大國治理邏輯下地方公共收入機制的構建——基于公共物品有效供給分析

郭佩霞，周小林

（西南財經(jīng)大學 財稅學院，四川 成都 610074）

一、引言

在解釋公共物品供給不足與效率低下的問題上，地方政府缺乏充裕的公共收入是學界的一個重要觀察視角。而進一步推演地方公共收入何以不足，現(xiàn)行財政管理體制則久為人們所詬病。一個普遍的觀點是，該體制賦予地方政府的財力無以支撐其擴大化的事權。然而，事實真的如此嗎？如果以純粹的財力來測算，在不同的參照標準下，這無疑是一個雌雄難辨的議題。據(jù)財政部公布數(shù)據(jù)，2010年地方本級收入40609.8億元，占全國財政收入總量48.9%。僅此而言，學界對“分稅制”非議不絕于耳確有所據(jù)。然而，倘若從支出的實施來看，2010年地方財政支出規(guī)模73602.49億元，占當年財政支出總量78.9%左右，那么，以財力為準，地方政府事實上掌握的財力不可謂“弱”。如此一來，財力不足的解釋，似乎并沒有切入公共物品供給低效的核心。那么，在經(jīng)濟繁榮、財力充裕的背景下，地方政府在公共物品供給上何以效率低下呢？更有甚者，為什么在“增長激勵”上頗受贊譽的現(xiàn)行地方公共收入機制，卻無法促成公共物品的有效供給？可以說，諸如此類的問題，一直困擾著我們對公共物品有效供給的探討。

事實上，利于公共物品有效供給的地方公共收入機制，并不僅僅是技術層面的制度設計與實施，而是在技術設計、制度運行、政策實施背后起支撐的價值基礎。因此，從根本上說，地方公共收入機制要達成利于公共物品有效供給效應，其基本的出發(fā)點在于明確公共物品之“有效供給”的價值所在，以及公共收入機制與公共物品供給之間的邏輯關系。然而，回顧文獻，學界說在論及促進公共物品有效供給的地方公共收入機制該如何構建時，多著手于技術層面問題的探討，而對該議題的邏輯起點略而不談，或理所當然地設定地方公共收入與公共物品有效供給之間的正向關系。在這一預設前提下，一個利于公共物品有效供給的地方公共收入機制的構建，其核心將簡化為充裕的收入保障機制，以致在某些時候充裕的公共收入機制卻解釋不了公共物品供給的失敗。

基于此，遵循公共經(jīng)濟學的一般價值判斷基準——“公平”與“效率”尺度，本文在我國經(jīng)濟奇跡的背景下，選取“經(jīng)濟增長驅動能力”這一特殊的地方公共收入效應作為公共物品供給之“效率”表達，并將“支付能力”與“受益原則”作為公共物品“有效”供給之“公平”尺度的詮釋，進而檢驗現(xiàn)行地方公共收入機制對公共物品供給的效應，在辨清增長是否惠及公共物品供給后勾勒出公共收入機制與公共物品有效供給的邏輯關系，并最后給出利于公共物品有效供給的地方公共收入機制內核、形式特征與對策建議。

二、“增長”與“公平”尺度下現(xiàn)行地方公共收入機制評析

就價值存在而言，公共物品“有效供給”的評判標準，通常包括“效率”與“公平”兩個維度。因此，公共收入機制對公共物品供給的影響，也主要體現(xiàn)在“效率”與“公平”兩個方面。就“效率”而言，地方公共收入對公共物品有效供給的作用機制，一般表現(xiàn)為正向“量變”激勵，即隨著公共收入的增加，公共物品供給隨之增加。公共收入機制越具有經(jīng)濟增長激勵功效，則越能夠激發(fā)公共物品供給，本文稱其為“增長效應”。就“公平”而言，按照一般釋意，地方公共收入機制對公共物品供給的“公平”效應，主要體現(xiàn)為“支付能力”與“受益原則”兩個方面。其中，“支付能力”指的是“政府所提供的公共物品或服務的成本費用的分配，與社會成員的支付能力相聯(lián)系”，即通常所說的根據(jù)個人的納稅能力大小承擔公共物品或服務的成本費用；“受益原則”指的是“個人所承擔的公共物品或服務的成本費用應與他從公共物品或服務中獲得的效益相一致”。據(jù)此考察我國地方公共收入機制與公共物品供給之間的聯(lián)動關系，我們發(fā)現(xiàn)，事實與理論邏輯并非完全一致。

（一）地方公共收入機制的“增長”驅動與公共物品供給邏輯

回顧我國地方公共收入機制的演變，1994年分稅制框架下構建的現(xiàn)行地方公共收入機制，盡管有不少學者認為這一制度設計并不算成功，但是，倘若僅基于“效率”意義的“經(jīng)濟增長”驅動，我國現(xiàn)行地方公共收入機制在一定程度上確實顯示出了其非比尋常的制度魅力。這種獨特而巧妙的中國式制度設計，有力地解釋了令西方各界著迷的“中國增長奇跡”。如果不去考慮我國獨特的權力配置框架與大國國情的復雜性，那么，根據(jù)西方經(jīng)濟增長與公共物品提供的一般正向循環(huán)邏輯，則現(xiàn)行的地方公共收入機制在促成公共物品供給上應具有顯著的“增長效應”。事實上，從部分公共物品供給上看，我國東部發(fā)達省份供給水平超過西部的經(jīng)驗特征，其實也在一定程度上回答了這一命題。

需特別指出的是，經(jīng)濟增長與公共物品有效供給之間并非必然邏輯。具有驅動經(jīng)濟增長能力的公共收入機制安排，是否能夠確保“增長”的成果被地方政府順理成章地投入到當?shù)毓参锲饭┙o上，這往往建立在多種目標抉擇與激勵或約束機制權衡的基礎上。就我國政府間的權力配置格局而言，它既不是標準化的財政聯(lián)邦制分權模式，也不是簡單的垂直型中央集權治理框架。[1]確切地說，以“經(jīng)濟分權”與“政治集中”相互滲透的“中國式分權”道路，決定了地方政府客觀上存在著“財政”與“政治”的雙重激勵?！罢五\標賽”的官員升遷激勵，盡管激發(fā)出公共物品有效供給所需的經(jīng)濟實力，但是，遺憾的是，“增長”帶來的成果并沒有被地方政府因地制宜地覆蓋到最基本的公共物品上。為吸引外來資本而進行的地區(qū)間競爭，在總體上會導致社會服務總供給減少，經(jīng)濟增長與公共服務供給呈現(xiàn)出反向的替代關系。[2]其中，地方財政支出結構較少向教育、衛(wèi)生等領域傾斜的偏向發(fā)展即是這種激勵的系統(tǒng)性扭曲。[3]所以，圍繞“公共物品有效供給”這一主旨，進一步考察地方公共收入機制效應，一個令人沮喪的結論是：當下富有“增長”驅動力的地方公共收入機制設計，也許并不如設想中那般美妙。在某種程度上，它與公共物品供給之間存在著背離色彩，即公共收入機制理論上對公共物品供給的“增長效應”并不能夠確保發(fā)生。僅此而言，至少在“增長效應”上，現(xiàn)行地方公共收入機制對公共物品有效供給的激勵功效確實有限。

（二）“公平”尺度下地方公共收入機制的效應檢驗

就“公平”尺度來看，其包含的“支付能力原則”，通過將公共物品的消費與籌資分成兩個相對獨立的過程來解決可能出現(xiàn)的“搭便車”動機，從而保證公共物品的有效供給。這一思想具體到地方公共收入機制構建上，則要求收入機制應具有“抽肥補瘦”性質，并讓地方政府能夠切實分享到這些收入來源。然而，對現(xiàn)行地方公共收入結構的實證研究表明，中央補助收入與預算收入的增加雖有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，但是，在收入結構層面，理論上具有“抽肥補瘦”功能的所得稅所占地方政府收入的比例一般也就10%左右，并沒有構成其主體稅收入來源。據(jù)此，我們有理由懷疑，現(xiàn)行地方公共收入機制設計，一旦與公共物品有效供給橋接，則一個可能的情況是：這一機制安排受限于地方政府對公平性稅收實際分享能力過低而使那些需要模糊消費與籌資過程的公共物品無法被均等提供。有意思的是，這一懷疑與各地基本公共服務非均等化發(fā)展的經(jīng)驗特征具有高度的吻合性。一個普遍的現(xiàn)象是，多數(shù)地方政府對公共設施投資具有強烈偏好，而一些基本的公共服務則常常被拋于腦后。[1]

此外，以“公平”的另一內涵“受益原則”來看，它側重于通過負擔落實與公共物品受益相一致的方式來盡可能地消除“搭便車”難題，即在公共物品籌資上，要求“輸入”與“輸出”之間必要的對稱性?；诮?jīng)驗，這一般借助于使用者費、地方公債、福利性彩票等收入形式來實現(xiàn)?？疾煳覈F(xiàn)行地方公共收入形式與結構，盡管使用者費等收入形式也客觀存在，但是，地方公債、福利性彩票等形式的收入，對地方政府而言并不具有完整權力，尤其是地方公債，發(fā)行尚需經(jīng)過人大審批后由財政部代發(fā)。因此，就收入形式來看，現(xiàn)行地方公共收入機制顯然無法充分反映具有“受益原則”功效收入渠道的順暢性。而且，在結構上，現(xiàn)行地方公共收入機制顯然也無法盡可能地體現(xiàn)“受益原則”。畢竟，在地方政府層面，這是一個矛盾的選擇。一方面，公共收入長期以來依靠中央補助的格局決定了公共物品的籌資機制并不是那么強調“輸入”與“輸出”的彌合。另一方面，法定的籌資與消費相對剝離的制度安排，在稅入不足的情況下，官方又傾向于強調“誰使用、誰付費”規(guī)則的應用。這種自然法則在轄區(qū)居民監(jiān)督不力的情況下，又異化為“收費”、“集資”、“攤派”等行為的扭曲性發(fā)展，它事實上導致諸多理應由政府提供的公共物品演變?yōu)槭褂谜摺胺呛侠怼备顿M的私人品。在這一過程中，地方政府無疑在不經(jīng)意間實現(xiàn)了公共物品供給責任的“卸載”，它充其量不過是實現(xiàn)了公共物品的“貌似”供給，也無怪乎各界對公共物品供給的“公平性”批評不絕于耳。

綜上，無論從“增長”還是從“公平”取向來看，現(xiàn)行的地方公共收入機制，在我國復雜情境下，它對公共物品有效供給的激勵功效可能并不是那么理想。在地方政府加劇化的財政支出偏向格局背后，或許更值得我們去思考：利于公共物品有效供給的公共收入機制的內核是什么？在形式上，地方公共收入機制應具有什么樣的特征？其構建的原則是什么？其完善的路徑何在？

三、促成公共物品有效供給的地方公共收入機制的內核與形式特征

要理清上述疑問，或者回答我國情境下促成公共物品有效供給的地方收入機制設計，尚需回到財權配置的邏輯起點。換言之，地方公共收入機制之于公共物品供給的“增長效應”或“公平效應”取向，其作用機理在于中央與地方政府間財權配置的激勵與約束功效。正是由于財權配置給地方政府帶來的激勵功效不同，有關公共物品有效供給的邏輯起點與理論基礎，均圍繞著政府間財權配置而展開。所以，探討地方公共收入機制的構建，我們需要回到公共物品有效供給的理論根基——中央與地方政府間權力配置上，這同時也是公共物品有效供給理論的內核所在。

（一）地方政府公共收入機制構建的理論解析：權力配置內核

回顧文獻，基于公共物品有效供給的理論支撐，占據(jù)主流地位的是聯(lián)邦制分權理論。而從聯(lián)邦制分權理論的演化來看，在第一代財政聯(lián)邦制過渡到第二代財政聯(lián)邦制后，盡管理論解析不再單一圍繞公共物品有效供給的核心展開，但是，因分權而激發(fā)的種種政府治理優(yōu)勢被認為客觀上有利于公共物品的有效供給。這種論斷可在諸多經(jīng)濟學家尤其是第一代聯(lián)邦制的分權論著中得到清晰的表達。如Hayek（1945）從地方政府獲取地方性信息優(yōu)勢、Stigler（1957）從地方政府具有接近居民偏好差異化優(yōu)勢、Tiebout（1956）從居民自由流動構成的“用腳投票”機制等角度，論證了地方政府存在的必要性與分權有助于提高公共物品供給效率。[4-6]這一思想在經(jīng)過Musgrave（1959）的公共物品供給責任與稅收劃分的嫁接后，不僅從理論權威意義上賦予了地方政府獨立的稅收收入體系與諸項權力，而且奠定了地方公共收入機制安排的稅收分享框架：稅權確定下稅基流動性較小的稅種應劃歸地方政府；受益稅和使用者費適用于所有級次的政府；采用累進稅率對個人征收的稅種應由最有能力全面征收此類稅種的地區(qū)征收。[7]其后，Oates（1972，2005）將這一觀點進一步概括為“最優(yōu)”地方稅應具備三項標準：一是對流動性相對較差的稅基課征；二是稅基分布較為均勻；三是稅收收入相對穩(wěn)定。[8-9]據(jù)此，略去第一代聯(lián)邦制分權理論的種種解析，僅就收入機制構建而言，其分權立論所提供的地方公共收入機制，重點在于強調地方政府擁有獨立性的權力與財產(chǎn)稅主體下的地方稅系的建立。其中，基于公共物品供給而存在的地方公債、使用者費等收入來源，也因為地方政府的供給優(yōu)勢被合理化為地方應擁有的權力。

然而，值得注意的是，分權理論在演化到第二代財政聯(lián)邦制后，一個有意思的變化是：盡管也保留了分權有效的理論內核，但是，越來越多的探究在綜合性分權框架下展開，尤其是引入了政治分權與激勵視角。由此，一個新的發(fā)現(xiàn)是，分權并不必然導致地方政府有效地供給公共物品，分權帶來的成本反思越來越為研究者所重視?；诜謾鄧医?jīng)驗事實而得出的結論是：分權與集權在有效的經(jīng)濟發(fā)展中均屬必要，對大國治理而言，這似乎尤其重要（Keen和Marchand，1997；Triesman，2000；Bardhan，2002；Bucovestsky，2005；Cai和 Triesman，2005）。

綜上，由第一代財政聯(lián)邦制到第二代財政聯(lián)邦制，隨著分權有效條件的檢驗與權力配置導向的轉移，財政聯(lián)邦制理論對地方公共收入機制構建，其政策寓意已明顯改變：在確保地方政府發(fā)揮公共物品供給優(yōu)勢而需要的獨立性財權的基礎上，地方公共收入機制的構建必須能夠體現(xiàn)出一定的收入集中，以便于中央調控。在這一邏輯下，公共物品能否被有效供給，其內核在于具體國情下收入機制構建上的權力集中與分散的把握。簡言之，如何借助收入形式等技術手段，處理好權力的“分”與“集”。

（二）大國治理邏輯下地方公共收入機制的形式特征

承上所論，財政聯(lián)邦制認為，促成公共物品有效供給的地方公共收入機制構建，需要根據(jù)具體國情把握好權力“集中”或“分散”的度。據(jù)此，一個需要正面回答的問題是，我國情境下的地方公共收入機制的構建，更適合第一代聯(lián)邦制下的純粹分權導向，抑或第二代聯(lián)邦制的權力配置？

1.地方政府公共收入構建的權力制衡取向

圍繞上述問題檢驗以Tiebout為代表的第一代聯(lián)邦制分權模型，一個客觀事實是模型的前提假設對發(fā)展中大國并不適用，在大國情境下，分權之于公共物品供給效率提升僅僅只是一個表象。[10]第一，我國流動人群受制于戶籍管制約束，遷移成本高昂。這使人們雖具有“用腳投票”的動機，但“用腳投票”機制事實上基本失靈。第二，地方官員“自上委任”的機制設計，使得轄區(qū)居民的公共物品評價對地方政府治理行為影響有限?；诠賳T“自身利益最大化”的目標激勵，地方政府在轄區(qū)居民與中央政府的偏好關注上，會更多地向后者傾斜，這造成了Hayek與Stigler所設想的地方政府對居民差異化偏好的有效回應機制失效。第三，進一步探究分權對公共物品供給效率提升的貢獻，一個常為我們所忽視的條件是區(qū)域之間無顯著差異這一既成格局。換言之，只有地區(qū)與地區(qū)之間條件基本相當，分權才可能較大限度地避免政府間的惡性競爭，從而促成良性競爭下的公共物品供給效率提升。倘若這一條件不存在，那么，分權到底能夠在多大程度上導向公共物品有效供給猶未可知。而審視我國情境，地域之間客觀存在的巨大地理、人文、經(jīng)濟實力差異，純粹的分權導向極有可能損害而不是促成地方政府有效供給公共物品（喬寶云等，2005）。[2]

就大國治理邏輯而言，在分權與集權之間，一方面我國地域遼闊的地理分布確實使得“分而治之”是一種必要的安排。另一方面，“多民族、多宗教、區(qū)域發(fā)展不平衡”的社會基礎，也決定了純粹的分權無法控制、防范或者威懾可能誘發(fā)的種種不測后果。事實上，正是基于這種現(xiàn)實約束，我國的權力配置走出了一條與世界諸國迥異的道路。由此，盡管分權或集權體制本身并沒有實質性的優(yōu)劣之分，但是，對于我國這種情況頗為復雜的大國而言，中央與地方間的財政關系處理尚缺乏純粹分權下“促合作、共發(fā)展”的條件，必要的集權仍是一種現(xiàn)實的選擇，二者的關系處理關鍵在于合適的分權或集權的“度”。換言之，只有確保民族國家統(tǒng)一與社會穩(wěn)定，地方政府的公共物品供給效率方可顯現(xiàn)。[10]以此觀之，我國地方公共收入機制的構建，顯然更適合以第二代聯(lián)邦制理論為支撐，即有效的地方公共收入機制，既要富有激發(fā)公共物品供給效率的取向，更要富有政府間權力制衡之設計。

簡言之，在“分權”與“集權”雙向維度的耦合下，要達成公共物品有效供給的“效率”與“公平”價值，地方公共收入機制的構建，既需要具備獨立性財權，又需糅合憲政制衡的集權特征。

2.權力制衡下地方公共收入的最優(yōu)實現(xiàn)形式

從公共物品有效供給的地方公共收入機制設計來看，在形式意義上，反映集權需要的地方公共收入，通常借助轉移支付制度來實現(xiàn)；而反映分權取向的機制設計則重在保障某些收入來源權力的獨立性。具體來說，如果將滿足公共物品供給的收入切分為稅、費、債三大來源，則獨立性財權主要借助以不動產(chǎn)為課稅對象的特種財產(chǎn)稅、必要的使用者費、地方債務發(fā)行權力來實現(xiàn)。

考察各國之所以賦予地方政府特種財產(chǎn)稅、使用者費、地方公債這三種收入的相對“獨立性”權力，一個根本的原因在于，這三大收入形式內含了公共物品有效供給的“效率”與“公平”價值。就以房地產(chǎn)稅為代表的特種財產(chǎn)稅的課稅對象看，它區(qū)位明確，能夠區(qū)分不同轄區(qū)政府的課稅權行使范圍，其業(yè)主也是當?shù)馗黜椆参锲罚ㄈ缰伟?、環(huán)境保護、公共交通等）的受益者，且受益程度在多數(shù)時候與不動產(chǎn)價值具有正相關性，充分體現(xiàn)了公共物品有效供給的“受益原則”；加上財產(chǎn)稅在使用上不需要與明確的支出用途相聯(lián)系，符合公共物品有效供給的“支付能力原則”。[11]至于使用者費，它建立在政府提供公共服務的基礎上，其課征權力邊界清晰，且依據(jù)消費及消費量進行征收，具有“來源清楚、負擔合理”的“受益原則”取向，而且使用者費理論上要求“?？顚Ｓ谩?，這保證了“輸出”上的“用途明確”。最后，從地方公債來看，以特定公共工程項目為借債依據(jù)的本意，直接決定了地方公債使用上的“用途明確”性。最重要的是，從債務來源看，地方公債的發(fā)行建立在當?shù)鼐用竦淖栽刚J購基礎上，居民的認購意愿事實上表達了其對公共物品的認同程度，這種認同表達能夠對政府支出行為起到約束與激勵效果。

因此，從獨立性權力實現(xiàn)的收入形式來看，促成公共物品有效供給的地方公共收入機制，最優(yōu)的形式應是財產(chǎn)稅、使用者費、地方公債。當然，需要指出的是，這僅僅是一種法理層面的分析。事實上，由于監(jiān)督機制缺失等原因，這三大法理上最優(yōu)的地方公共收入形式，在實際運行中，可能存在亂收費、無序融資等弊端，但這已不是本文探討的核心。此處，我們僅從地方獨立性財權實現(xiàn)視角，透析了可能促成公共物品有效供給的地方公共收入的最佳形式特征。

四、促成公共物品有效供給的地方公共收入機制的設想

對大國治理而言，促成公共物品有效供給的地方公共收入機制到底是怎樣的？它該如何構建？對此，上文的分析，僅僅回答了地方公共收入機制構建的權力內核和形式特征，這不過是為我們奠定了一個公共收入機制的抽象輪廓。至于地方公共收入機制的實現(xiàn)過程，事實上需要具備一些清晰而有操作性的標準。圍繞著公共物品有效供給之“效率”與“公平”價值，同時結合地方政府的職能履行范圍，本文認為，對我國這樣的大國來說，一個支撐公共物品有效供給的地方公共收入機制的構建，無疑需要遵循下述幾個原則。

（一）地方公共收入機制構建的基本原則

1.權力確定

這里的權力指的是地方政府的收入征收權，它是賦予地方政府獨立性收入渠道、形成穩(wěn)定收入機制的基本權力。從根本上說，只有保證部分收入權力的確定性和獨立性，地方政府才能在規(guī)范化路徑中為公共物品的有效供給籌資。而在實踐上，這一原則反映在收入機制上，一個直觀的要求是地方政府的各項公共收入來源，尤其是主體收入或獨立性收入來源應具有轄區(qū)之間利益清晰、權力邊界易分割的特征。

2.來源清楚，負擔落實

地方政府無論以何種形式或渠道取得公共收入，其最終均需由當?shù)鼐用駚矸謸Ｖ挥械玫疆數(shù)鼐用衿毡橘澩氖杖?，才能構成可持續(xù)性地方公共收入。因此，地方公共收入機制的構建，需要容納公開性、參與性的收入組織制度設計，從而讓居民了解每種征收的收入來源是什么？自己的真實負擔是多少？這種負擔是否合理？等等。當然，在形式意義上，“來源清晰，負擔落實”原則，也清晰地為我們指出了地方獨立性收入應具備的形式共性，這一點又與公共物品有效供給的“受益原則”相聯(lián)系。從收入機制上看，它其實描述了一個地方公共收入機制應包含“用途明確”的思想，即以明確的支出用途作為選擇地方公共收入的形式或公共物品籌資渠道。

3.征管優(yōu)勢

滿足公共物品有效供給的收入來源，其最終要形成地方可持續(xù)的收入機制，必然需要具備地方政府征管優(yōu)勢特征，這種征管效率優(yōu)勢，多數(shù)時候又建立在居民對公共物品的偏好表達與籌資模式認同的基礎上。更為重要的是，地方政府的征管效率優(yōu)勢，從根本上區(qū)分了那些具備市場化特征的公共物品在公私部門間的配置邊界。從另一方面說，征管優(yōu)勢反映的是公共物品有效供給籌資成本的最小化。

4.適度彈性

公共物品有效供給的實現(xiàn)，盡管并不必然與經(jīng)濟增長具有正相關性，但是，經(jīng)濟增長確實可以為公共物品供給創(chuàng)造更優(yōu)的條件。據(jù)此，促成公共物品有效供給的地方公共收入機制，尤其是主體稅種的選擇，需要具有一定的收入彈性以激發(fā)地方政府的經(jīng)濟增長積極性。但是，這并不意味著彈性越大越好，因為彈性越大，則公共物品供給面臨的收入波動性起伏威脅也越大。理性地看，地方政府公共收入機制保持適度的彈性應是一種較優(yōu)的選擇。

（二）地方公共收入機制構建的完善路徑

綜合前文分析，地方公共收入機制的構建內核在于權力配置，尤其是在大國治理下，這一機制安排既要具有分權激勵功效，又要具備集權的統(tǒng)籌色彩。而基于公共物品有效供給的“效率”與“公平”價值基準，公共收入需要遵循“權力確定”、“來源清楚，負擔落實”、“征管優(yōu)勢”、“適度彈性”等運作原則，尤其是突出“財產(chǎn)稅”、“使用者費”、“地方公債”等收入形式的獨立性要求。據(jù)此，我國現(xiàn)行地方公共收入機制確實對公共物品有效供給的激勵有限。那么，該通過怎樣的完善路徑來強化它對公共物品的激勵功效呢？

這需要回到地方公共收入機制背后的權力配置格局。在形式上，返還性收入、財政轉移支付、專項轉移支付、調入資金、轉貸、轉補助等收入來源代表著中央宏觀調控需求。就這些保障“集權”需要的收入來看，1994年分稅制改革后，在財力意義上，它們確實逐年增強，并帶來了較強的“經(jīng)濟增長”激勵功效。但是，財力的增強與公共物品供給之間并非簡單的單向邏輯，地方政府有效供給公共物品的基礎在于具有穩(wěn)定的公共收入。這種穩(wěn)定不僅僅是最終的財力掌握，而且表現(xiàn)為對財力獲取制度基礎的穩(wěn)定預期。就制度的穩(wěn)定預期而言，莫過于獨立財權保障。因此，從財權配置看，一個清晰的結論是，地方政府獨立性財權嚴重不足。這在各地、縣級政府公共收入嚴重依賴轉移支付、非稅收入上可以得到強有力的印證。而且，這種嚴重依賴上級財力平衡的收入安排，事實上使其公平效應低于地方預算收入，它多少弱化了地方政府對公共物品的有效供給預期。所以，總體上看，促成公共物品有效供給的地方公共收入機制，在相當長的一段時期內，除了需繼續(xù)借助轉移支付工具來實現(xiàn)宏觀調控的意圖外，今后也需要增強地方獨立性財權。鑒于大國治理所需的權力適度集中要求，地方獨立性財權的構建，在短期內要獲取稅收自主權面臨著重重制約。[12]因此，對我國而言，試圖通過獨立性財權來促成地方政府有效供給公共物品，一個較為現(xiàn)實、具備可操作性的完善方案如下：

1.以稅率分享制替代現(xiàn)行收入分成制

在現(xiàn)行地方公共收入機制下，公共物品的籌資渠道主要有一般預算收入、平衡性收入和財政基金預算收入。在剔除帶有中央集權色彩的平衡性收入后，地方公共收入主要在于營業(yè)稅、增值稅等少數(shù)幾個稅種。但從現(xiàn)行稅制設計看，對地方影響較大的、稅基較寬的增值稅，實行的是共享稅收入分成辦法。盡管這一辦法也可以增加財力，但對地方政府來說，事實上缺乏對稅基的控制權，因此，收入分成實際上是一種撥款而不是一種分稅方法（Mdure，2001）。更為重要的是，在新一輪稅制改革中，增值稅的“擴圍”改革，已經(jīng)與營業(yè)稅形成了分立并行的格局，[13]這直接削減了營業(yè)稅的征收。若照此格局發(fā)展，則地方公共收入即便是以最終的財力來看，都存在著稅收縮減的客觀威脅。所以，地方政府由于缺乏對增值稅稅基實際的控制權，從發(fā)展趨勢來看，無疑會進一步削弱其獨立性財權，這顯然有悖于地方政府擁有獨立性財權條件。因此，在沒有根本觸動當前政府間分權格局的情況下，地方政府的獨立性財權構建的設想是，以稅率分享制替代收入分成制，讓地方政府能夠與中央政府平等地參與大型稅基的分享，從而既增強了地方潛在稅收收入的可預見性，也提高了地方稅收體系的收入彈性和地方政府的財政融資能力。[11]而且，就稅率分享制而言，基于各地區(qū)經(jīng)濟結構和發(fā)展水平的客觀性差異，增值稅、消費稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅在各地區(qū)稅收收入中所占的比重有別，如果地方通過稅率高低的差異設計加以調整，則可以達到地區(qū)間財力橫向調節(jié)的功能。此外，從征管成本看，稅率分享制可以采用一級政府委托另一級政府征稅方式，以避免多個征管系統(tǒng)的介入，有助于降低征管成本。

2.構建以財產(chǎn)稅、資源稅為主的地方稅系

如上文所述，“受益原則”與“支付能力原則”是公共物品有效供給的基本判斷標準，在此標準下，滿足公共物品有效供給的地方公共收入，應具有“權力確定”、“來源清楚，負擔落實”、“征管優(yōu)勢”等共性。而財產(chǎn)稅、資源稅無疑是上述原則的有效結合體。所以，盡管當前財產(chǎn)稅、資源稅改革進展有限，但從長遠來看，它們確是地方政府最恰當?shù)亩愂招问健Ｒ虼?，當前一個比較緊迫的任務，應是將房地產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅等原有稅種進行合并，對房地產(chǎn)保有進行課稅，同時改變現(xiàn)行對房產(chǎn)出租收入計稅的做法，實行“寬稅基、少稅種、低稅率”的原則，暫停土地增值稅的征收，盡快合并土地使用稅與土地使用費，統(tǒng)一城市房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅；在資源稅方面，可考慮將部分立法權劃歸地方政府，由地方在中央制定的較大的稅率浮動范圍內確定不同區(qū)域的適用稅率。[14]

3.將城市維護建設稅和教育費附加改造成地方稅種

城市維護建設稅和教育費附加是直接對應于公共物品供給的兩個收入來源，其“權力確定”、“來源清楚，負擔落實”、“征管優(yōu)勢”等特征自無須多言。因此，在公共物品供給上，它們對構建地方獨立性財權具有不可忽視的影響?？紤]到消費比起生產(chǎn)在法理上更適合作為稅源，建議將其改造成具有獨立稅基和地方流轉稅性質的銷售稅（retail sales tax），讓地方通過征收銷售稅來實現(xiàn)由消費引導投資的激勵導向，從而避免現(xiàn)行稅制條件下重復投資、條塊分割、惡性稅源競爭等狀況，[15]進而也借助于城建稅、教育費附加的轉向，充實地方稅收體系的獨立性財權。

4.去地方債“代發(fā)”性，賦予地方政府完整的債務發(fā)行權

具有“來源清晰、負擔落實”、“用途明確”等性質的地方公債，在實踐上被證明是一種有效的公共物品籌資渠道。回顧我國地方公債的發(fā)行歷程，從2009年起，盡管中央基于風險控制與緩解地方項目籌資困境的雙重考慮，放松了地方公債的禁發(fā)管制，改由財政部“代發(fā)”，這一安排第一次明確了地方公債的存在意義。然而，這種“代發(fā)”安排，對地方政府來說，如同增值稅收入分成設計一般，并不具有完整而獨立的享有權力。地方債務發(fā)行與否，需經(jīng)國務院批準。從權力配置上看，它反映了中央對地方的“牽制”色彩，事實上無法構成地方獨立性的財權。而地方在規(guī)范化的債務發(fā)行方式遇阻后，對公共物品資金籌措的通常選擇是：第一，尋求轉移支付。第二，以“收費”為代表的預算外資金支持。第三，發(fā)行“公司債型地方債”或“資金信托型地方債”等“準地方債”。[16]這樣，地方政府出于公共物品供給的債務性籌資模式，將更多地建立在“暗度陳倉”式的債務發(fā)行基礎上。所以，既然現(xiàn)行制度安排并沒有有效達成中央風險控制意圖，反而進一步激化了“準地方債”的盛行，不如考慮去除地方債“代發(fā)”色彩，將完整意義的債務發(fā)行權歸于地方政府，從而形成地方稅系之外的輔助性獨立財權。而且，從法理上看，去地方公債的“代發(fā)”色彩，也有助于理清中央與地方之間債務的法律關系。畢竟，在字面含義上，“代發(fā)”是一種“委托-代理”關系，只有地方政府這一“委托人”自身具備了債務的發(fā)行權力，才能委托財政部這一“代理人”代理債務發(fā)行。而按照現(xiàn)行公布的地方公債發(fā)行程序看，事實顯然并非如此，它更接近于審批模式。由于這種糾結不清的法律關系，地方公債在償付上照樣是有問題的。根據(jù)程序規(guī)定，公債的還本付息責任在于地方政府，但是，償付資金需要先劃入財政部專戶，再由財政部代為償還。一旦地方政府不愿或無力還債，則中央政府還要承擔償付風險。因此，將地方公債的發(fā)行權完全劃歸地方政府，既是公共物品供給資金籌措的途徑，也是理清中央與地方法律關系的現(xiàn)實需要。

當然，上述方案僅限于地方獨立性財權構建維度，在大國治理邏輯下，公共物品有效供給的實現(xiàn)，同樣需要適當?shù)摹凹瘷唷薄ｈb于目前“集權”色彩的制度設計體現(xiàn)得較為充分，本文在此略去。另外，有必要加以強調的是，促成公共物品有效供給的地方公共收入機制，不僅需要在縱向的中央與地方權力配置的框架中完成，而且需要在強化地方政府橫向分權制衡機制的體制中生成。從某種程度上說，后者如落實地方人民代表大會在公共事物選擇中的權力，似乎也在終極意義上保障地方政府獨立性財權能夠最大限度地惠及公共事物，其間涉及到的千絲萬縷般的利益調整、權力配置、制度變革，已非本文所能囊括，留待它處再敘。

*本文受西南財經(jīng)大學財稅學院“211”三期優(yōu)勢學科建設基金資助。

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