非政府組織的民主價值與法治功能探析

姬廣剛 曹陽昭

非政府組織的民主價值與法治功能探析

姬廣剛 曹陽昭

作為全球性的“社團(tuán)革命”的主角，非政府組織的興起有著深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會根源。對現(xiàn)代國家追求立憲主義的目標(biāo)而言，非政府組織的民主價值主要體現(xiàn)在促進(jìn)公民參與國家和社會事務(wù)管理，制衡公共權(quán)力和促進(jìn)公民社會成長；非政府組織的法治功能則主要體現(xiàn)在整合調(diào)控多元利益與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變兩個方面。

非政府組織；民主價值；法治功能；公共權(quán)力

一、非政府組織的基本概念

非政府組織（Non－governmental Organization）簡稱“NGO”，它與非營利組織、民間組織、第三部門等詞語的內(nèi)涵非常相近，在西方國家是一個被普遍使用的詞語。1945年6月各國簽訂的《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)暨社會理事會得采取適當(dāng)辦法，并與各種非政府組織會商有關(guān)于本理事會職權(quán)范圍內(nèi)之事件”，明確提出了在國際事務(wù)中發(fā)揮非政府組織的作用。1952年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其288（x）號決議中指出：“任何國際組織，凡不是經(jīng)由政府間協(xié)議而創(chuàng)立的，都可被認(rèn)為是為此種安排成立的非政府組織”。隨著非政府組織的迅速發(fā)展及其影響力的逐漸擴(kuò)大，聯(lián)合國經(jīng)社理事會于1996年通過了第31號決議，該決議認(rèn)定：“任何不是根據(jù)政府之間的協(xié)定成立的，建立在地方、國家或國際層次上的非營利性的、自愿的組織都屬于非政府組織”①Arrangement for Consultation with Non－Governmental Organizations，ECOSOC Resolution 1996/31.，大大擴(kuò)展了非政府組織的范圍。

學(xué)界一般認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的非政府組織誕生于第二次世界大戰(zhàn)期間，并以1942年英國OXFAM（牛津饑荒委員會，或譯為樂施會）的誕生為標(biāo)志②郭國慶：《現(xiàn)代非營利組織研究》，首都師范大學(xué)出版社2001年，第2頁。，此時的非政府組織是作為政府部門在社會福利領(lǐng)域的替代性工具出現(xiàn)的。而自20世紀(jì)末開始，伴隨著“政府失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)和逐步加劇，由歐美國家首倡的政府改革運(yùn)動，大力倡導(dǎo)重新界定政府職能、創(chuàng)建各種社團(tuán)、基金會等類組織，保障公民的權(quán)利，把那些政府不該做、做不了或做不好的事務(wù)交還社會。自此，非政府組織成倍增長，涉及領(lǐng)域遍布社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、文化藝術(shù)、國際交流與合作、宗教事務(wù)等各個方面，不僅數(shù)量多、范圍廣，而且在國際社會上的影響也越來越大，逐漸發(fā)展成為一股浩浩蕩蕩的世界潮流。到了世紀(jì)之交，根據(jù)美國約翰－霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心發(fā)布的研究數(shù)據(jù)：在世界上幾乎所有的國家里，都存在著一個由非營利組織或非政府組織組成的龐大的社會部門，這個部門的平均規(guī)模大約是：占各國GDP的4.6%，占非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%，相當(dāng)于公共部門就業(yè)的27%③［美］M.薩拉蒙等著：《全球公民社會——非營利部門視野》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年，第10頁。。

對于非政府組織的定義問題，最具代表性的莫過于美國約翰－霍普金斯大學(xué)的M.薩拉蒙教授概括的“七個屬性”，他認(rèn)為具有非政府組織必須具有以下七個屬性：（1）有正式的組織形式；（2）民間性；（3）非營利性；（4）自治性；（5）志愿性；（6）非政治性；（7）非宗教性①［美］萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視野》，第3～5頁。。受到“七要件說”的影響，世界銀行組織編寫的《非政府組織法的立法原則》認(rèn)為：非政府組織（NGO），是指在特定法律系統(tǒng)下，不以營利為目的，不同于政府部門的協(xié)會、社團(tuán)、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人；所得利潤不予分配，工會、商會、政黨、利潤共享的合作社、以及教會等組織除外②世界銀行組織：《非政府組織法的立法原則》，喜馬拉雅研究基金會2000年。。隨著全球性“社團(tuán)革命”的悄然興起，NGO作為革命的主角在世界各國大量涌現(xiàn)。它被認(rèn)為是市場體制和國家體制之外的重大組織和制度創(chuàng)新，其意義在于非政府組織能夠克服政府與市場的弱點(diǎn)，有效解決一些特定問題，特別是在保障人權(quán)、保護(hù)弱勢群體、促進(jìn)社會公正公正等方面，發(fā)揮著巨大作用。為此，有學(xué)者甚至斷言：推動社會進(jìn)步的主要力量，19世紀(jì)是市場，20世紀(jì)是政府，而21世紀(jì)則是非政府組織。

二、非政府組織的民主價值

（一）公民參與國家和社會事務(wù)管理的重要途徑

非政府組織的興起使得在國家與企業(yè)之外產(chǎn)生了相對獨(dú)立的第三部門，它在滿足公民個人交往和利益集結(jié)的需求的同時，也開始介入和參與公共生活?，F(xiàn)代民主政治要求以參與型的公民文化作為社會基礎(chǔ)，而作為公民自由結(jié)社的產(chǎn)物，非政府組織不僅可以在政治生活中表達(dá)民眾的聲音，更可以代表民眾直接參與公共管理，推動政治民主化的進(jìn)程：其一，非政府組織可以作為公民與政府之間的中介和橋梁，可以把最真實(shí)的社情民意以及公眾利益要求傳遞給政府，使政府在充分占有信息的基礎(chǔ)上作出判斷，制定法律和政策，從而保證決策的科學(xué)性和民主性，保證政府堅持公共利益和民眾利益的基本原則；其二，非政府組織進(jìn)入公共管理領(lǐng)域，打破了政府組織管理公共事務(wù)的一統(tǒng)天下的局面，形成了政府組織與非政府組織共同管理公共事務(wù)的格局，這樣就可以使民眾直接了解政府的各項(xiàng)政策主張，并審視這些政策主張是否真正代表社會公共利益、代表廣大民眾的意愿。

政治參與是政治行為主體通過一定方式影響政治過程的政治行為，政治參與的廣泛性是政治民主的重要體現(xiàn)③熊光清：《論21世紀(jì)中國政治發(fā)展的基本目標(biāo)》，載《社會科學(xué)研究》2006年第1期。。公民通過政治參與可以有組織、有渠道地表達(dá)自己的意愿和訴求，從而對國家和社會事務(wù)施加影響。而在組織結(jié)社、參與非政府組織的活動過程中，公民可以培養(yǎng)民主能力和民主觀念。美國學(xué)者簡·科恩和安德魯·阿雷托曾指出：公民社會是公民學(xué)習(xí)民主的大學(xué)校，此時民主不再是一種崇高的理念，也不僅僅是一種政治制度，而是一種實(shí)實(shí)在在的社會生活方式，而且也只有此時民主才能夠真正實(shí)現(xiàn)④［美］簡·科恩、安德魯·阿雷托：《社會理論與市民社會》，載杰弗里·亞歷山大：《國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑》上海人民出版社2006年。。通過NGO，公民可以比通過民選政府更直接的參與對國家和社會事務(wù)的管理，并在廣泛地參與中得到鍛煉，獲得民主的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國的非政府組織主要從事具體化的工作，他們可以通過啟發(fā)、教育和引導(dǎo)民眾參與發(fā)展活動，增強(qiáng)民眾對公民基本權(quán)利的意識，鼓勵和幫助民眾維權(quán)，為社會主義民主政治的形成奠定社會基礎(chǔ)。

（二）制衡公共權(quán)力

憲政的要義之一是對公共權(quán)力進(jìn)行有效的限制和制約。近些年來，隨著全球結(jié)社運(yùn)動的興起、非政府組織力量的迅速增長，以及全球?qū)W者對于非政府組織的研究熱情的一再高漲，探索權(quán)力制約模式的學(xué)者們逐漸將注意力從國家權(quán)力內(nèi)部轉(zhuǎn)向了社會，尤其是構(gòu)成社會三足之一的“第三部門”。美國政治學(xué)家達(dá)爾從法國思想家托克維爾那里獲得啟發(fā)，大力提倡通過各種各樣的獨(dú)立社團(tuán)和組織來制約公共權(quán)力，提出了“社會制衡重要于憲法制衡”的觀點(diǎn)，他認(rèn)為雖然西方社會的這些民主制度大多都體現(xiàn)在憲法中，但它們卻主要不是靠憲法維系的，而是靠社會自身的條件維系的⑤［美］羅伯特·達(dá)爾：《民主理論的前言》，三聯(lián)書店1999年，第195～196頁。

在歐、美一些發(fā)達(dá)國家，非政府組織林立，社會權(quán)力對于國家權(quán)力形成了強(qiáng)大的制衡。在英國，工會力量非常強(qiáng)大，為了爭取工人的權(quán)益在立法中得到保護(hù)，工會采取游說、集體談判、罷工等活動形式，向立法機(jī)關(guān)施加壓力，迫使他們作出讓步，接受工人的立法要求；像一些社會保障、社會救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)的立法，就是工會和各種非政府組織運(yùn)用其社會權(quán)力對國家立法機(jī)關(guān)施壓的結(jié)果①郭道暉：《以社會權(quán)力制衡國家權(quán)力》，載《法的時代挑戰(zhàn)》湖南人民出版社2003年，第160～162頁。。從政治體制改革的視角來看，政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要目標(biāo)就是公共服務(wù)型政府、有限政府的建立，而建立“有限政府”必然要求社會對政府權(quán)力的有效制約，調(diào)整政府與社會之間的權(quán)力關(guān)系。以社會制約權(quán)力，是民主社會的根本要求，分散的、孤立的個人沒有能力對政府進(jìn)行制衡，只有組織成強(qiáng)大的民間組織，才能為公民提供自我保護(hù)的條件。此外，非政府組織積極的參與社會公共事務(wù)的管理，對于消除公權(quán)尋租也能發(fā)揮積極的作用。公權(quán)尋租是政府官員腐敗的源頭，政府部門以及政府工作人員能夠搞權(quán)力尋租的重要原因在于他們手上擁有眾多的公共權(quán)力資源②周美紅：《社會轉(zhuǎn)型時期權(quán)力尋租的解讀與治理》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年第6期，第114～117頁。。在社會公共事務(wù)的管理，非政府組織通過行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，承擔(dān)更多的公共事務(wù)管理職責(zé)，雖然并不能必然消除權(quán)尋租現(xiàn)象，但是，非政府組織通過授權(quán)而享有的部分行政權(quán)，與國家政府機(jī)關(guān)所享有行政權(quán)力畢竟是有區(qū)別的，非政府組織的性質(zhì)、宗旨、組織架構(gòu)、人員配置，以及實(shí)施公關(guān)管理的方式也與政府機(jī)關(guān)有較大不同。同時，政府機(jī)關(guān)對非政府組織的授權(quán)下的行政管理行為也應(yīng)當(dāng)實(shí)行監(jiān)督，抑制政府機(jī)關(guān)及其官員以及非政府組織自身可能存在的各種腐敗現(xiàn)象。

（三）促進(jìn)公民社會的成長

作為政府和市場雙重失靈、主權(quán)國家職能體系局限的替代和補(bǔ)充，非政府組織乘勢興起，越來越明顯地代表著非國家、非等級的消解“普通話語霸權(quán)”，反映著普通不同民眾的利益和愿望?？梢哉f，非政府組織的多元化對以主權(quán)國家權(quán)力為基礎(chǔ)原有國家與社會體系的劃分形成了沖擊，不斷促進(jìn)國家權(quán)力向社會的回歸，進(jìn)而形成“全球公民社會的雛形”。在西方國家，近代公民社會的概念反映了資產(chǎn)階級反抗國家權(quán)力，尋求獨(dú)立于政府的經(jīng)濟(jì)自由和公民自主空間的取向，也就是說，當(dāng)時的公民社會是國家權(quán)力之外的市場和社會生活領(lǐng)域的總稱。而到了20世紀(jì)70年代公民社會概念的復(fù)興時期，建立在“國家—市場—社會”三分法基礎(chǔ)上的定義受到了更廣泛的接納，公民社會被用來指稱構(gòu)建在國家、市場和家庭關(guān)系之外的社會領(lǐng)域，特別包括國家權(quán)力和市場利益之外的社會自助組織系統(tǒng)，社會運(yùn)動、各種形式的社會參與及其相關(guān)價值和文化模式。

社會多元化發(fā)展的必然結(jié)果就是出現(xiàn)現(xiàn)代公民社會，公民社會最核心、最基本的含義就在于社會應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于國家存在、國家與社會之間應(yīng)當(dāng)存在明顯的界限，國家與社會應(yīng)當(dāng)相對獨(dú)立。公民社會的發(fā)展程度與國家、地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、政治廉潔水平、政治體制的優(yōu)劣息息相關(guān)，公民社會中積極性最高、活動性最強(qiáng)和社會效益最好的組織形式就是非政府組織，公民社會中非政府組織發(fā)展、公民主體意識的增強(qiáng)，降低了國家政府集權(quán)式行政管理體制的管理效果，從而促使政府不得不對國家政治體制以及社會管理體制等方面進(jìn)行更加符合社會發(fā)展實(shí)際的改革，政府集權(quán)統(tǒng)治的國家政治形態(tài)必須讓位于國家與社會之間合作行使社會管理職能，國家治理的政治形態(tài)，現(xiàn)代社會管理模式中的管理主體應(yīng)當(dāng)是包括政府、社會在內(nèi)的多元化的主體，從而形成開放式管理體系。非政府組織在社會管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，這也促使政府分散社會管理權(quán)力，放權(quán)于社會，進(jìn)一步增強(qiáng)政治的透明性，并擴(kuò)大人民政治參與以及民主監(jiān)督的范圍，更好的協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、居民的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)政府在社會管理領(lǐng)域與非政府組織之間的合作關(guān)系。

三、非政府組織的法治功能

（一）整合與調(diào)控多元利益

利益是人們行為的動力，法律對社會的調(diào)控離不開對利益的調(diào)整，而法律對利益的調(diào)控機(jī)制主要是通過將利益轉(zhuǎn)化為一定的權(quán)利主張，并把它們及相對應(yīng)的義務(wù)歸諸于法律主體來實(shí)現(xiàn)的。法律對利益的調(diào)控機(jī)制具體表現(xiàn)為三種情況：表達(dá)利益要求、平衡利益沖突以及重整利益格局。在這個調(diào)控機(jī)制中，非政府組織作為與政府和企業(yè)并列存在的第三部門，作為治理復(fù)雜層次中的一個層次，對社會利益起著整合和調(diào)控的作用。

二戰(zhàn)以來，非政府組織對利益的整合功能促進(jìn)了國際社會的可持續(xù)發(fā)展。它不僅在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展領(lǐng)域，積極參與國際發(fā)展援助項(xiàng)目和抵制各種不平等的國際經(jīng)濟(jì)制度在其中扮演著重要的倡導(dǎo)者、發(fā)動者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色；而且在環(huán)境、婦女、人權(quán)、民族種族和宗教等新的國際政治領(lǐng)域，在倡導(dǎo)新的全球觀念、確立國際議事日程、推動簽署國際公約和監(jiān)督國家行為等方面都扮演著極為重要的角色；此外，在國際和平與安全領(lǐng)域，非政府組織還積極參與和平倡議、國際救助、預(yù)防沖突和戰(zhàn)后重建等活動①蔡 拓、劉貞曄：《全球市民社會與當(dāng)代國際關(guān)系》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2002年第12期，第17頁。。非政府組織廣泛參與這些全球性的活動首先使之成為推動國際社會民主化的重要力量。與政黨組織不同，非政府組織一般不謀求執(zhí)政，它們的主要目標(biāo)是要在特定的功能性問題領(lǐng)域促進(jìn)較大的跨國合作，這使得非政府組織可以排除某些國內(nèi)政治因素的干擾，始終如一地堅持自己的主張和目標(biāo)，成為推動國際合作的持久性力；同時，非政府組織作為民間機(jī)構(gòu)，能夠在最大程度上代表普通民眾的意愿，從這個意義上說，非政府組織“不代表某個國家特定集團(tuán)的利益，卻代表了全球某一領(lǐng)域或某些人的共同利益”②樊勇明：《全球化與國際行為主體多元化》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2003年第9期，第34頁。，它們將普通民意引入國際政治領(lǐng)域，從而有利于國際社會的民主化進(jìn)程。其次，非政府組織日益影響國家主權(quán)，使得國內(nèi)政治與國際政治界限日漸模糊。傳統(tǒng)觀念一般認(rèn)為，國家主權(quán)確保了國界之外的任何國家都不能干涉國界內(nèi)所發(fā)生的一切。然而，一些影響力較大的國際非政府組織往往以全球公共利益為宗旨，在發(fā)生災(zāi)難、沖突、戰(zhàn)亂、環(huán)境污染等緊急情況下可以超越國界的約束迅速采取行動，通過這種跨國界的全球性參與，非政府組織將某些領(lǐng)域的問題從國內(nèi)管轄的范圍引入國際領(lǐng)域，從而使得原本是一國主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)日益具有國際性，國內(nèi)政治與國際政治的界限逐漸被打破。再者，非政府組織推動了全球治理模式的轉(zhuǎn)變，通過對全球性事務(wù)的廣泛參與，非政府組織促使了傳統(tǒng)的單純由政府——國際體制實(shí)行的治理向由政府——國家體制與非政府的社會體制相結(jié)合的治理體制的轉(zhuǎn)變③宋渭澄：《聯(lián)合國體系下的非政府組織及其國際政治效應(yīng)》，載《國際政治》2003年第6期，第25～29頁。。在過去，處理國際事務(wù)幾乎成為主權(quán)國家的特權(quán)，但是，隨著各國非政府組織的發(fā)展壯大，全球化時期國際事務(wù)的決策和各種關(guān)系的處理已趨于在一個包容政府、企業(yè)、國內(nèi)和國際的非政府組織等角色的復(fù)雜體系中進(jìn)行，僅僅把視角投向國家的職能和政府間的關(guān)系已很難能從整體上把握時代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和趨勢，因此，非政府組織進(jìn)入國際社會，擴(kuò)大了全球治理的主體，也逐漸促進(jìn)了全球事務(wù)治理模式的轉(zhuǎn)變。

（二）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)使得塑造有限政府、公共服務(wù)型的政府成為大勢所趨。所謂的公共服務(wù)型政府是指政府行為根據(jù)應(yīng)當(dāng)是按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù)、以回應(yīng)公民和社會的需要為政府職能定位，建設(shè)依法、有效、透明、負(fù)責(zé)和公正的政府，其根本的目標(biāo)是讓公眾滿意。因此，公共服務(wù)型政府既不是簡單地強(qiáng)調(diào)服務(wù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也不僅僅是把政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主，而是強(qiáng)調(diào)這種對公共服務(wù)的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目標(biāo)是公民滿意。從一般意義上來說，效率、公正、責(zé)任、規(guī)范、透明、合法等無疑都是現(xiàn)代政府的特征，也是現(xiàn)代社會中任何一個謀求合法性的政府必須倡揚(yáng)的價值和目標(biāo)，但現(xiàn)代政府最本質(zhì)的特征在于對其角色的基本設(shè)定，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù)，回應(yīng)公眾的要求。這也是服務(wù)型政府區(qū)別于其他類型政府，如透明政府、責(zé)任政府、效能政府的基點(diǎn)④李軍鵬：《公共服務(wù)型政府》北京大學(xué)出版社2004年。。在當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)明確自身職能的公共性、有限性和服務(wù)性，并據(jù)此對自身的只能進(jìn)行定位，政府應(yīng)當(dāng)將公共服務(wù)型政府為政府的建設(shè)作為職能定位目標(biāo)。所謂政府職能的公共性就是指政府對于自身發(fā)揮作用的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，正確處理國家與社會、政府與人民之間的關(guān)系，建立真正的公共服務(wù)型政府，公共領(lǐng)域之外，不應(yīng)當(dāng)受到國、政府權(quán)力的直接干預(yù)，只應(yīng)當(dāng)由市場自身的規(guī)律對其進(jìn)行支配，以及由法律法規(guī)進(jìn)行制約的私人領(lǐng)域，也就是市場領(lǐng)域和公民領(lǐng)域。

所謂的政府職能的有限性指的的是政府部門應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到自身能力有限、權(quán)力有限、責(zé)任有限，從而堅持市場優(yōu)先、社會自治的原則。政府職能的根本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是為社會提供公共服務(wù)，這一點(diǎn)是政府職能的公共性、有限性所決定的，政府證明自己存在的價值與合法性的途徑就是為社會為人民提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，目前，可以肯定的是，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府，是我國政府當(dāng)前改革與發(fā)展的迫切要求。首先，NGO是政府職能轉(zhuǎn)變的承載體。在我國，過去公共服務(wù)的權(quán)力全部高度集中于政府，這就必然要設(shè)置相應(yīng)的政府服務(wù)部門，導(dǎo)致政府職能和規(guī)模的膨脹，同時也導(dǎo)致了社會自主管理的能力的弱化。當(dāng)前調(diào)整政府與社會關(guān)系的一個主要問題就是要在公共服務(wù)方面還權(quán)于民，還權(quán)于社會，政府還權(quán)于社會必須要有相應(yīng)組織作為承接載體，若缺少相應(yīng)的載體來承接，必然出現(xiàn)社會上的權(quán)力空白，極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序的混亂。若由非政府組織來承接政府分化出來的職能，那么政府就可以放開對微觀經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理，不必再設(shè)置許多微觀經(jīng)濟(jì)管理部門，可以集中力量抓好宏觀，促進(jìn)精干、高效、廉潔政府的形成①鄧 紅：《非政府組織職能的導(dǎo)入與政府職能轉(zhuǎn)變》，載《學(xué)習(xí)月刊》2006年第10期，第14～16頁。。非政府組織的存在目的不在于謀求權(quán)力，也不是以取代政府作為其存在的目標(biāo)，但是如果非政府組織能夠承載特定社會管理職權(quán)，它們的活動必將對國家政治生活產(chǎn)生重大的影響。

非政府組織通過承接政府的職能，成為公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，可以分擔(dān)政府的部分責(zé)任。非政府組織通常與公民的關(guān)系更為密切，可以更靈活地適應(yīng)居民的需要，因此往往比政府部門更有效率；同時，它們可以運(yùn)用自己的資源以及利用社會資源提供服務(wù)，政府利用已有的組織機(jī)構(gòu)就可以保證公共服務(wù)的正常提供，節(jié)約了建立新組織架構(gòu)和錄用新職員的成本，甚至可以精簡機(jī)構(gòu)和人員，避免管理系統(tǒng)不斷龐大的弊病。在諸多社會公共事務(wù)管理方面，在非政府組織參與的情況下，政府采取不直接建立服務(wù)組織，而是由民間組織來做，這樣，政府負(fù)責(zé)宏觀管理和政策支持，非政府組織具體負(fù)責(zé)提供服務(wù)，兩者合理分工，各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，隨著中國政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步精簡，將有越來越多的政府職能逐步轉(zhuǎn)向非政府組織。因此，非政府組織對公共服務(wù)的廣泛參與，可以促進(jìn)精干、高效、廉潔政府的形成。此外，非政府組織成為連接個人、企業(yè)和政府的橋梁，將對政府的工作起到拾遺補(bǔ)缺的作用。例如，政府的扶貧計劃只能照顧一般，解決多數(shù)人的普遍問題，當(dāng)面對一些特殊性的問題、特殊性的需要時，很難一一做出特殊安排，而非政府組織所關(guān)注的往往正是政府難以顧及的或是政府工作的薄弱之處，非政府組織可在這方面大有作為，發(fā)揮自己的優(yōu)勢。它還可以為政府決策提供來自基層的不同聲音和意見，為政府正確決策提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息資源，可以為市場活動提供服務(wù)，為政府和市場提供溝通的渠道，保持社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)政府與社會合作模式的建立。政府改革的一個重要方向就是將大量的公共事務(wù)執(zhí)行職責(zé)交由社會組織負(fù)責(zé)，而非政府事事親力親為，從而實(shí)現(xiàn)社會公共管理的社會化。對政府而言，一些非決策性的執(zhí)行性公共事務(wù)的管理可以交由非政府組織承擔(dān)，政府將非決策性的專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)事務(wù)交由非政府組織負(fù)責(zé)，不僅能提高公共管理的水平，提高行政效率，而且還可以大大減少政府的具體行政事務(wù)，以便更好的集中精力抓好必須由政府管理的事務(wù)②朱 泰：《社會中介組織的發(fā)展與政府公共管理模式轉(zhuǎn)變》，載《南京社會科學(xué)》2002年第1期，第32～36頁。。

姬廣剛，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生；湖北 武漢430072。曹陽昭，武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院博士生。

車 英