拆遷補償?shù)姆墒欠?/h1>
2011-03-29 07:17楊小軍
中國黨政干部論壇 2011年1期
楊小軍
現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》正在修訂征求意見過程中，備受各方面關(guān)注。修訂征求意見的新條例，名為《國有土地上房屋征收與補償條例》，它明確了征收的法律性質(zhì)，理順了法律關(guān)系，并在不少方面作了修改和完善。其實，從實踐來看，絕大多數(shù)被拆遷戶與開發(fā)商和行政機關(guān)的矛盾，主要集中在拆遷房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)上：被拆遷戶認(rèn)為拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)太低，而開發(fā)商和行政機關(guān)認(rèn)為拆遷戶“漫天要價”。由于在拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)上雙方分歧較大，矛盾經(jīng)常因此而發(fā)生，暴力拆遷或者極端事件等多緣于此。
一、關(guān)于補償方式問題
在現(xiàn)行拆遷條例和征求意見條例中，拆遷補償方式的規(guī)定沒有變化，仍然是兩種方式：貨幣補償方式或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，且被拆遷戶可以自行選擇補償方式。但焦點問題在于，很多時候開發(fā)商或者政府并沒有相應(yīng)的可供產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，被拆遷戶法律上的二選一在事實上有時是沒有選擇余地的。因為，無論是開發(fā)商開發(fā)還是政府征用項目，都要符合規(guī)劃。而在編制開發(fā)項目規(guī)劃的時候，被拆遷地的項目用途已經(jīng)發(fā)生了改變。比如，原來是住在區(qū)，開發(fā)項目的規(guī)劃已經(jīng)變成了零售商業(yè)項目，不可能就地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而如果要異地調(diào)換，則該開發(fā)商或者政府要有相應(yīng)的住宅項目，而且該住宅項目還要符合被拆遷戶的需求。一般來說，要滿足這些條件，產(chǎn)權(quán)調(diào)換才有可能。從實踐來看，符合這種條件的情形其實并不多。
這種情形下，被拆遷戶與開發(fā)商或者政府之間的分歧和矛盾就會表現(xiàn)出來。
在拆遷補償矛盾中，有些矛盾就是因為補償方式不足而引發(fā)的。例如，在重慶所謂“最牛釘子戶”拆遷案中，被拆遷戶提出的要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換“四原則(原地址、原樓層、原面積、原朝向)”，無論是開發(fā)商還是規(guī)劃，都無法滿足，并引發(fā)沖突。在江西宜黃的拆遷事件中，也是被拆遷戶提出要求，要在自家原址自拆自建，或者是在商業(yè)街中置換土地，如果產(chǎn)權(quán)調(diào)換不能滿足，則提出了補償330萬元的要求?？梢姡疬w補償方式，并不是一個簡單的形式問題或者技術(shù)性問題，補償方式的背后，實際上是被拆遷戶的重大利益，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。因此，不僅要從法律上、更重要的是要從事實上，解決拆遷補償方式的可選擇性問題。有兩個思路值得注意：一是政府和開發(fā)商在編制規(guī)劃的時候，要增加住宅內(nèi)容，使越來越多的拆遷建設(shè)項目能夠?qū)崿F(xiàn)就地安置補償，而不是讓被拆遷戶住得越來越遠(yuǎn)和越來越邊緣化。二是政府和開發(fā)商要在城市中心或者次中心地區(qū)，有針對性地大量建設(shè)補償安置住宅，一個城市近幾年的房屋拆遷總量應(yīng)當(dāng)與建設(shè)住宅的總量大體相匹配，而且，這些住宅建設(shè)不是落后的而是提前備齊，做到有備無患。
二、關(guān)于補償構(gòu)成問題
拆遷或者征用一個房屋，究竟應(yīng)當(dāng)補償哪些項目，補償金額是由哪些項目構(gòu)成的，應(yīng)當(dāng)明確并征得認(rèn)可。按照現(xiàn)行拆遷條例的規(guī)定，這些主要由地方政府規(guī)定。而正在修訂的新條例，把補償?shù)臉?gòu)成直接規(guī)定了出來，即補償包括三項內(nèi)容：一是被征收房屋價值的補償，二是因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，三是因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。其實，現(xiàn)行拆遷條例授權(quán)省、市、自治區(qū)政府作出具體規(guī)定，一般也都包含這些內(nèi)容?？梢哉f，拆遷或者征用房屋的補償構(gòu)成沒有什么實質(zhì)上的變化。這些補償構(gòu)成中，雙方分歧的焦點主要在位置及其相應(yīng)的損失補償方面。
就房屋價值來說，由于土地是國有的，個人只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，因此，房屋價值很容易成了孤零零的建筑物價值。而建筑物的價值，其中雖然也有建筑物所在位置的價格因素，但所占份額很低，不能真正體現(xiàn)位置的價值。這樣一來，分歧就產(chǎn)生了。
就停產(chǎn)停業(yè)損失補償來說，也是這樣。對被拆遷戶來說，因為搬遷營業(yè)場所或者工廠等帶來的停產(chǎn)停業(yè)損失雖然得到了補償，但是，因為異地經(jīng)營或者生產(chǎn)所帶來的經(jīng)營或者生產(chǎn)損失等，則沒有包含其中。例如，一個零售商店在北京市的長安街，由于位置好客流量大，每天的營業(yè)額可能很高，如果這個零售商店搬遷到五環(huán)以外，其營業(yè)額可能大大下降，甚至只有“關(guān)門”了。這些損失，對被拆遷戶來說，是更大的損失。但條例和地方政府的補償標(biāo)準(zhǔn)中，都沒有這些內(nèi)容，這也是因為換位置導(dǎo)致的補償糾紛。所以說，位置因素在補償構(gòu)成中，經(jīng)常是關(guān)鍵性因素，是引發(fā)其他損失的一個重要根源。
筆者認(rèn)為，完全承認(rèn)位置補償，按照目前的規(guī)定和政策，是做不到的。但是，增加位置因素的權(quán)重，提高補償標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)該的。具體說：
一是在住宅拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)方面，按照就地重置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償。無論拆遷或者征用哪里的房屋，房屋的價值，應(yīng)當(dāng)是就地能夠購買到的商品房屋價格。這應(yīng)當(dāng)是一個原則和基本標(biāo)準(zhǔn)。
二是除了停產(chǎn)停業(yè)損失以外，因為失去原有位置而帶來的營業(yè)損失，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。例如，可以根據(jù)原來的營業(yè)額和利潤額，補償一定年限的營業(yè)損失，以合理平衡雙方利益，減少矛盾和沖突。
三、關(guān)于補償金額問題
補償金額問題，是最直接的補償后果，也是拆遷征用補償中最大的焦點問題?，F(xiàn)行條例和修訂條例的規(guī)定，一直都是堅持市場評估標(biāo)準(zhǔn)的。現(xiàn)行條例中早就規(guī)定，貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。修訂條例中也明確規(guī)定，對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，按照房屋征收評估辦法評估確定。
既然規(guī)定一直都是市場價格，為什么拆遷中分歧又那么大呢?進(jìn)一步分析，我們會發(fā)現(xiàn)，所謂市場價格，是評估機構(gòu)評估出來的市場價格。這就涉及一個核心問題：拆遷補償價格究竟應(yīng)當(dāng)是協(xié)商價格還是評估價格。如果堅持協(xié)商價格，那么就完全任由開發(fā)商或者政府跟拆遷戶進(jìn)行平等自愿的協(xié)商，雙方通過協(xié)商確定一個都能接受的價格。有些國家的制度就是這樣，補償價格雙方能夠協(xié)商下來就拆遷，協(xié)商不下來，就不再拆遷了。沖突肯定沒有了，但建設(shè)拆遷的步伐肯定就得緩慢下來。
我們采用的是評估價格的方法。評估價格的實質(zhì)，就是他人來確定補償房屋的價格。這個標(biāo)準(zhǔn)無論是高還是低，合理還是不合理，都是標(biāo)準(zhǔn)由他人說了算的，而不是拆遷戶與被拆遷戶商定的價格。也就是說，是他定不是自定。雙方盡管有協(xié)商討論的余地，但都是以此標(biāo)準(zhǔn)和評估價格為基本線，上下小幅波動，不會有什么大的改變。
自定補償價格，不會有沖突；他定補償價格，就會有分歧，甚至是巨大的分歧，矛盾與沖突因此而發(fā)生。從歷史發(fā)展的路徑看，房屋拆遷補償有三個階段：第一個階段，是他定補償價格，且偏低；第一二個階段，是他定與商定結(jié)合，提高他定的標(biāo)準(zhǔn)，增大商定的空間；第三個階段，是完全的商定，完全由雙方當(dāng)事人自行協(xié)商確定價格。目前，我們處在第二個階段。在新修訂的條例中，對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。這明顯是在評估標(biāo)準(zhǔn)中加入了市場因素，作為最低限度標(biāo)準(zhǔn)，其目的是防止評估價格偏低，以提高合理補償金額。另外，還對如何選定評估機構(gòu)作了嚴(yán)格規(guī)定，也是想增加評估機構(gòu)的獨立性和公正性，以平衡雙方的利益。
在自定補償價格階段以前，我們分析問題和討論問題的基本原則，還是如何貫徹市場標(biāo)準(zhǔn)。由于位置因素的重要，補償價格的核心問題應(yīng)當(dāng)是位置因素補償，就是堅持就地補償標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，無論是市場價格還是評估價格，或者是其他什么價格，都要使被拆遷戶能夠就地買到相應(yīng)的房屋，而不是異地低價買房。也就是說，不能因為拆遷使得被拆遷戶遭受利益損失。因此，一是要規(guī)定就地買房的最低標(biāo)準(zhǔn)，作為底線保護(hù)被拆遷戶的利益；二是要讓被拆迂戶在編制拆遷方案時就參與其中，而不是到了最后拆遷時才介入，放只是一個結(jié)果的接受，不是一個決策的參與；三是要給雙方一個公開平等協(xié)商的平臺，而不是強勢壓人。
(作者：國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授)
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一、關(guān)于補償方式問題
在現(xiàn)行拆遷條例和征求意見條例中，拆遷補償方式的規(guī)定沒有變化，仍然是兩種方式：貨幣補償方式或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，且被拆遷戶可以自行選擇補償方式。但焦點問題在于，很多時候開發(fā)商或者政府并沒有相應(yīng)的可供產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，被拆遷戶法律上的二選一在事實上有時是沒有選擇余地的。因為，無論是開發(fā)商開發(fā)還是政府征用項目，都要符合規(guī)劃。而在編制開發(fā)項目規(guī)劃的時候，被拆遷地的項目用途已經(jīng)發(fā)生了改變。比如，原來是住在區(qū)，開發(fā)項目的規(guī)劃已經(jīng)變成了零售商業(yè)項目，不可能就地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而如果要異地調(diào)換，則該開發(fā)商或者政府要有相應(yīng)的住宅項目，而且該住宅項目還要符合被拆遷戶的需求。一般來說，要滿足這些條件，產(chǎn)權(quán)調(diào)換才有可能。從實踐來看，符合這種條件的情形其實并不多。
這種情形下，被拆遷戶與開發(fā)商或者政府之間的分歧和矛盾就會表現(xiàn)出來。
在拆遷補償矛盾中，有些矛盾就是因為補償方式不足而引發(fā)的。例如，在重慶所謂“最牛釘子戶”拆遷案中，被拆遷戶提出的要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換“四原則(原地址、原樓層、原面積、原朝向)”，無論是開發(fā)商還是規(guī)劃，都無法滿足，并引發(fā)沖突。在江西宜黃的拆遷事件中，也是被拆遷戶提出要求，要在自家原址自拆自建，或者是在商業(yè)街中置換土地，如果產(chǎn)權(quán)調(diào)換不能滿足，則提出了補償330萬元的要求?？梢姡疬w補償方式，并不是一個簡單的形式問題或者技術(shù)性問題，補償方式的背后，實際上是被拆遷戶的重大利益，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。因此，不僅要從法律上、更重要的是要從事實上，解決拆遷補償方式的可選擇性問題。有兩個思路值得注意：一是政府和開發(fā)商在編制規(guī)劃的時候，要增加住宅內(nèi)容，使越來越多的拆遷建設(shè)項目能夠?qū)崿F(xiàn)就地安置補償，而不是讓被拆遷戶住得越來越遠(yuǎn)和越來越邊緣化。二是政府和開發(fā)商要在城市中心或者次中心地區(qū)，有針對性地大量建設(shè)補償安置住宅，一個城市近幾年的房屋拆遷總量應(yīng)當(dāng)與建設(shè)住宅的總量大體相匹配，而且，這些住宅建設(shè)不是落后的而是提前備齊，做到有備無患。
二、關(guān)于補償構(gòu)成問題
拆遷或者征用一個房屋，究竟應(yīng)當(dāng)補償哪些項目，補償金額是由哪些項目構(gòu)成的，應(yīng)當(dāng)明確并征得認(rèn)可。按照現(xiàn)行拆遷條例的規(guī)定，這些主要由地方政府規(guī)定。而正在修訂的新條例，把補償?shù)臉?gòu)成直接規(guī)定了出來，即補償包括三項內(nèi)容：一是被征收房屋價值的補償，二是因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，三是因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。其實，現(xiàn)行拆遷條例授權(quán)省、市、自治區(qū)政府作出具體規(guī)定，一般也都包含這些內(nèi)容?？梢哉f，拆遷或者征用房屋的補償構(gòu)成沒有什么實質(zhì)上的變化。這些補償構(gòu)成中，雙方分歧的焦點主要在位置及其相應(yīng)的損失補償方面。
就房屋價值來說，由于土地是國有的，個人只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，因此，房屋價值很容易成了孤零零的建筑物價值。而建筑物的價值，其中雖然也有建筑物所在位置的價格因素，但所占份額很低，不能真正體現(xiàn)位置的價值。這樣一來，分歧就產(chǎn)生了。
就停產(chǎn)停業(yè)損失補償來說，也是這樣。對被拆遷戶來說，因為搬遷營業(yè)場所或者工廠等帶來的停產(chǎn)停業(yè)損失雖然得到了補償，但是，因為異地經(jīng)營或者生產(chǎn)所帶來的經(jīng)營或者生產(chǎn)損失等，則沒有包含其中。例如，一個零售商店在北京市的長安街，由于位置好客流量大，每天的營業(yè)額可能很高，如果這個零售商店搬遷到五環(huán)以外，其營業(yè)額可能大大下降，甚至只有“關(guān)門”了。這些損失，對被拆遷戶來說，是更大的損失。但條例和地方政府的補償標(biāo)準(zhǔn)中，都沒有這些內(nèi)容，這也是因為換位置導(dǎo)致的補償糾紛。所以說，位置因素在補償構(gòu)成中，經(jīng)常是關(guān)鍵性因素，是引發(fā)其他損失的一個重要根源。
筆者認(rèn)為，完全承認(rèn)位置補償，按照目前的規(guī)定和政策，是做不到的。但是，增加位置因素的權(quán)重，提高補償標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)該的。具體說：
一是在住宅拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)方面，按照就地重置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償。無論拆遷或者征用哪里的房屋，房屋的價值，應(yīng)當(dāng)是就地能夠購買到的商品房屋價格。這應(yīng)當(dāng)是一個原則和基本標(biāo)準(zhǔn)。
二是除了停產(chǎn)停業(yè)損失以外，因為失去原有位置而帶來的營業(yè)損失，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。例如，可以根據(jù)原來的營業(yè)額和利潤額，補償一定年限的營業(yè)損失，以合理平衡雙方利益，減少矛盾和沖突。
三、關(guān)于補償金額問題
補償金額問題，是最直接的補償后果，也是拆遷征用補償中最大的焦點問題?，F(xiàn)行條例和修訂條例的規(guī)定，一直都是堅持市場評估標(biāo)準(zhǔn)的。現(xiàn)行條例中早就規(guī)定，貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。修訂條例中也明確規(guī)定，對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，按照房屋征收評估辦法評估確定。
既然規(guī)定一直都是市場價格，為什么拆遷中分歧又那么大呢?進(jìn)一步分析，我們會發(fā)現(xiàn)，所謂市場價格，是評估機構(gòu)評估出來的市場價格。這就涉及一個核心問題：拆遷補償價格究竟應(yīng)當(dāng)是協(xié)商價格還是評估價格。如果堅持協(xié)商價格，那么就完全任由開發(fā)商或者政府跟拆遷戶進(jìn)行平等自愿的協(xié)商，雙方通過協(xié)商確定一個都能接受的價格。有些國家的制度就是這樣，補償價格雙方能夠協(xié)商下來就拆遷，協(xié)商不下來，就不再拆遷了。沖突肯定沒有了，但建設(shè)拆遷的步伐肯定就得緩慢下來。
我們采用的是評估價格的方法。評估價格的實質(zhì)，就是他人來確定補償房屋的價格。這個標(biāo)準(zhǔn)無論是高還是低，合理還是不合理，都是標(biāo)準(zhǔn)由他人說了算的，而不是拆遷戶與被拆遷戶商定的價格。也就是說，是他定不是自定。雙方盡管有協(xié)商討論的余地，但都是以此標(biāo)準(zhǔn)和評估價格為基本線，上下小幅波動，不會有什么大的改變。
自定補償價格，不會有沖突；他定補償價格，就會有分歧，甚至是巨大的分歧，矛盾與沖突因此而發(fā)生。從歷史發(fā)展的路徑看，房屋拆遷補償有三個階段：第一個階段，是他定補償價格，且偏低；第一二個階段，是他定與商定結(jié)合，提高他定的標(biāo)準(zhǔn)，增大商定的空間；第三個階段，是完全的商定，完全由雙方當(dāng)事人自行協(xié)商確定價格。目前，我們處在第二個階段。在新修訂的條例中，對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。這明顯是在評估標(biāo)準(zhǔn)中加入了市場因素，作為最低限度標(biāo)準(zhǔn)，其目的是防止評估價格偏低，以提高合理補償金額。另外，還對如何選定評估機構(gòu)作了嚴(yán)格規(guī)定，也是想增加評估機構(gòu)的獨立性和公正性，以平衡雙方的利益。
在自定補償價格階段以前，我們分析問題和討論問題的基本原則，還是如何貫徹市場標(biāo)準(zhǔn)。由于位置因素的重要，補償價格的核心問題應(yīng)當(dāng)是位置因素補償，就是堅持就地補償標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，無論是市場價格還是評估價格，或者是其他什么價格，都要使被拆遷戶能夠就地買到相應(yīng)的房屋，而不是異地低價買房。也就是說，不能因為拆遷使得被拆遷戶遭受利益損失。因此，一是要規(guī)定就地買房的最低標(biāo)準(zhǔn)，作為底線保護(hù)被拆遷戶的利益；二是要讓被拆迂戶在編制拆遷方案時就參與其中，而不是到了最后拆遷時才介入，放只是一個結(jié)果的接受，不是一個決策的參與；三是要給雙方一個公開平等協(xié)商的平臺，而不是強勢壓人。
(作者：國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授)
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