房屋拆遷不能將任何一方的利益絕對(duì)化

趙端 李紅

記者：《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》(第二次征求意見稿)發(fā)布后，各界有很多爭(zhēng)論，其中一個(gè)焦點(diǎn)就是公共利益的界定問(wèn)題，有人認(rèn)為條例對(duì)公共利益的界定過(guò)于寬泛，您如何看待這一問(wèn)題?公共利益能夠清晰界定嗎?

薛剛凌：應(yīng)該說(shuō)，公共利益本身是一個(gè)比較模糊的法律術(shù)語(yǔ)，在不同時(shí)期、不同環(huán)境下對(duì)公共利益的理解不完全一樣。也就是說(shuō)，公共利益是一個(gè)不確定的法律概念，這在學(xué)界是有共識(shí)的。在房屋拆遷中，有人認(rèn)為凡是有商業(yè)利益參與其中的，都不是公共利益，這樣界定明顯偏窄。我認(rèn)為公共利益和私人利益之間有一個(gè)灰色地帶，在這一灰色地帶中公共利益和私人利益共存。城市建設(shè)中有的是純公共性的項(xiàng)目，像公路、文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施；有些則屬于混合利益，是公共利益的需求，同時(shí)由私人開發(fā)商開發(fā)，在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，開發(fā)商也獲取了商業(yè)利益。比如危舊房改造就是這種情況。舊房改造一般是在城市規(guī)劃范圍內(nèi)的，有的國(guó)家把公共利益界定得比較寬泛，凡是規(guī)劃內(nèi)的都是公共利益，不是公共利益為什么要做規(guī)劃?規(guī)劃了又有什么價(jià)值?規(guī)劃考慮的當(dāng)然是公共利益。城市的建設(shè)事關(guān)每一個(gè)市民，事關(guān)城市的整體發(fā)展，能說(shuō)不是公共利益嗎?我們現(xiàn)在社會(huì)上有一種非此即彼的傾向，認(rèn)為除了公共利益，就是私人利益，其實(shí)現(xiàn)在城市建設(shè)中除了一部分屬于純公共利益外，大量存在的都是混合利益。所以，征求意見稿里對(duì)公共利益的界定，有一塊是剛性的，非常明確的，還有一塊是彈性條款，是不是公共利益取決于同級(jí)人大是否將其做人規(guī)劃，實(shí)際就是由人大來(lái)定的。人大從道義上、法律上來(lái)講還是最能代表公共利益的。在公共利益不好確定的情況下，由民意機(jī)關(guān)來(lái)做出選擇，比較合適。

記者：也就是說(shuō)在目前情況下也只能這樣界定?

薛剛凌：公共利益確實(shí)很難明確地界定。美國(guó)有的案件判例中把一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三個(gè)百分點(diǎn)看做公共利益，比如建一個(gè)大的購(gòu)物中心，可以解決幾千人的就業(yè)問(wèn)題，這就被當(dāng)成是公共利益。但按我們的標(biāo)準(zhǔn)就是純粹的商業(yè)利益，因?yàn)槭情_發(fā)商來(lái)做的，然而它又確實(shí)解決就業(yè)率的問(wèn)題。這種情況下該如何衡量?公共利益的模糊性決定了要由一個(gè)機(jī)關(guān)最后來(lái)定，比較而言，還是人大最合適，因?yàn)槿舜螽吘故敲褚鈾C(jī)關(guān)。要讓人大更好地代表民意，各個(gè)不同的利益群體可以向人大代表游說(shuō)。公共利益也是相對(duì)的，在資源有限的情況下，要有利益的妥協(xié)，不能說(shuō)只有百分之百的同意才是公共利益，那是對(duì)公共利益的狹隘理解。比如舊城區(qū)要不要改造，涉及當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，也涉及?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃，由地方人大決定，要更合嬋。由人人來(lái)界定公共利益，從理論一上講沒(méi)有問(wèn)題，當(dāng)然存操作層面可能還需要進(jìn)一步細(xì)化。比如各個(gè)地方的人大如何確定當(dāng)?shù)氐墓怖?，運(yùn)作程序可能不完全一樣。城市化程度很高的地區(qū)和城市化程度較低的地區(qū)可能就不太一樣。城市化程度高的地方，城市化已經(jīng)完成了，不拆就不拆吧。如果城市化程度不高，剛開始大規(guī)模搞城市化建設(shè)，這個(gè)不能拆，那個(gè)不能拆，就會(huì)面臨非常大的麻煩。我上次去德國(guó)，一個(gè)教授介紹，他們有一個(gè)私人建筑40年政府都沒(méi)能拆掉，不同意拆就不拆，中國(guó)可能做不到。40年不拆，城市怎么發(fā)展?城市規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)?城市規(guī)劃有沒(méi)有效力?兩方國(guó)家城市化進(jìn)程已經(jīng)完成了，這足跟我們最大的差別。這點(diǎn)和外國(guó)學(xué)者說(shuō)起來(lái)他們也能理解。城市拆遷涉及的利益是多元的，有政府，有開發(fā)商，有被拆遷人，有城市的其他居民，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及宏觀來(lái)講工業(yè)化、城市化的發(fā)展進(jìn)程，哪一個(gè)都需要用地，都需要用房。直接的，間接的，更間接的，牽扯到多重利益。在這種情況下，根據(jù)地方的認(rèn)識(shí)由地方人大做出裁量和界定，是合理的，這樣做還有一個(gè)好處，就是通過(guò)地方的實(shí)踐探索，將來(lái)可以對(duì)公共利益做出更好更實(shí)用的界定。公共利益不是很好界定，只有具體分析時(shí)，才能知道什么樣的標(biāo)準(zhǔn)更合理，但肯定不足一邊倒地以某一方的利益為準(zhǔn)?，F(xiàn)在社會(huì)上有一種誤區(qū)，就是簡(jiǎn)單地認(rèn)為被拆遷方的利益至高無(wú)上，忽略了別的利益，這就有點(diǎn)偏執(zhí)了。我們對(duì)公共利益的理解不能太窄，否則將來(lái)城市化根本就推不動(dòng)。如果80％的項(xiàng)目私人不搬就不能建的話，將來(lái)城市規(guī)劃怎么實(shí)現(xiàn)?在一個(gè)社會(huì)中共存，大家需要相互忍讓，妥協(xié)的原則就是少數(shù)服從多數(shù)。民主也好，法治也好，我的理解最后就是共贏共存，包括相互容忍和讓步。很多時(shí)候利益需要兼顧。

記者：拆遷補(bǔ)償一直是拆遷過(guò)程中的核心問(wèn)題，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的抱怨十分普遍，但因拆遷而暴富的現(xiàn)象也并非個(gè)例，您如何看待拆遷暴富的現(xiàn)象?這次征求意見稿關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定是否可以解決問(wèn)題?

薛剛凌：現(xiàn)在我們國(guó)家面臨的一個(gè)很大的問(wèn)題就是缺乏一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，聽到的都是個(gè)案。暴富的，到底有多少?補(bǔ)償不到位的，到底有多少?沒(méi)有數(shù)據(jù)，都是憑個(gè)案在說(shuō)話，這有問(wèn)題。我也知道有一些是暴富的。比如通過(guò)把違法的建筑變成合法的，違法蓋一棟樓，最后變成合法補(bǔ)償，一棟樓就得補(bǔ)償好幾千萬(wàn)甚至上億，這是非常不合理的。當(dāng)然也有因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高而暴富的，比如有些重人項(xiàng)目，為了減少矛盾，給幾倍的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不是普遍偏低，我也沒(méi)有數(shù)據(jù)。目前的狀況到底是普遍偏低，還是普遍偏高，還是絕大多數(shù)情況下比較合理，部分偏低，部分偏高，我們現(xiàn)在沒(méi)有完整的數(shù)據(jù)。你不清楚，我不清楚，這樣討論就缺乏共同的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。其實(shí)有必要把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向全社會(huì)公開，到底合理小合理，不是政府自己把握就行，也不是被拆遷者說(shuō)了算，而是讓所有人都知道，這是很重要的。因?yàn)橐蚬怖娴恼饔醚a(bǔ)償，要由納稅人承擔(dān)，這是老百姓的餞。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開化，這樣老百姓都知道，被拆遷人知道，對(duì)政府來(lái)講也會(huì)減少壓力。過(guò)去公開程度不夠，有些人要得很高，補(bǔ)償就給得多，不平等。將來(lái)需要堅(jiān)持平等。只要公開，過(guò)高的要求一律不滿足，這樣才是相對(duì)公平的。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然也要個(gè)性化。比如裝修得很好的房子，要適當(dāng)補(bǔ)高一點(diǎn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是要更理性化，不能夠低于市場(chǎng)價(jià)，同時(shí)還要考慮到個(gè)人的具體損失。我不能說(shuō)新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一定能解決拆遷問(wèn)題。過(guò)去拆遷糾紛造成惡性結(jié)果的案件到底是什么原因?qū)е碌?，其?shí)咱們分析得也不是很夠。里面有拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，有違法拆遷的問(wèn)題，有拆遷過(guò)程中不人道的問(wèn)題，也有個(gè)別拆遷戶不講理的問(wèn)題，各種各樣的原因，對(duì)實(shí)際情況了解不夠就說(shuō)不清說(shuō)不準(zhǔn)。由于基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)缺失，所以在好多問(wèn)題上你說(shuō)你的，我說(shuō)我的，但都說(shuō)不清楚，誰(shuí)都拿不出數(shù)據(jù)來(lái)，包括媒體，都是以個(gè)案來(lái)代替對(duì)整個(gè)問(wèn)題的判斷，缺陷是叫顯的。

記者：條例規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按市場(chǎng)上類似房產(chǎn)的價(jià)格來(lái)定是否最為合理?

薛剛凌：因?yàn)闆](méi)有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，所以現(xiàn)在沒(méi)法講實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不是合理。就我所知，在一些大城市，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是不低的，但也有很多地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。就立法而言，目前國(guó)家有能力采用公平補(bǔ)償原則，不應(yīng)讓少數(shù)人為公共利益做特別犧牲。以市場(chǎng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)還是合理的，甚至我認(rèn)為

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還稍微低一點(diǎn)，比市場(chǎng)價(jià)稍微高一點(diǎn)更好。因?yàn)榘徇w牽扯到很多問(wèn)題，比露情感上的問(wèn)題，在一個(gè)地方住慣了，生活也很方便，搬到另外一個(gè)地方，在人際關(guān)系、心理等方面都需要有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，所以補(bǔ)償比市場(chǎng)價(jià)稍高比較合理。

記者：有人認(rèn)為新條例中未能充分重視群眾在拆遷過(guò)程中的參與，第一次征求意見時(shí)，危舊房改造需經(jīng)90％被征收人的同意，補(bǔ)償方案需經(jīng)2／3以上的被征收人同意，而第二稿中卻去掉了這些內(nèi)容，您認(rèn)為這是出于什么考慮?群眾參與是否應(yīng)有一定限度?

薛剛凌：這一點(diǎn)前面已經(jīng)談到了，實(shí)際上就是一個(gè)公共利益出誰(shuí)來(lái)決定的問(wèn)題。到底是由危舊房的主人來(lái)決定什么是公共利益，還是由人大來(lái)決定。房子固然是你的，但是危舊房改造還有規(guī)劃了面的考慮，安全方面的考慮，城市整體發(fā)展的考慮，不光是被拆遷人的利益，同時(shí)也牽扯到公共利益，不應(yīng)該由被拆遷人完全說(shuō)了算。過(guò)去由被拆遷人決定，后來(lái)發(fā)現(xiàn)還是存在不少問(wèn)題，包括不同上張群眾間可能發(fā)生沖突。條例規(guī)定山人大來(lái)定，確實(shí)是有彈性的，這是考慮到城市發(fā)展的利益需要。要在一個(gè)城區(qū)做大的項(xiàng)目，就需要征用和補(bǔ)償。中國(guó)是個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，不承認(rèn)這一點(diǎn)不行，所以土地的使用要更講效率。原來(lái)大家散居，現(xiàn)在這一片要改造，除了居民區(qū)，還要建一個(gè)商場(chǎng)或者文化沒(méi)施，這由人大定，比較合適。征用和補(bǔ)償過(guò)程中，必須保障群眾的參與，如果延伸，在城市規(guī)劃制訂過(guò)程，就要充分保障群眾尤其是相關(guān)利害人的參與。參與意味著要有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和昕證權(quán)等，但不意味著最終的決定權(quán)。由于房屋征用和補(bǔ)償涉及公共利益，包括被征用人的利益，也包括其他人的利益，所以我覺(jué)得最后決定權(quán)交給人大比較合理。

記者：新條例將房屋強(qiáng)制拆遷權(quán)賦予了法院，這與過(guò)去完全由行政進(jìn)行強(qiáng)拆會(huì)有哪些不同?法院對(duì)強(qiáng)拆的裁決權(quán)能否真正杜絕拆遷中的暴力現(xiàn)象?

薛剛凌：將房屋強(qiáng)制拆遷權(quán)交給法院肯定意味著更加規(guī)范。但說(shuō)杜絕暴力現(xiàn)象，這種說(shuō)法有問(wèn)題，法院的強(qiáng)拆也是以國(guó)家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的。正確的說(shuō)法應(yīng)該是能否杜絕惡性事故。至于司法強(qiáng)拆會(huì)不會(huì)杜絕惡性事故，總體會(huì)好很多，當(dāng)然也不應(yīng)該排除出現(xiàn)惡性事故的可能。任何事情都很難做到萬(wàn)無(wú)一失，但是要盡可能減少惡性事故，盡可能地按照法律程序走。其實(shí)，完全由法院來(lái)進(jìn)行強(qiáng)拆，也會(huì)引來(lái)一系列的問(wèn)題。法院應(yīng)該是裁判機(jī)關(guān)而不是執(zhí)行機(jī)關(guān)。所以最好是把強(qiáng)制拆遷的裁判權(quán)給法院，把強(qiáng)制拆遷的實(shí)施權(quán)交給政府，即由政府建立專業(yè)化的執(zhí)行局來(lái)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

記者：少數(shù)釘子戶綁架多數(shù)人的現(xiàn)象除了強(qiáng)拆和做大的讓步之外有無(wú)其他解決辦法?

薛剛凌：對(duì)釘子戶要客觀分析，要看他的要求是不是合理。合理的就要堅(jiān)決保護(hù)，不合理的也只能強(qiáng)拆，法外的利益不應(yīng)該保護(hù)，否則誰(shuí)去守法?大家只要做釘子戶就可以了。社會(huì)上確實(shí)有極個(gè)別的人，不愿意講理，并以極端手段來(lái)維護(hù)自己的主張，這肯定是不能鼓勵(lì)的，否則這個(gè)社會(huì)會(huì)越來(lái)越不理性。我們首先要營(yíng)造一個(gè)好的社會(huì)輿論，就是要公平、還要講理。一個(gè)地方該不該拆，如果是為了公共利益，人大已經(jīng)確定了，即使你覺(jué)得錯(cuò)了你也得服從，將來(lái)可以再通過(guò)別的方式保障自己的利益，但總得有個(gè)規(guī)則，不能是你說(shuō)的就是規(guī)則，符合你的利益就是規(guī)則，不符合你的利益就不是規(guī)則。大家都要遵守規(guī)則，否則社會(huì)問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多。對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，如果不同意，可以按程序走，比如申請(qǐng)復(fù)議、救濟(jì)等。對(duì)之后法院的判決和救濟(jì)結(jié)果不滿意也得服從。前面的程序走完了，最后強(qiáng)拆也得服從。我們一定要營(yíng)造一個(gè)追求公平、公正的社會(huì)輿論氛圍，當(dāng)然要盡可能杜絕政府濫用權(quán)力的行為，同時(shí)也要呼吁社會(huì)的理性。因?yàn)樵谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型中每個(gè)人都有義務(wù)，不能說(shuō)你的利益就是絕對(duì)的利益。好的社會(huì)輿論的形成會(huì)減少釘子戶。現(xiàn)在有些釘子戶的產(chǎn)生是社會(huì)對(duì)他們不了解帶來(lái)的結(jié)果。要把一些個(gè)案公開，大家來(lái)評(píng)價(jià)，到底他是有理還是沒(méi)理，有理在什么地方，沒(méi)理在什么地方。政府有理就不怕，沒(méi)理就得改正。老百姓有理就去堅(jiān)持，沒(méi)理也會(huì)受到別人的唾棄。社會(huì)真的不能鼓勵(lì)那些不講理的人。大家都不講理還講什么法治?一方面，要杜絕政府的權(quán)力濫用，切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，另一方面，對(duì)不講理的釘子戶，社會(huì)上也要有公正的評(píng)價(jià)，不應(yīng)該一味地不分理由地同情。講法治就是都得容忍，都得服從，都得講理，都得公平。對(duì)政府是這樣，對(duì)老百姓也一樣。比如這戶居民就不愿意搬，可為了大家的利益還得做些犧牲，但該給的補(bǔ)償還是得給足。大家都要有義務(wù)?，F(xiàn)在有一種誤區(qū)，似乎把矛盾沖突推向極端、越尖銳越好，我認(rèn)為這有很大的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾很多，大家要盡可能地去化解，不要把矛盾弄得越來(lái)越升級(jí)。中國(guó)正在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，從人治走向法治，要做到完美很難，這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間，需要忍耐。所以大家要多些寬容，矛盾升級(jí)對(duì)誰(shuí)都沒(méi)有好處。中國(guó)還是要走工業(yè)化、城市化的道路，這是繞不過(guò)去的。如果工業(yè)化、城市化發(fā)展速度大規(guī)模減速，受害最大的是誰(shuí)?是農(nóng)民。因?yàn)槌鞘形讲涣宿r(nóng)民，導(dǎo)致城市需要時(shí)農(nóng)民進(jìn)來(lái)，不需要時(shí)就把農(nóng)民趕出去。只有城市化達(dá)到相當(dāng)程度，農(nóng)民才能來(lái)去自由。城市化速度放慢，工業(yè)、商業(yè)沒(méi)法發(fā)展，不建房或少建房，建筑行業(yè)、服務(wù)行業(yè)里的農(nóng)民工利益都會(huì)受到影響。拆遷不能被理解成只是與拆遷方和被拆遷方的利益有關(guān)，這是對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的簡(jiǎn)單化處理，忽略了很多其他的利益訴求。

記者：我們的社會(huì)在輿論上要通過(guò)各方面意見的爭(zhēng)論達(dá)成一些基本的共識(shí)，如果這些共識(shí)不存在，輿論完全一邊倒，絕對(duì)是無(wú)益于問(wèn)題的解決的。

薛剛凌：是的。要解決問(wèn)題一定要有對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題的準(zhǔn)確判斷，基本的共識(shí)要建立在對(duì)基本事實(shí)的把握和尊重上，所以我一再?gòu)?qiáng)調(diào)要建立一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。拆遷中的沖突，政府需要好好調(diào)查一下，到底有多少是老百姓的問(wèn)題，有多少是政府的問(wèn)題，然后才能做出更有針對(duì)性的對(duì)策選擇。另外，社會(huì)要學(xué)會(huì)多元共存，不能把自己的主張發(fā)展到極致。個(gè)人利益凌駕于別人的利益之上，就小是法治而是專制了。要營(yíng)造崇尚理性、妥協(xié)、寬容的社會(huì)氛圍，誰(shuí)都不能極端化。政府有政府的難處，老百姓有老百姓的困難，大家都要心平氣和地通過(guò)協(xié)商、溝通來(lái)解決問(wèn)題，才能找到最妥善的解決問(wèn)題的方法和路徑。

記者：謝謝您接受我們的采訪。