探討個人所得稅改革的幾個問題*——兼評《個人所得稅法修正案（草案）》

安體富

（中國人民大學，北京 100872）

《個人所得稅法修正案（草案）》（以下簡稱《修正案》）在征求意見過程中，由于關(guān)系到每個人的切身利益，廣受人們的關(guān)注，在網(wǎng)上共征集到23萬多條意見，創(chuàng)人大單項立法征求意見數(shù)之最。這之中，有質(zhì)疑反對的聲音，也有褒貶不一的評論?，F(xiàn)就幾個主要問題，談談個人的一些看法。

一、對現(xiàn)行個人所得稅制和《修正案》，應基本肯定還是基本否定？

這次對《修正案》的意見，絕大多數(shù)都是針對一些具體問題，如減除費用標準（免征額）的高低、要否按家庭計征、能否實行免征額指數(shù)化即與物價掛鉤等。但也有個別人對現(xiàn)行個人所得稅制和《修正案》，持基本否定態(tài)度。據(jù)有關(guān)報道，清華大學經(jīng)濟管理學院金融系主任李稻葵重炮轟擊現(xiàn)行個人所得稅制和《修正案》，從而在社會上引起了轟動。他說：“當前的討論拘泥于細節(jié)的修修補補，大方向應先搞對，”“與其說當前的個人所得稅制拉平了收入分配，倒不如說它惡化了收入差距?！薄斑@種稅制毫無疑問打擊了勞動所得?！彼麑Α缎拚浮返脑u價是：“成本巨大”、“設(shè)計簡陋”、“弱智”等等。①李稻葵不客氣炮轟個稅修正案，“還是算計工資族”。載北京晚報，2011年5月5日，第18版。

對此，需要有個正確的認識。首先，對現(xiàn)行個人所得稅制（法）應有個正確評價，這是制定《修正案》的基礎(chǔ)。

為適應改革開放，1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》，此法主要適用于在我國境內(nèi)的外籍人員。1986年間，國務院先后發(fā)布實施了《中華人民共和國城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，以上兩個暫行條例主要適用于個體工商業(yè)戶和國內(nèi)公民。1993年10月31日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂并公布了《個人所得稅法》。同時，1994年1月1日起廢止《中華人民共和國城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，標志著我國個人所得稅法律制度實現(xiàn)統(tǒng)一。另外，工資薪金所得費用扣除標準，2006年起，由800元/月提至1600元/月；2008年又由1600元/月提至2000元/月。以上個稅發(fā)展歷程顯示出，1980年以來我國個人所得稅法歷經(jīng)了多次重大改革，在不斷的修改、調(diào)整中得到進一步完善。

開征個人所得稅有兩個作用：一是組織財政收入；二是調(diào)節(jié)收入分配。在組織財政收入方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人們收入的提高及征管的加強，個人所得稅收入獲得了相當快的增長，其增速遠遠高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值和全國稅收總收入的增長率。個人所得稅收入由1994年的72.7億元增長到2010年的4837.2億元，增長了65.5倍，年增長30%；占稅收總收入的比重，也相應地由1.4%提高到6.6%。2004年-2008年，個稅成為我國繼增值稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅之后的第4大稅種（2009年和2010年降為第5大稅種），在有些地方，已成為地方稅種中第2或第3大稅種。盡管目前個稅收入所占比重仍偏低，但它是一個極具發(fā)展?jié)摿Φ亩惙N。在調(diào)節(jié)收入分配方面，個人所得稅也在發(fā)揮一定的作用。目前，許多人認為當前我國個稅實質(zhì)是工薪稅，由工薪族繳納，因而不能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用。這里有一種誤解，認為“工薪族”都是平民百姓，似乎高收入階層不包括在內(nèi)。其實，在個稅收入和工薪項目個稅收入中，高收入階層的繳納占了相當大的比重。例如，2008年年所得12萬元以上納稅人自行申報的人數(shù)為240萬人，約占全國個人所得稅納稅人數(shù)3%，而繳納的稅額為1294億元，占全國個人所得稅總收入35%，約占工薪項目個人所得稅收入的58%，自行申報人員多集中在電力、金融、石油、電信等部門和公司股東、企事業(yè)高管等職業(yè)。這怎么能得出“與其說當前的個人所得稅制拉平了收入分配，倒不如說它惡化了收入差距?！钡慕Y(jié)論呢！當然，由于信息不對稱和征管機制問題，政府對高收入階層的工薪外收入難于掌握，這極大影響了個稅組織財政收入和調(diào)節(jié)收入差距的作用，不過這與稅制設(shè)計是兩碼事，這將在后面論述。

其次，對《修正案》的評析。

盡管《修正案》還存在一些值得商榷的地方，但就其指導思想和原則，總體上看是正確的。目前我國收入差距過大，并存在繼續(xù)擴大的趨勢，這嚴重影響著經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和和諧社會構(gòu)建。個人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配的優(yōu)良稅種，《修正案》加強了稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用，貫徹了減輕中低收入者稅收負擔、加大對高收入調(diào)節(jié)的指導思想和原則，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是提高工資薪金所得減除費用標準，將減除費用標準由現(xiàn)行的2000元/月提高到3000元/月；二是調(diào)整工資薪金所得稅率結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行9級超額累進稅率減少為7級，取消了15%和40%兩檔稅率，擴大了低檔稅率的適用范圍。據(jù)測算，調(diào)整后，應納稅所得額適用10%以下稅率的納稅人占工薪所得納稅人的比重，達到94%，其中適用5%稅率的比重約為70%，比按現(xiàn)行9級稅率適用10%以下稅率的納稅人所占比重，增加了17個百分點，進一步減輕了中低工薪所得納稅人的稅收負擔。同時，《修正案》還擴大了最高稅率45%的覆蓋范圍，將現(xiàn)行適用40%稅率的應納稅所得額，并入了45%稅率，加大了對高收入者的調(diào)節(jié)力度。這種減輕中低收入者稅收負擔和增加高收入者一些稅負的《修正案》，怎么能夠說：“這種稅制毫無疑問打擊了勞動所得”？

2000年在制定“十五”規(guī)劃時，政府就提出了對個人所得稅的改革問題，之后，理論界和實際部門進行了大量的調(diào)查研究和討論，應當說，這次《修正案》的出臺相當程度上反映了這些年來大家研究的成果，它不是個別人坐在屋子里想出來的。在這種情況下，把《修正案》評價為“設(shè)計簡陋”、“弱智”，顯然是對廣大理論和實際工作者們的侮辱，同時也顯露其過分狂妄。

二、應實行累進稅制還是單一稅制？

實行累進稅制還是單一稅制，取決于對公平與效率關(guān)系的權(quán)衡，這在不同時期、不同國家是有區(qū)別的。在二戰(zhàn)后的五六十年代，社會主義國家和資本主義國家兩大陣營的對立，在資本主義國家內(nèi)部勞資矛盾又相當尖銳，在這一背景下，資本主義國家的政府普遍采用了多級次高邊際稅率的累進所得稅制，以調(diào)節(jié)收入分配，緩和國內(nèi)階級矛盾。當時，許多發(fā)達國家將個人所得稅的稅率檔次設(shè)定為十六級、三十二級甚至六十四級；在稅率方面，1951年到1963年，美國個人所得稅最高一檔名義稅率曾高達91%和92%，在1964年至1980年期間最高一檔稅率也都在70%或70%以上；1975年，經(jīng)合組織（OECD）30個成員國中有17個國家個人所得稅（含中央和地方所得稅）最高稅率在60%或60%以上，其中愛爾蘭、意大利、日本、荷蘭、挪威、葡萄牙、瑞典、英國和美國都在70%以上。只是從1970年代后期，發(fā)達國家由于石油危機經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，各國的稅收政策才開始側(cè)重經(jīng)濟效率，紛紛降低個人所得稅的最高邊際稅率。

目前，一些主要發(fā)達國家個人所得稅的最高邊際稅率是：美國為35%，德國為45%，英國為50%，法國為40%，加拿大為29%（聯(lián)邦所得稅，加上各省的稅可達到50%）；多數(shù)發(fā)展中國家個人所得稅的最高邊際稅率都比中國低：巴西為27.5%，印度為30%，最高的南非也僅為40%；中國周邊國家的個人所得稅的最高邊際稅率是：越南為35%，菲律賓為32%，馬來西亞為26%，印度尼西亞為30%，韓國為35%等?？傊瑥膫€人所得稅發(fā)展變化的歷史和改革方向來看，級次不能過多，最高邊際稅率也不要過高。但是，不宜完全拋棄個稅調(diào)節(jié)收入分配的職能，實行所謂的單一稅制。

單一稅制又稱平稅制，是累進稅制的對稱，是指對所有的課稅對象統(tǒng)一按相同比例進行征稅，即實行單一比例稅率。單一稅制是由美國學者霍爾和拉布什卡于1981年提出的，但后來卻在俄羅斯和東歐一些國家得到了推行。在美國20世紀80年代的稅制改革中，單一稅制改革建議，曾引起一場關(guān)于稅收公平與效率的爭論，但最終未被政府采納。盡管單一稅制中，關(guān)于降低稅率、擴大稅基、簡化稅制的思想，在各國稅制改革中被廣泛接受，但在西方大國中，目前尚沒有一個國家實行單一稅制。東歐實行單一稅制的一些國家，都是小國，影響不大。俄羅斯實行單一稅制的背景是：蘇聯(lián)解體后的10年間，經(jīng)濟大幅度下滑，1991年蘇聯(lián)解體時的GDP為3萬億美元，10后的2001年GDP為3000億美元，僅相當于10年前的1/10，2001年，外貿(mào)進出口總額800億美元，只相當于中國的1/5，黃金、外匯儲備200億美元，只相當中國的1/10。財政預算連年赤字，國庫極度虧空，而稅收又征管不力，逃避稅問題嚴重。正是在此背景下，普京政府決策層把恢復經(jīng)濟、增加財稅收入作為經(jīng)濟改革的首要目標，于2001年開始實行單一稅制（13%的比例稅率）。此后，據(jù)說個稅總額三年累計提高60%左右。但這一成績不能全算作實行單一稅制的功勞，這與當時俄羅斯經(jīng)濟走向復蘇，外貿(mào)出口增加和稅收征管加強，不無關(guān)系。目前，俄羅斯個人收入差距逐步擴大，單一稅制因難以調(diào)節(jié)收入分配而受到質(zhì)疑和批評，能否持續(xù)下去，有待關(guān)察。

在我國不宜實行單一稅制，主要在于我國目前收入差距過大，作為調(diào)節(jié)收入分配優(yōu)良稅種的個人所得稅，應貫徹“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則。其實早在1994年稅制改革時，政府就明確規(guī)定：“個人所得稅改革的基本原則是調(diào)節(jié)個人收入差距，緩解社會分配不公的矛盾。為此，個人所得稅主要對收入較高者征收，對中低收入者少征或不征”。這表明國家將個稅調(diào)節(jié)收入分配的職能定位為首要職能，這是完全正確的。如果在我國實行比例稅率即單一稅制，則會加重中低收入者的負擔，而降低高收入者稅負，這與調(diào)節(jié)收入分配、“更加注重公平”背道而馳。

這里以《修正案》中的稅率表為例，假定有兩個納稅人A（低收入者）和B（高收入者），A納稅人的月工薪為4000元，扣除免征額3000元，則月應納稅所得額為1000元，按5%的稅率計算應繳稅50元；如改按統(tǒng)一的20%的比例稅率納稅，則應繳稅200元，是原稅額的4倍。B納稅人的月薪為83000元，扣除免征額3000元，則月應納稅所得額為80000元，按35%的超額累進稅率計算應納稅額22525元；如改按20%的比例稅率納稅，則應繳稅16000元，是原稅額的71%。兩個方案相比：按《修正案》的超額累進稅率納稅，B納稅人所繳稅額是A納稅人的450.5倍；而按統(tǒng)一的20%的比例稅率納稅，B納稅人所繳稅額僅是A納稅人的8倍。在這種情況下，怎么能夠得出結(jié)論說《修正案》“惡化了收入差距”，而按單一稅制征稅反倒會“拉平收入分配”。

借鑒國際經(jīng)驗，立足中國的現(xiàn)實，可以考慮在以下幾個方面作進一步的改革和完善：（1）逐步減少稅率的級次?？蓪F(xiàn)行稅制的9級和《修正案》的7級，逐步減少為5級。（2）將最高邊際稅率降低為40%或 35%；可考慮實行 5%、10%、15%、25%和35%的5檔稅率。（3）要合理確定中等收入階層的稅負，以培育和壯大中等收入群體，這是未來中國長期穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)?？梢钥紤]將其名義稅率定為15%。這樣一來，較低收入群體適用5%和10%的稅率；高收入群體適用25%和35%的稅率?？梢栽谶@一框架內(nèi)，設(shè)計各級距適用的范圍和對應的應稅所得額。（4）清理和減少有關(guān)優(yōu)惠減免規(guī)定，以擴大稅基和實現(xiàn)稅收公平。例如，應取消發(fā)放獎金的政府等級規(guī)定，各種獎金原則上都應納稅；取消對各類中獎彩票的免稅規(guī)定；統(tǒng)一中外納稅人免征額的標準，取消對外國人的附加減除費用的規(guī)定；等等。

三、關(guān)于減除費用標準（免征額）問題

在這次個稅修正案征求意見中，人們關(guān)心最多的是關(guān)于免征額問題。

（一）概念的科學性問題

長期以來，受輿論宣傳的錯誤引導，許多人將“免征額”與“起征點”相混淆。

免征額，是指準予從征稅對象數(shù)額中扣除的免于征稅的數(shù)額。征稅對象數(shù)額小于免征額時，不征稅；超過免征額時，只就超過部分征稅。而起征點，是指征稅對象數(shù)額所達到的應當征稅的界限。征稅對象數(shù)額達不到起征點的不征稅，達到并超過起點的，按全部數(shù)額征稅?！缎拚浮分械?000元，是免征額，若納稅人的月工薪收入是4000元，則應從中先扣除3000元的免征額，僅就剩余的1000元部分征稅；如果3000元是起征點，就應按全部收入的4000元征稅。“免征額”與“起征點”的區(qū)別是顯而易見的。

（二）如何把免征額的標準制定得科學、合理、適度

確定免征額標準時，涉及以下幾個問題：（1）要否區(qū)別對待。我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、省市之間的收入水平和消費水平差距很大，在確定免征額的標準時，首先遇到的一個問題，就是全國用統(tǒng)一標準還是區(qū)別對待。這各有利弊。實行區(qū)別對待，東中西部或各省市，根據(jù)各自情況制定不同的扣除標準，能夠體現(xiàn)量能負擔的原則；但這不利于引導優(yōu)秀人才向中西部流動和經(jīng)濟發(fā)展。我國是統(tǒng)一的社會主義國家，從有利于縮小地區(qū)差距，促進人才自由流動和中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展考慮，采用全國統(tǒng)一的減除費用標準，比較合適。（2）免征額的標準是用“工薪收入”還是用“消費支出”。這里的免征額，其性質(zhì)屬于生計扣除額，是為了保證居民的一定生活水平，因此，應該用“城鎮(zhèn)居民消費支出”這一指標比較合理，工薪收入是影響居民生活水平的一個主要因素，但不是其全部，也不如消費支出那樣直接。（3）減除費用標準應考慮家庭負擔情況。雖然我國目前尚未實行按家庭申報納稅，但根據(jù)勞動力再生產(chǎn)理論，勞動力的延續(xù)必須要有撫養(yǎng)老人和子孫后代。《修正案》中，用每一就業(yè)者供養(yǎng)人數(shù)（供養(yǎng)系數(shù)）1.93人這一指標，考慮了家庭負擔情況。另一種測算方法，是用“全國城鎮(zhèn)居民家庭平均每人消費支出”、“平均每戶家庭人口”和“城鎮(zhèn)居民家庭平均每戶就業(yè)人口”三個指標，測算出“全國城鎮(zhèn)居民家庭平均消費支出”和“家庭平均免征額”，然后將兩者進行對比，看家庭免征額滿足家庭消費支出情況。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2010年我國城鎮(zhèn)居民人均消費性支出為1123元/月，2011年按平均增長10%測算，應為1235元/月，乘以目前平均每戶家庭人口2.89人，得出全國城鎮(zhèn)居民家庭平均消費支出為3569元/月；用目前城鎮(zhèn)居民家庭平均每戶就業(yè)人口1.49人，乘以2500元免征額，得出家庭平均免征額為3725元/月，滿足度為104%；乘以3000元免征額，得出家庭平均免征額為4470元/月，滿足度為125%。這表明2500元的免征額即可滿足近兩年的家庭消費支出需要?！缎拚浮穼⒚庹黝~定為3000元/月，是足夠高了。當然，如果免征額的確定，就高不就低，按上海、北京和廣東計算，則另當別論。（4）關(guān)于免征額的指數(shù)化問題。在通貨膨脹的情況下，如果免征額固定不動，實質(zhì)上是增加了納稅人的稅負，相對降低了居民的消費水平，應實行免征額指數(shù)化，即將免征額與物價掛鉤，使免征額隨著物價的上漲而自動上調(diào)。當然，物價只是影響免征額高低的一個因素，不能用免征額指數(shù)化完全取代對免征額的調(diào)整，隨著人們收入和消費水平的提高，過幾年后，仍需相應提高免征額標準。

四、關(guān)于納稅主體問題

在這次《修正案》征求意見中，一些人建議按家庭計征個人所得稅，以體現(xiàn)稅收公平。如上所述，這次《修正案》中，在確定免征額標準時，雖然已考慮了家庭平均負擔情況，但由于現(xiàn)實的家庭贍養(yǎng)人口數(shù)各不相同，這必然會帶來家庭之間的稅收不公平問題。為此，西方一些國家將個稅的納稅主體由個人改為家庭，如法國和美國允許夫妻聯(lián)合申報納稅。但在我國目前尚不具備這種條件。一是稅務機關(guān)對居民家庭相關(guān)信息，如人口數(shù)、就業(yè)人數(shù)、贍養(yǎng)人口數(shù)量及其變動情況等，不掌握或不能完全系統(tǒng)掌握。二是按家庭計征需要實行綜合稅制，而在目前我國實行分類征收的情況下，按家庭無法綜合申報。三是按家庭計征，個稅需要由中央政府征管，而目前我國個稅是由地方稅局征收，中央和地方共享，在此情況下，當夫妻在不同地區(qū)工作并經(jīng)常流動時，就難于按家庭申報計征。

在目前很難實行按家庭為單位計征個人所得稅的情況下，增加一些個性化的費用扣除制度是完全可行的，這樣可以充分體現(xiàn)國家對納稅人的人文關(guān)懷，也有利于個人所得稅制度自身的公平。比如，可以將家庭人員失業(yè)、大病醫(yī)療費、教育支出等列入附加費用扣除。

五、關(guān)于征納模式問題

個人所得稅征納模式大致可分為三種：分類計征、綜合計征和混合計征（即綜合與分類相結(jié)合模式）三種方式。分類計征是按照所得類型不同，分別使用不同的計征方式，如不同的扣除額或稅率等，其優(yōu)點在于可區(qū)別對待不同來源所得，適用不同稅負，弊端在于不能很好地反映納稅人的納稅能力，影響個稅調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮；綜合計征是將全部所得作為一個整體，按照統(tǒng)一方式（如統(tǒng)一的扣除額、統(tǒng)一的稅率）計征所得稅，優(yōu)點在于能更好地貫徹公平原則，調(diào)節(jié)收入分配，但它對征管條件要求比較高；混合計征是指將大部分收入納入綜合計征范圍，僅對特定項目所得實行分類計征辦法。混合計征是由分類計征向綜合計征的過渡辦法。

從世界各國來看，實行綜合稅制的國家占絕大多數(shù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在110個國家或地區(qū)中，有87個國家（地區(qū)）先后采用了綜合稅制，比例高達80%。無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，實行綜合稅制相當普遍。其中既包括美國、英國等發(fā)達國家，也包括墨西哥、印度等發(fā)展中國家。

我國早在2000年制定“十五”規(guī)劃時，便確立了“實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”的改革目標。之后，又將其搬到“十一五”規(guī)劃中，在“十二五”規(guī)劃中的提法是“逐步建立健全綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度”。這一“逐步”的提法，看來政府對實現(xiàn)這一目標更加慎重，恐怕仍然會落空。那么，究竟難在何處？原因雖然很多，關(guān)鍵是政府沒能掌握納稅人、特別是高收入人群工薪外收入的信息。為此，需要加強對個人收入的監(jiān)管，完善監(jiān)管機制。

六、加強對個人收入監(jiān)控的政策建議

（一）我國對個人收入監(jiān)控存在的問題

如前所述，目前我國2010年的個稅收入占整個稅收收入的比重僅為6.6%，其調(diào)節(jié)作用有限，究其原因，主要是對富人的“灰色收入”監(jiān)控不力，流失嚴重。

目前我國已成為世界第二大奢侈品消費國，富人的收入和財富相當可觀。據(jù)胡潤《財富》雜志在2010年的財富報告中顯示，中國內(nèi)地千萬富豪人數(shù)達87.5萬人，他們僅在休閑花費上，平均年消費為190萬元人民幣，億萬富豪平均為250萬元。據(jù)此匡算，我國富人應繳納的個人所得稅應在8000億元以上，是目前個人所得稅額的2倍多。要做到這一點，關(guān)鍵是要加強對個人收入監(jiān)控，完善監(jiān)管機制。

目前我國國稅系統(tǒng)已推行了金稅一期和二期工程，金稅三期工程正在拓展，但是，直到今天國稅與地稅之間尚未聯(lián)網(wǎng)，稅務部門的網(wǎng)站與銀行、企業(yè)、證券、工商、海關(guān)、公安等相關(guān)部門的網(wǎng)站更未對接，因此，對企業(yè)資金運動、財務收支和個人財產(chǎn)收入狀況很難進行真正的完整的監(jiān)控，出現(xiàn)這一局面的原因，不在于技術(shù)，而在于沒有這方面的法律制度保障。不解決這一問題，稅收征管能力就很難上一個新臺階、發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

（二）境外對個人收入監(jiān)控的基本經(jīng)驗

1.普遍實行納稅人識別號碼制度和納稅登記制度，并通過相關(guān)法律加以保障。美國從1962年就開始實行納稅人識別號碼與社會保障號合二為一的制度，規(guī)定個人勞動補償（薪水、工資和酬金）和收入（紅利和利息）的每一個付款人必須從收款人那里獲得該納稅人的社會保障號，并在付款人要求用一筆費用或成本抵扣其收入前，向國內(nèi)收入局（IRS）報告，這樣資金的流動能夠被追蹤，任何資金的收入能夠被確認且所得稅負債責任（以及估計稅收的預扣）能夠被確定。與美國相似，加拿大、意大利、澳大利亞、丹麥、瑞典等許多西方國家都有這方面的規(guī)定。印度強制執(zhí)行個人永久納稅人識別號碼制度，規(guī)定凡納稅人必須向稅務機關(guān)申請一個個人賬號作為納稅人識別號碼，這個賬號將伴隨納稅人一生，這樣有助于印度政府監(jiān)控個人財務往來資訊，使納稅人的各項收入無以遁形，一目了然。我國香港地區(qū)以居民身份證號作為納稅人識別號碼。

2.普遍實行源泉預扣稅制度或支付方強制性預扣稅制度。美國實行支付方強制性預扣稅制度，該制度的重要特征是由付款人在源頭預扣預計的稅款，付款人有動機這樣做，因為它是確認支付款為成本或費用的條件，這可用于減少其利潤或收入；否則，成本或費用將不被接受，付款人的利潤和收入將更高，導致付款人自己承擔較高的稅收。日本稅法規(guī)定，凡工資、薪金、利息、股息以及所得稅法特別規(guī)定的其他所得，都必須由支付者在支付上述所得時源泉預扣所得稅，并在預扣月份次月10日內(nèi)向政府繳納稅款。澳大利亞除了對工薪實行源泉預扣稅制度外，還在1983年實行了指定支付制度，規(guī)定建筑、珠寶加工、木工、技術(shù)服務、汽車修理、清潔等通常使用現(xiàn)金支付的行業(yè)在支付勞務和服務款項時按20%的稅率進行源泉預扣。

3.普遍實行現(xiàn)金交易報告制度，大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，最大限度地控制現(xiàn)金交易。美國、澳大利亞等國家以及我國的臺灣和澳門地區(qū)均建立有覆蓋社會各個行業(yè)的廣泛的現(xiàn)金交易報告制度，無論是銀行還是企業(yè)都必須承擔向政府有關(guān)部門（比如反洗錢情報部門）進行現(xiàn)金交易報告的義務。各國規(guī)定銀行進行現(xiàn)金交易報告的資金下限，美國是1萬美元，加拿大是1萬加元，澳大利亞是1萬澳元。另外，美國、加拿大等國還規(guī)定了客戶對國稅局的現(xiàn)金交易報告制度，美、加的《銀行保密法案》規(guī)定，客戶進行任何超過1萬元的現(xiàn)金交易，都要填寫一份現(xiàn)金交易報告（CTR），然后在15日內(nèi)交入國稅局；若客戶于同一日內(nèi)，在不同的分行做現(xiàn)金交易超過1萬元，也要報告。因此，經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)濟活動90%左右實行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)賬結(jié)算），只有10%左右實行現(xiàn)金結(jié)算。此外，一些發(fā)展中國家和地區(qū)也在著手推行控制現(xiàn)金交易的制度，比如越南國家銀行2005年向政府呈報有關(guān)不使用現(xiàn)金結(jié)算議定草案，規(guī)定個人和組織在付費時，只有在500萬盾以下才能使用現(xiàn)金支付；向沒有開設(shè)賬戶的個人付款，使用支付的現(xiàn)金限額在1000萬盾以下；超過此限額，任何個人和組織都不能用現(xiàn)金結(jié)算。

4.普遍注重與銀行、海關(guān)、雇主等第三方信息庫的聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人信息。在很多經(jīng)濟發(fā)達國家，稅務機關(guān)為獲取納稅人必要的納稅信息，稅務機關(guān)實現(xiàn)了與企業(yè)、海關(guān)、銀行、商店等各種涉及納稅人收入、支出、消費、儲蓄、匯兌行為的單位的納稅人信息庫聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人的信息。例如，美國國內(nèi)收入局裝有一套“貨幣—銀行—企業(yè)”的檢查系統(tǒng)，它的數(shù)據(jù)庫里儲存著來自銀行、企業(yè)和貨幣使用者的流動信息，每當有數(shù)額超過1萬美元以上的現(xiàn)金交易時，稅務局就能及時發(fā)現(xiàn)。發(fā)達國家在稅收信息共享方面取得的成功是與健全的法律規(guī)定分不開的。例如，許多國家在法律上設(shè)定了第三方的信息提供義務，在所有OECD國家中，雇主都必須向稅務機關(guān)提供資料說明其對雇員進行工薪支付的數(shù)額，多數(shù)OECD國家要求銀行和其他金融機構(gòu)提供向特定納稅人進行利息支付的信息。另外，一些發(fā)展中國家在稅收信息庫共享方面也取得了很大的進展。印度全國500多家稅務機關(guān)已全部聯(lián)網(wǎng)，該網(wǎng)絡還和銀行、重要消費場所、證券交易所等機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，稅務人員有權(quán)調(diào)閱這些機構(gòu)的賬目，從而掌握納稅人的信息。

（三）加強對個人收入監(jiān)控的政策建議

1.在全國范圍內(nèi)普遍采用納稅人永久單一稅號，并與支付方強制性預扣稅款制度相結(jié)合?？梢詫⒓{稅人的身份證號碼作為個人的永久納稅號碼。個人在取得工資、薪金和紅利、利息等收入時，付款人必須從收款人那里獲得其身份證號碼，并為收款人預扣稅款，如果不這樣做，這筆支付款項就不會被稅務局認可，從而不能作為成本或費用在收入中扣除。個人的所有收入和支出及財產(chǎn)等方面的信息都應歸入到本人的身份證號中。

2.大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強現(xiàn)金管理。實行現(xiàn)金交易報告制度，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動必須通過銀行進行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)帳結(jié)算）。應力求把現(xiàn)金結(jié)算縮小到最小范圍，嚴格控制現(xiàn)金交易。

3.普遍實行聯(lián)網(wǎng)制度。建立稅務網(wǎng)絡與銀行和其他金融機構(gòu)、企業(yè)、商店、工商、房管、證券、海關(guān)、公安等網(wǎng)絡的對接。這是最大限度地掌握納稅人信息的關(guān)鍵。這將在很大程度上解決個人收入來源不透明的問題。

上述幾項內(nèi)容，實行普遍聯(lián)網(wǎng)制度是問題的關(guān)鍵。這一問題的解決，必須由國務院出面制定法規(guī)，當然最好是由人大或人代會立法，提供強有力的法律制度保障。如果上述改革方案與措施均到位的話，我國的個人所得稅的潛力將會很快發(fā)揮出來，收入將會有一個巨大的漲幅，并且使個稅調(diào)節(jié)貧富差距的功能真正發(fā)揮出來。應當特別指出，上述幾條屬于政府的重大制度建設(shè)，不單是個稅收征管制度的改革，還涉及廉政建設(shè)的政治制度改革問題。如果能認真完善這方面的制度，必會將我國的民主政治和廉政建設(shè)推向一個新的更高的階段。

〔1〕安體富.中國中長期稅制改革研究.經(jīng)濟研究參考，2010年第46期.

〔2〕羅伯特·E·霍爾，阿爾文·拉布什卡.單一稅.中國財政經(jīng)濟出版社，2003年4月版.

〔3〕賈康，粱季.我國個人所得稅改革問題研究.第十八次全國財政理論討論會文選.中國財政經(jīng)濟出版社，2011年2月版.

〔4〕馬海濤主編.中國稅收風險研究報告.經(jīng)濟科學出版社，2011年3月版.

〔5〕財政部、國家稅務總局有關(guān)負責人就《個人所得稅法修正案（草案）》有關(guān)問題答記者問.調(diào)節(jié)收入分配 減輕中低收入者稅收負擔.中國稅務報，2011年4月22日.