區(qū)別優(yōu)、良、中、劣四等。工作成績的考量運用工作標(biāo)準(zhǔn)法，按照公務(wù)員所任職務(wù)的內(nèi)容，定出具體考核標(biāo)準(zhǔn)?？己说却慰刹捎梦宸址ǎ磧?yōu)秀、良好、稱職、基本稱職、不稱職。

4.考核結(jié)果的應(yīng)用。一是健全公務(wù)員考核結(jié)果反饋制度。應(yīng)高度重視考核結(jié)果的反饋，促進(jìn)公務(wù)員繼續(xù)發(fā)揚優(yōu)勢，及時改正缺點。對于存在的問題，應(yīng)予當(dāng)事人及時溝通，幫助其總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，協(xié)助其指定相應(yīng)的改進(jìn)計劃，必要時提供相應(yīng)的培訓(xùn)。二是加大考核結(jié)果的兌現(xiàn)力度。要依據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)相關(guān)承諾，真正發(fā)揮考核結(jié)果獎優(yōu)罰劣的激勵導(dǎo)向作用，形成良性的競爭機制、激勵機制和淘汰機制。既要重視物質(zhì)獎勵，也要重視精神獎勵，并對考核不合格的公務(wù)員按照規(guī)定給予相應(yīng)處理。三是完善公務(wù)員考核申訴制度。在公平公正的基礎(chǔ)上，公務(wù)員考核具有法律效力，考績結(jié)果應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員晉升、晉級、獎賞、留用、調(diào)整、降貶、辭退的依據(jù)。對考核有關(guān)事項和結(jié)果有異議的，均可提出申訴和復(fù)審。

三、完善公務(wù)員考核制度應(yīng)處理好幾個關(guān)系

1.考核評價標(biāo)準(zhǔn)的定性與定量關(guān)系。一般說來，考評標(biāo)準(zhǔn)量化程度越高，其客觀性和可操作性就越強。我國《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中對公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)幾近都是定性化的規(guī)定，缺乏可操作性。因此，有必要盡量細(xì)化和量化考核指標(biāo)，這方面河北省公務(wù)員考核的做法值得借鑒。該省公務(wù)員考核中將德分解為政治素質(zhì)、職業(yè)道德；能分解為政策水平、業(yè)務(wù)能力；勤分解為工作態(tài)度、出勤情況；績分解為目標(biāo)任務(wù)、交辦事項；廉為廉潔自律情況，共計九項要素，并對考核內(nèi)容各項要素分別賦予了不同權(quán)重，增強了考核的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

2.封閉式考核與開放式考核的關(guān)系。為了克服封閉式考核環(huán)境的弊端，應(yīng)當(dāng)引入外部監(jiān)督者特別是社會公眾參與的開放式考核，擴大公務(wù)員考核主體范圍，把社會公眾的評價意見納入到考核結(jié)果評定中來。為了建立一個讓所有的公務(wù)員考核接受公眾評議的機制，可以把對公務(wù)員的考核與機關(guān)績效考核結(jié)合起來，規(guī)定機關(guān)績效考核作為公務(wù)員考核結(jié)果評定的基礎(chǔ)。如果某機關(guān)在績效考核中社會公眾評議不佳，就應(yīng)該對該機關(guān)上至領(lǐng)導(dǎo)下至一線公務(wù)員的考核結(jié)果評定作出懲罰性的限制。

3.平時考核與定期考核的關(guān)系。實化平時考核的基礎(chǔ)地位，加大平時考核力度是避免年度考核工作走向虛化、考核功能走向弱化的有效途徑。為此，必須對公務(wù)員平時考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序予以明確，凸顯平時考核在公務(wù)員考核中的基礎(chǔ)地位。這方面可借鑒四川張家界市規(guī)定“平時考核結(jié)果在年度考核計分中所占比例應(yīng)不低于50%?！钡淖龇?；還可以采取把平時考核成績合格作為參加年終考核的條件的做法來體現(xiàn)平時考核的基礎(chǔ)地位。

4.考核工作中領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系。為了保證考核的客觀公正，應(yīng)該更多地重視和發(fā)揮群眾的評議作用。在考核制度上，可將群眾在考核委員會中的比重規(guī)定在一半以上、將群眾評議在考核結(jié)果中的權(quán)重明確規(guī)定在60%以上等等。同時，必須盡快對領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員考核的內(nèi)容、方式、程序和結(jié)果的使用等作出系統(tǒng)明確地規(guī)定，以防控當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)員行為失范的發(fā)生。

1.楊士秋、王京清主編《公務(wù)員考核》，中國人事出版社，2008年版。

2.冀公局，《河北：多方創(chuàng)新增強公務(wù)員考核科學(xué)性》，載《中國人事報》，2010年11月14日。

3.《新京報》社論，《公務(wù)員考核不能忽視公眾直接參與》，載《創(chuàng)造》，2008年第12期。

4.裴君博、唐華陶，《我國公務(wù)員考核制度的理性思考——兼論〈公務(wù)員考核規(guī)定(試行)〉》云南行政學(xué)院學(xué)報，2008年第3期。

5.高巖、馬謝民，《公務(wù)員績效考核研究綜述》，載《人力資源管理》，2010年第11期。

6.胡敏：《公務(wù)員考核制度的完善進(jìn)路與框架設(shè)計》，浙江學(xué)刊，2006年第5期。

7.吳小建：《公務(wù)員考核制度的偏差及其調(diào)適》，載《前沿》，2004年第11期。

8.施雪華：《政治科學(xué)原理》，中山大學(xué)出版社,2001年版。

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