特許招投標(biāo)、不對(duì)稱(chēng)管制和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展

金 通

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 科研處，浙江 杭州 310018）

發(fā)展前景的強(qiáng)烈預(yù)期與各級(jí)政府鼓勵(lì)扶持政策的相繼出臺(tái)，強(qiáng)有力地推動(dòng)了我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。2007年中國(guó)已超過(guò)日本成為全球最大光伏產(chǎn)品制造國(guó)，2009年中國(guó)光伏產(chǎn)品達(dá)4382MW，占全球產(chǎn)量的47%，比2007年提高了20個(gè)百分點(diǎn)。然而與最大的光伏產(chǎn)品制造國(guó)形成強(qiáng)烈反差的是，截至2010年底我國(guó)光伏并網(wǎng)發(fā)電裝機(jī)容量?jī)H有25.62萬(wàn)千瓦，只占全國(guó)9.6億千瓦電力總裝機(jī)容量的0.03%。[1]而根據(jù)歐洲太陽(yáng)能光伏行業(yè)協(xié)會(huì)（EPIA）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年全球太陽(yáng)能新增裝機(jī)容量達(dá)64億千瓦，全球太陽(yáng)能裝機(jī)總?cè)萘砍^(guò)了200億千瓦。與此對(duì)應(yīng)的是，限于國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)滯后，目前我國(guó)95%以上光伏產(chǎn)品出口。

光伏產(chǎn)品高產(chǎn)量和光伏發(fā)電低比例的巨大反差造成了我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的諸多矛盾：未能有效地通過(guò)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)降低溫室氣體排放強(qiáng)度，從根本上背離了我國(guó)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的初衷；光伏產(chǎn)品大量出口極易遭致國(guó)際貿(mào)易摩擦，不利于我國(guó)光伏企業(yè)做大做強(qiáng)。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重心應(yīng)轉(zhuǎn)移至下游光伏產(chǎn)品應(yīng)用環(huán)節(jié)，其中光伏發(fā)電，尤其是光伏并網(wǎng)發(fā)電應(yīng)成為重中之重。對(duì)于我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，必須梳理和回答的一個(gè)問(wèn)題是：光伏發(fā)電環(huán)節(jié)為什么能在歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家獲得強(qiáng)有力推進(jìn)，而在光伏制品第一大國(guó)的我國(guó)發(fā)展卻為何如此緩慢？本文將從上網(wǎng)電價(jià)這一電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素出發(fā)，剖析光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目特許招投標(biāo)制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題，提出該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中引入不對(duì)稱(chēng)管制的必要性與操作思路。

一、文獻(xiàn)回顧

光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)是近十年才快速發(fā)展起來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的相關(guān)研究日益增多，但主要集中于該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題瓶頸、政策扶持、產(chǎn)業(yè)鏈分析等方面。孟憲淦（2007）從產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)能、發(fā)展方向、光伏市場(chǎng)四個(gè)方面介紹了臺(tái)灣地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)狀況。[2]王曉剛、鄧麗榮（2008）回顧了多晶硅生產(chǎn)技術(shù)的現(xiàn)狀和最新進(jìn)展，指出冶金法將成為更具發(fā)展?jié)摿Φ墓に嚰夹g(shù)，其發(fā)展重點(diǎn)是低成本高效率提純方法的進(jìn)步。[3]宇文旭（2009）在分析光伏產(chǎn)業(yè)鏈與國(guó)際光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，闡述了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的規(guī)模與制約因素。[4]趙優(yōu)珍（2010）闡述了國(guó)際金融背景下全球新能源發(fā)展的新動(dòng)向，探討了我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題。[5]王茂洋、王林（2009）從光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的測(cè)度以及構(gòu)建的影響因素兩個(gè)基本問(wèn)題著手，探索影響因素與產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)之間的作用關(guān)系。[6]王發(fā)明（2009）論述了光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)全球價(jià)值鏈的空間分布、空間特征和治理結(jié)構(gòu)，分析了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)升級(jí)的條件、路徑和方式。[7]文嫮（2009)分析了太陽(yáng)能電池產(chǎn)業(yè)鏈并通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，硅材料提煉環(huán)節(jié)毛利率最高，達(dá)40%以上，而組件封裝環(huán)節(jié)的毛利率不足10%，另兩個(gè)環(huán)節(jié)居于兩者之間。[8]

從以上有關(guān)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的代表性研究成果中發(fā)現(xiàn)，已有研究集中在對(duì)該產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題的探討，并以此為基礎(chǔ)提出政策建議，這些研究成果顯然為包括本文在內(nèi)的后續(xù)研究提供了強(qiáng)有力支持。目前學(xué)術(shù)界針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)下游并網(wǎng)發(fā)電環(huán)節(jié)的研究還極其稀少，而針對(duì)這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的諸如上網(wǎng)電價(jià)的形成機(jī)制、政府管制等問(wèn)題的研究，將對(duì)我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策的制定和改進(jìn)提供不可或缺的理論基礎(chǔ)和決策參考。

二、特許招投標(biāo)制度與光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目標(biāo)桿電價(jià)

全國(guó)按接受太陽(yáng)光輻射量大小大致上可分為五類(lèi)地區(qū)，年日照時(shí)數(shù)大于2000小時(shí)、輻射總量高于5000MJ/m2的有一、二、三類(lèi)地區(qū)，是我國(guó)太陽(yáng)能資源豐富或較豐富的地區(qū)，約占全國(guó)總面積的2/3以上，具有利用太陽(yáng)能的良好條件。因此，從宏觀(guān)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)有太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)和利用的天然優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，光伏發(fā)電在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用主要集中于農(nóng)村電氣化和離網(wǎng)型光伏產(chǎn)品。[9]根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，要大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能，大力建設(shè)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目將是關(guān)鍵途徑，而光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)不外乎要滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件：一是電網(wǎng)公司愿意收購(gòu)光伏電力；二是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商獲得的售電收入足以彌補(bǔ)包括會(huì)計(jì)成本和機(jī)會(huì)成本在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)成本。

第一個(gè)條件的滿(mǎn)足顯然取決于國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)自身的利益考量?！吨腥A人民共和國(guó)可再生能源法》于2006年1月1日正式實(shí)施，考慮到近年來(lái)可再生能源領(lǐng)域發(fā)展的實(shí)際狀況，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法修正案》，并于2010年4月1日起施行。修改后的《可再生能源法》第十四條明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”，但“發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。也就是說(shuō)，在保障電網(wǎng)安全的條件下，國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該無(wú)條件地全額收購(gòu)并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的電力。由于光伏發(fā)電與電網(wǎng)安全之間的關(guān)系更多地涉及技術(shù)層面問(wèn)題，在此不做過(guò)多探討，只是假設(shè)“光伏發(fā)電項(xiàng)目生產(chǎn)電力并網(wǎng)不會(huì)產(chǎn)生危及電網(wǎng)安全問(wèn)題”，為后續(xù)探討奠定基礎(chǔ)。掃除并網(wǎng)技術(shù)層面障礙后，影響光伏發(fā)電項(xiàng)目的核心因素是成本與收益問(wèn)題，其中上網(wǎng)電價(jià)又是“核心的核心”。

《可再生能源法》第二十一條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)為收購(gòu)可再生能源電量而支付的合理的接網(wǎng)費(fèi)用以及其他合理的相關(guān)費(fèi)用，可以計(jì)入電網(wǎng)企業(yè)輸電成本，并從銷(xiāo)售電價(jià)中回收?！笨梢?jiàn)，光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)高于傳統(tǒng)電力（比如火電、水電等）價(jià)格部分是經(jīng)過(guò)電網(wǎng)平攤后由全體電力消費(fèi)者共同承擔(dān)。當(dāng)光伏并網(wǎng)發(fā)電比例還處于較低水平時(shí)，明顯偏高的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)不會(huì)顯著提高終端電力用戶(hù)的消費(fèi)價(jià)格。但可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著光伏發(fā)電比例的上升，較高的光伏上網(wǎng)電價(jià)將會(huì)對(duì)終端電力產(chǎn)生壓力，進(jìn)而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，如何形成科學(xué)合理的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)對(duì)于整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重大意義。

怎樣的上網(wǎng)電價(jià)是合理的？與火電、水電、核電、風(fēng)電按照標(biāo)桿電價(jià)由政府物價(jià)主管部門(mén)核定上網(wǎng)電價(jià)不同，光伏發(fā)電目前還缺乏標(biāo)桿電價(jià)，不可能采取這一模式確定上網(wǎng)電價(jià)，究其原因主要有以下三個(gè)方面：（1）發(fā)電成本因選址差異而不同。光照強(qiáng)度等空間地理因素對(duì)光伏發(fā)電成本具有重大影響，不同選址的光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)電成本存在較大差異，這給以成本核算為基礎(chǔ)形成光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)制造了障礙。（2）技術(shù)效率還能為發(fā)電成本下降提供較大空間。近幾年來(lái)，國(guó)際上太陽(yáng)能電池產(chǎn)品正在由第一代晶體太陽(yáng)能電池向第二代薄膜太陽(yáng)能電池過(guò)渡，而后者的硅材料用量比前者少得多，其生產(chǎn)成本也就顯著低于前者。另一方面，國(guó)際上技術(shù)領(lǐng)先光伏電池生產(chǎn)商的光電轉(zhuǎn)化率已經(jīng)達(dá)到22%，比我國(guó)的17%要高5個(gè)百分點(diǎn)左右。這也可從德國(guó)光伏發(fā)電實(shí)踐中得到了印證?？紤]到技術(shù)進(jìn)步因素，德國(guó)核定的可再生能源所發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格，每年會(huì)按照一定比例遞減。光伏發(fā)電因技術(shù)進(jìn)步相對(duì)較快，每年的價(jià)格遞減率在8%到10%之間；海上風(fēng)電為5%；其他僅為在1%左右。[9]因此，隨著我國(guó)光伏設(shè)備制造技術(shù)和光電轉(zhuǎn)化技術(shù)的改進(jìn)，技術(shù)效率將為光伏發(fā)電成本下降提供可觀(guān)的空間。（3）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)上游供應(yīng)環(huán)節(jié)的成本特性為發(fā)電成本提供了變數(shù)。光伏發(fā)電的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了發(fā)電設(shè)備價(jià)格對(duì)其成本有顯著影響，而近幾年來(lái)作為光伏電池生產(chǎn)最重要原材料的多晶硅卻經(jīng)歷了“過(guò)山車(chē)”式的價(jià)格波動(dòng)。多晶硅價(jià)格從2002年的10～20美元/公斤上漲到2007年末的 400美元/公斤，2008年市場(chǎng)現(xiàn)貨價(jià)格更是一度高達(dá)450美元/公斤；但受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，多晶硅價(jià)格從2009年四季度開(kāi)始一路下滑，跌至100美元/公斤以下，下降幅度超過(guò)80%。[10]顯然，上游原材料價(jià)格波動(dòng)將通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)到終端發(fā)電環(huán)節(jié)，造成光伏電力的成本波動(dòng)。綜上所述，在現(xiàn)有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件下，光伏發(fā)電的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了其成本核算的困難，目前還不太可能完全通過(guò)政府主管部門(mén)以成本核算為基礎(chǔ)制定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，通過(guò)發(fā)電主體競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)。正因如此，在光伏發(fā)電市場(chǎng)上引入特許招投標(biāo)制度對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有不可低估的重要作用。

三、我國(guó)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目特許招投標(biāo)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

目前我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)容量?jī)H占總裝機(jī)容量的萬(wàn)分之三，較世界上先行國(guó)家有巨大差距。然而盡管如此，我國(guó)還是在光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資等方面進(jìn)行了一系列嘗試，其中實(shí)施特許招投標(biāo)制度是這些嘗試中的重要內(nèi)容，為我國(guó)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)分析提供了初步樣本。

我國(guó)嚴(yán)格意義上的光伏發(fā)電特許招投標(biāo)項(xiàng)目共有14個(gè)，分別是2009年的甘肅敦煌10兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目、2010年位于陜西榆林等地區(qū)的13個(gè)共280兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目（詳見(jiàn)表1）。

上述特許招投標(biāo)的14個(gè)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）不同地點(diǎn)的光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)存在較大差異。2010年的13個(gè)項(xiàng)目是在同一時(shí)間（第二輪價(jià)格標(biāo)開(kāi)標(biāo)日為2010年8月16日）進(jìn)行的，最低的中標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)為0.7288元/千瓦時(shí)（青海共和30兆瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目），而中標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)最高的為新疆和田20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目，達(dá)0.9907元/千瓦時(shí)，是最低上網(wǎng)電價(jià)的1.36倍，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了光伏發(fā)電成本與項(xiàng)目選址之間存在較強(qiáng)的相關(guān)性。（2）上網(wǎng)電價(jià)隨時(shí)間推移呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2009年甘肅敦煌10兆瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目中標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)為1.09元/千瓦時(shí)，是2010年特許招投標(biāo)項(xiàng)目中同樣來(lái)自甘肅的三個(gè)項(xiàng)目中標(biāo)電價(jià)的1.32倍（甘肅白銀）、1.40倍（甘肅金昌）、1.35倍（甘肅武威）。如果與2008年審批的上海市崇明島1兆瓦項(xiàng)目和內(nèi)蒙古鄂爾多斯225千瓦項(xiàng)目所核定的4元/千瓦時(shí)比較，2010年項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)更是有了大幅度的降低。這說(shuō)明近三年來(lái)，我國(guó)光伏發(fā)電項(xiàng)目單位成本有了質(zhì)的下降，為太陽(yáng)能商業(yè)化運(yùn)作奠定了初步基礎(chǔ)。①（3）中標(biāo)企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)均顯著低于當(dāng)時(shí)的單位成本。地面光伏發(fā)電站成本主要由光伏組件、逆變和輸配電、電站建設(shè)安裝、土地等組成，其中光伏組件的成本占了主要部分，而多晶硅又是光伏組件的主要原材料，約占光伏電池成本的70%左右。[11]第二批光伏發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)的2010年7月、8月，光伏發(fā)電組件價(jià)格上漲了15%左右，光伏發(fā)電項(xiàng)目要確保盈虧平衡，電價(jià)水平起碼要保持在1.15元/千瓦時(shí)。這與實(shí)際招標(biāo)情況存在很大差異，幾乎所有項(xiàng)目均有一半企業(yè)的報(bào)價(jià)低于1元/千瓦時(shí)，而最終中標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)只相當(dāng)于盈虧平衡價(jià)格的86.4%～63.4%，被業(yè)內(nèi)和政府主管部門(mén)稱(chēng)為“跳樓價(jià)”。這一價(jià)格落差不僅大大出乎決策者的預(yù)料，也使得通過(guò)特許招投標(biāo)形式確定光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的計(jì)劃落空。

表1 我國(guó)光伏發(fā)電特許招投標(biāo)項(xiàng)目一覽表（截至2010年）

目前特許招投標(biāo)的14個(gè)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的業(yè)主單位均來(lái)自于五大國(guó)有發(fā)電集團(tuán)，其中中國(guó)電力投資集團(tuán)公司中標(biāo)了第二批13個(gè)項(xiàng)目中的7個(gè)，占53.8%。國(guó)有發(fā)電集團(tuán)中標(biāo)的原因除了資源、資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)外，明顯低于民營(yíng)企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)是不可忽視的關(guān)鍵因素（見(jiàn)表2）。表2數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)平均為1.151元/千瓦時(shí)，國(guó)企平均報(bào)價(jià)（1.007元/千瓦時(shí)）是前者的0.875倍。同時(shí)，2010年特許招投標(biāo)的13個(gè)項(xiàng)目，除了新疆和田20兆瓦項(xiàng)目中民企略低于國(guó)企報(bào)價(jià)外，其余12個(gè)項(xiàng)目均是國(guó)企顯著低于民企，在甘肅武威20兆瓦項(xiàng)目中，國(guó)企平均報(bào)價(jià)僅為民企的63.6%。

對(duì)于同一選址的光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目，按照招投標(biāo)時(shí)點(diǎn)的技術(shù)條件和光伏組件價(jià)格計(jì)算的固定平均成本、可變平均成本分別假設(shè)為AFC0(q)、AVC0(q)，則平均總成本為AC0（q），其中q為發(fā)電量，固定成本核算時(shí)考慮了機(jī)會(huì)成本?？紤]到光伏發(fā)電還存在較高技術(shù)效率提升空間，預(yù)期平均總成本為：其中α(t)∈(0，1]，是反映光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)效率的折算系數(shù)，隨著時(shí)間t的推移和技術(shù)進(jìn)步，α(t)逐步下降。

表2 第二批光伏發(fā)電特許招投標(biāo)項(xiàng)目國(guó)企、民企報(bào)價(jià)對(duì)比 單位：元/千瓦時(shí)

2010年3月26日國(guó)務(wù)院國(guó)資委頒布實(shí)施了《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況作為央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。節(jié)能減排考核是否完成，不僅為國(guó)有發(fā)電企業(yè)在“資產(chǎn)保值增值”外設(shè)立了第二個(gè)考核的剛性指標(biāo)，而且節(jié)能減排指標(biāo)的完成情況又有可能通過(guò)“新的火電項(xiàng)目”能否通過(guò)審批等渠道反作用于資產(chǎn)盈利性考核指標(biāo)。因此，與民營(yíng)企業(yè)純市場(chǎng)回報(bào)率考量不同，國(guó)有發(fā)電集團(tuán)的節(jié)能減排考核將激勵(lì)其采取降低報(bào)價(jià)來(lái)獲得光伏發(fā)電項(xiàng)目，加之國(guó)有發(fā)電集團(tuán)擁有民企無(wú)法獲得的資金實(shí)力和穩(wěn)定收入來(lái)源，顯著加大了通過(guò)交叉補(bǔ)貼的途徑實(shí)施這種激勵(lì)的可能性。如果把來(lái)自于光伏發(fā)電外的交叉補(bǔ)貼看成是光伏發(fā)電成本的一種下降，則國(guó)有發(fā)電企業(yè)的光伏發(fā)電預(yù)期總平均成本為：

其中β(t)∈(0，1]，表示國(guó)有發(fā)電企業(yè)節(jié)能減排考核所促發(fā)的上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)的折算系數(shù)，其大小與節(jié)能減排考核的嚴(yán)厲程度成反比。

圖1把不同條件下光伏并網(wǎng)發(fā)電招投標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)底線(xiàn)分別用AC0(q)、ACπ(q)、ACs-π(q)曲線(xiàn)表示出來(lái)。根據(jù)特許招投標(biāo)一般的制度設(shè)計(jì)，當(dāng)市場(chǎng)信息足夠充分時(shí)，中標(biāo)價(jià)格將等于參與投標(biāo)的企業(yè)中成本最低企業(yè)的平均成本，即上述三條曲線(xiàn)上的A、B、C三點(diǎn)所代表的成本，上述三個(gè)點(diǎn)的排列順序與前文中光伏發(fā)電當(dāng)前成本、民營(yíng)企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)、國(guó)有發(fā)電集團(tuán)上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)相一致。

四、引入不對(duì)稱(chēng)管制的必要性及其管制路徑

節(jié)能減排指標(biāo)考核促使國(guó)有發(fā)電集團(tuán)在光伏發(fā)電項(xiàng)目招投標(biāo)中報(bào)出比民營(yíng)企業(yè)更低的上網(wǎng)電價(jià)，如果這種低價(jià)來(lái)自于國(guó)有企業(yè)更高的生產(chǎn)效率，則低價(jià)表明的是資源有效配置。然而，從實(shí)踐中看，國(guó)有發(fā)電集團(tuán)進(jìn)入光伏發(fā)電領(lǐng)域盡管擁有協(xié)同效應(yīng)，但經(jīng)營(yíng)績(jī)效和節(jié)能減排的雙重考核扭曲了其經(jīng)營(yíng)決策，進(jìn)而導(dǎo)致資源誤配。更重要的是，國(guó)有發(fā)電集團(tuán)在光伏發(fā)電領(lǐng)域的“跑馬圈地”極大地影響了民營(yíng)光伏企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

圖1 不同條件下招投標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)的差異

2010年5月7日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)），鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展包括光伏發(fā)電在內(nèi)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)近10年來(lái)的快速發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)在光伏產(chǎn)業(yè)中獲得了巨大發(fā)展，涌現(xiàn)出了一大批像無(wú)錫尚德、英利能源、浙江正泰、江西賽維等實(shí)力強(qiáng)大的民營(yíng)企業(yè)。然而從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，民營(yíng)光伏企業(yè)主要扎堆于電池生產(chǎn)、組件封裝等資金和技術(shù)門(mén)檻低、勞動(dòng)力比較密集的環(huán)節(jié)。[12]隨著德國(guó)、西班牙等歐美國(guó)家光伏發(fā)電補(bǔ)貼退出政策的實(shí)施，95%依賴(lài)于出口的光伏產(chǎn)業(yè)必將受到嚴(yán)重沖擊。擁有廣闊發(fā)展前景的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)顯然是我國(guó)光伏民營(yíng)企業(yè)的出路，不僅如此，光伏組件生產(chǎn)環(huán)節(jié)的民營(yíng)企業(yè)還應(yīng)實(shí)施前向一體化戰(zhàn)略，進(jìn)入光伏發(fā)電領(lǐng)域，培育光伏發(fā)電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營(yíng)能力。

光伏并網(wǎng)發(fā)電領(lǐng)域顯然不同于民營(yíng)企業(yè)擔(dān)綱主角的紡織、服裝、家電等完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，其技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了較高的進(jìn)入壁壘，特許招投標(biāo)制度就是這種進(jìn)入壁壘的一個(gè)重要方面。當(dāng)前民企與國(guó)企之間在成本上的非對(duì)稱(chēng)性顯著地對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入光伏并網(wǎng)發(fā)電領(lǐng)域形成了擠出效應(yīng)，不利于我國(guó)民營(yíng)企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)光伏發(fā)電能力的提升，長(zhǎng)期來(lái)看必將對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的整體提升造成傷害。因此，國(guó)有企業(yè)凌駕于民營(yíng)企業(yè)之上的這種無(wú)形壁壘應(yīng)該得到清除，還民營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

從以上的分析可以看出，民營(yíng)光伏企業(yè)與國(guó)有發(fā)電集團(tuán)之間是一種不對(duì)稱(chēng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，導(dǎo)致了沒(méi)有一個(gè)民營(yíng)企業(yè)在現(xiàn)有的14個(gè)光伏并網(wǎng)發(fā)電特許招投標(biāo)項(xiàng)目中中標(biāo)。因此，為了有效貫徹《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入光伏并網(wǎng)發(fā)電領(lǐng)域，提升我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈整合能力，形成真正反映真實(shí)發(fā)電成本的標(biāo)桿電價(jià)，有必要在光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的特許招投標(biāo)制度中引入不對(duì)稱(chēng)管制。其管制措施具體包括：

（1）降低競(jìng)標(biāo)門(mén)檻以提高民營(yíng)企業(yè)參與的積極性。2010年第二批光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)有兩個(gè)基本要求：一是每個(gè)標(biāo)需繳納500萬(wàn)元保證金，抵押時(shí)長(zhǎng)14個(gè)月；二是必須有10%的項(xiàng)目資本金，在后續(xù)融資方案中保證有30%的自有資金。要達(dá)到這兩個(gè)要求，競(jìng)標(biāo)企業(yè)在每個(gè)項(xiàng)目中至少得持有1.33億元自有資金。這樣的資金門(mén)檻對(duì)于五大發(fā)電集團(tuán)來(lái)說(shuō)不過(guò)是“九牛一毛”，而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)卻是巨大的資金壓力，構(gòu)成了難以逾越的競(jìng)標(biāo)壁壘。因此，政府主管部門(mén)應(yīng)該通過(guò)一些制度安排（比如與誠(chéng)信記錄掛鉤調(diào)整保證金額度），切實(shí)降低民營(yíng)企業(yè)競(jìng)標(biāo)的資金門(mén)檻。

（2）設(shè)立光伏發(fā)電專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)中標(biāo)民營(yíng)企業(yè)給予補(bǔ)貼。由于國(guó)有發(fā)電集團(tuán)存在交叉補(bǔ)貼行為，在其他條件不變的情況下，其上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)將低于民營(yíng)企業(yè)報(bào)價(jià)，雖然政府主管部門(mén)可以對(duì)這種交叉補(bǔ)貼實(shí)施一定程度管制，但可以預(yù)見(jiàn)的是，這種管制將面臨高額成本。作為對(duì)民營(yíng)光伏企業(yè)的鼓勵(lì)扶持措施，國(guó)家可以從電力銷(xiāo)售總額或者財(cái)政收入中拿出部分資金成立光伏發(fā)電專(zhuān)項(xiàng)基金，用于民營(yíng)光伏發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼力度可以以彌補(bǔ)與國(guó)有發(fā)電集團(tuán)報(bào)價(jià)落差為基準(zhǔn)，考慮到光伏發(fā)電的技術(shù)效率，單位電量補(bǔ)貼額應(yīng)該遵循逐年遞減原則，如第t年補(bǔ)貼額為上一年額度乘以一個(gè)小于1的倍數(shù)。②

（3）預(yù)留部分光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目?jī)H限于民營(yíng)光伏企業(yè)競(jìng)標(biāo)。民營(yíng)光伏企業(yè)競(jìng)標(biāo)價(jià)格更能反映光伏發(fā)電的市場(chǎng)狀況和成本性狀，其中標(biāo)價(jià)格更能作為標(biāo)桿電價(jià)發(fā)揮示范作用。預(yù)留部分光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目?jī)H限于民營(yíng)光伏企業(yè)競(jìng)標(biāo)，將直接把國(guó)有發(fā)電集團(tuán)排除出競(jìng)標(biāo)范圍，是一種具有直接效果的不對(duì)稱(chēng)管制措施。

（4）要求國(guó)有發(fā)電集團(tuán)競(jìng)標(biāo)中采用捆綁民營(yíng)企業(yè)的聯(lián)合體競(jìng)標(biāo)方式。這種方式有助于國(guó)有發(fā)電企業(yè)、民營(yíng)光伏企業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，也不會(huì)出現(xiàn)招標(biāo)中國(guó)有企業(yè)“一邊倒”的情況，部分地彌補(bǔ)民企競(jìng)標(biāo)失敗而無(wú)法進(jìn)入招標(biāo)項(xiàng)目的損失，這在某種程度也是對(duì)民營(yíng)光伏企業(yè)的有效扶持。

注 釋?zhuān)?/p>

①2009年國(guó)內(nèi)13家光伏企業(yè)簽署《洛陽(yáng)宣言》，宣布將在2012年將光伏上網(wǎng)電價(jià)控制在1元/度。筆者認(rèn)為，《洛陽(yáng)宣言》進(jìn)一步表明，雖然我國(guó)光伏發(fā)電應(yīng)用項(xiàng)目稀少，但光伏產(chǎn)業(yè)（尤其是太陽(yáng)能電池）經(jīng)過(guò)多年發(fā)展后，還是為光伏發(fā)電經(jīng)濟(jì)性提高和商業(yè)化運(yùn)作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

②這也是德國(guó)的做法。

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