海上行政執(zhí)法的主體困境及其克服——海洋權(quán)益維護(hù)視角下的考察

向 力

海上行政執(zhí)法的主體困境及其克服
——海洋權(quán)益維護(hù)視角下的考察

向 力

我國目前海上行政執(zhí)法存在如下主體困境：海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格缺失，海上行政執(zhí)法力量分散，海上行政執(zhí)法主體間行政職能重疊或界分不明?！敖y(tǒng)一模式論”和“現(xiàn)狀維持論”均非當(dāng)前解決海上行政執(zhí)法主體困境的適宜對策。出路在于在 “分散模式”下，賦予海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格，明確劃分海上行政執(zhí)法主體間的執(zhí)法邊界，在中央一級海上行政執(zhí)法主體間建立聯(lián)席會議制度，在地方一級通過行政機(jī)構(gòu)歸并實現(xiàn)地方海上行政執(zhí)法力量的整合。

海上行政執(zhí)法；執(zhí)法主體；海洋權(quán)益維護(hù)

“海洋開發(fā)”、“海洋戰(zhàn)略”、“海洋權(quán)益維護(hù)”、“海權(quán)”等語詞已成為學(xué)界、政界、軍界，乃至普通國人言論表達(dá)中的高頻詞。究其原因，與當(dāng)下的國際局勢、屢屢發(fā)生的涉海事件以及我國戰(zhàn)略的調(diào)整均密切相關(guān)。但是，在圍繞上述主題的嚴(yán)肅討論中，對海上行政執(zhí)法的關(guān)注卻嚴(yán)重缺失①筆者在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫的論文檢索結(jié)果可大致證實這一判斷。筆者在該數(shù)據(jù)庫的“社會科學(xué)I”所包含的全部期刊中分別以“海洋開發(fā)”、“海洋戰(zhàn)略”、“海洋權(quán)益”、“海權(quán)”、“海上行政執(zhí)法”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，所得論文數(shù)量分別是：63篇、79篇、251篇、130篇、0篇（2011年1月3日檢索）。不可否認(rèn)，存在一些研究海監(jiān)、漁政、海事局等海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的論文，但為數(shù)不多。，這與海上行政執(zhí)法力量在海洋權(quán)益維護(hù)中的作用嚴(yán)重不對等！就全球范圍而言，“海上行政執(zhí)法力量的興起，是二戰(zhàn)結(jié)束后海權(quán)發(fā)展的一個重要表現(xiàn)?！雹谒卧鋈A：《海權(quán)的發(fā)展趨勢及中國海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想——兼論海上行政執(zhí)法力量興起對中國海權(quán)發(fā)展的影響》，載《中國軟科學(xué)》2009年第7期。就我國現(xiàn)實情況而言，當(dāng)前也實際存在中國海監(jiān)總隊和海監(jiān)支隊（以下簡稱海監(jiān)）、中國公安邊防海警（以下簡稱海警）、中國海關(guān)緝私警隊伍（以下簡稱緝私警）③中國海上緝私警隊伍成立于1999年，由海關(guān)和公安部雙重垂直領(lǐng)導(dǎo)。、中國海事局（以下簡稱海事局）、農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督管理局（以下簡稱漁政）④“農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督管理局”只是筆者對農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)我國漁業(yè)行政事務(wù)的所有單位的一個概括性稱謂。目前，農(nóng)業(yè)部涉及漁政管理的直屬單位共有五個，分別是：農(nóng)業(yè)部漁政指揮中心、農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部漁船檢驗局。等多支海上行政執(zhí)法力量。對上述各類海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專門論述尚有不少，但從海上行政執(zhí)法主體的全局角度的探討卻極為匱乏，實屬海洋權(quán)益維護(hù)研究領(lǐng)域的薄弱之處。鑒于此，本文力圖以海洋權(quán)益維護(hù)為視角，全景審視我國海上行政執(zhí)法主體的現(xiàn)狀，揭示其困境并提出可資參考的建言，為彌補(bǔ)前述薄弱之處貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、海上行政執(zhí)法力量現(xiàn)狀及其面臨的主體困境

目前，我國海上行政執(zhí)法的主體可謂群雄并立，從中央到地方存在紛繁復(fù)雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央一級存在如下海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)：隸屬國家海洋局的中國海監(jiān)總隊，隸屬公安部邊防管理局的公安邊防海警，隸屬海關(guān)總署緝私局的緝私警，隸屬交通運(yùn)輸部的海事局，隸屬農(nóng)業(yè)部的漁政①農(nóng)業(yè)部下設(shè)黃渤海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、東海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、南海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局，此外還有漁船檢驗局。。地方海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在設(shè)置上與上述中央層級的海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并未一一對應(yīng)，而是存在一定程度的機(jī)構(gòu)整合。

對上述海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況予以考察，筆者發(fā)現(xiàn)最為突出的問題表現(xiàn)在如下三方面：其一，海監(jiān)作為集中行使海洋行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，至今未取得行政執(zhí)法主體資格，其以同級海洋行政主管部門的名義進(jìn)行海洋行政執(zhí)法，其執(zhí)法行為的后果由委托機(jī)關(guān)，即同級海洋行政主管部門承擔(dān)②梅 宏：《授權(quán)執(zhí)法：提高中國海監(jiān)機(jī)構(gòu)依法行政能力的客觀要求》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。。如此帶來諸多消極影響，后文將予以詳述。其二，海監(jiān)、海事局、海警、緝私警、漁政并立，使得海上行政執(zhí)法力量非常分散。其三，前述各海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在多處行政職能的重疊或界分不明。例如，海監(jiān)的職能是對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為，并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其他海上執(zhí)法工作。海警的職能包括：沿海地區(qū)邊防管理；沿海地區(qū)、海上治安管理及漁船民管理；毗鄰香港、澳門邊境一線的巡邏警戒，北部灣海上邊界巡邏監(jiān)管；防范、打擊沿海地區(qū)各種違法犯罪，管轄在海上發(fā)生的刑事案件，管轄在沿海地區(qū)發(fā)生的組織他人偷越國境案、運(yùn)送他人偷越國境案、偷越國境案，以及在沿海地區(qū)查獲的走私、販賣、運(yùn)輸毒品和走私制毒物品等案件。緝私警的職能是在我國海關(guān)關(guān)境內(nèi)，依法查緝涉稅走私犯罪案件。海事局的海上行政執(zhí)法職能包括維護(hù)水上安全、防治船舶污染、管理通航秩序等。農(nóng)業(yè)部所設(shè)各海區(qū)漁政在各自管轄海域履行漁業(yè)執(zhí)法管理、漁業(yè)資源及其水域環(huán)境保護(hù)職能。漁船檢驗局則負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶及船用產(chǎn)品的檢驗、監(jiān)督管理，以及船舶和船用產(chǎn)品的檢驗機(jī)構(gòu)、設(shè)計單位、修造企業(yè)等主體的資質(zhì)審定和監(jiān)督管理。僅由上述各海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站對其行政職能的描述便可看出，海監(jiān)、海事局、漁政在海上環(huán)境保護(hù)方面，海警與漁政在漁船民管理方面，海警與緝私警在查處海上走私方面，海監(jiān)、海警、海事局在海上安全方面均存在行政職能的重疊。查閱相關(guān)法律，便可進(jìn)一步看出行政職能的重疊問題。以《海上環(huán)境保護(hù)法》為例，該法第5條在授予各海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)時，同時采用了船舶性質(zhì)和水域兩個標(biāo)準(zhǔn)，造成明顯的行政職能重疊：根據(jù)該條規(guī)定，漁船在海事局所轄港區(qū)水域造成的污染既歸海事局管理，又歸漁政管理；而非漁業(yè)、非軍事船舶在漁港水域造成的污染既歸漁政管理，又歸海事局管理③《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條第3、4款。。此外，該法第5條第3款規(guī)定“船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理”，如何吸收，如何參與，行政執(zhí)法職能具體如何行使，對此并無明確規(guī)定。再以《海上交通安全法》為例，該法在行政執(zhí)法主體方面通篇使用的詞語是“主管機(jī)關(guān)”，但并未明確哪個機(jī)關(guān)是主管機(jī)關(guān)，這給行政職能界分人為設(shè)置了障礙。

對于上述問題，筆者認(rèn)為可以用“海上行政執(zhí)法的主體困境”一語予以概括，具言之，該困境包括三方面：第一，海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格缺失困境；第二，海上行政執(zhí)法主體分散困境；第三，海上行政執(zhí)法主體間行政職能重疊或界分不明困境。下文將圍繞這些困境展開分析。

二、現(xiàn)有海上行政執(zhí)法主體體制改革觀點評析

面對上述困境，當(dāng)前主流的改革意見是應(yīng)整合現(xiàn)有海上行政執(zhí)法力量，組建統(tǒng)一的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但在具體做法上存在分歧。觀點一認(rèn)為，應(yīng)將海警與海監(jiān)合并，組建中國海洋警察部隊④白俊豐：《中國海洋警察建設(shè)構(gòu)想》，載《海洋管理》2006年第3期。；觀點二認(rèn)為，應(yīng)組建中國海岸警備隊（China Coast Guard），賦予中國海監(jiān)警察權(quán)或在其內(nèi)部增設(shè)警察機(jī)構(gòu)，行使警察權(quán)⑤林全玲、高中義：《中國海監(jiān)維權(quán)執(zhí)法的形式分析與策略思考》，載《太平洋學(xué)報》2009年第9期。。另有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)繼續(xù)維持多支海上行政執(zhí)法力量共存的基本格局。因為海上行政執(zhí)法體制是我國海洋管理體制的組成部分，我國目前的海洋管理體制是‘中央與地方相結(jié)合、綜合管理與部門管理相結(jié)合’體制。此種體制決定了多支海上行政執(zhí)法力量共存的基本格局，如果這種體制不發(fā)生根本性變化，‘統(tǒng)一’海上行政執(zhí)法力量便很難實現(xiàn)①宋增華：《海權(quán)的發(fā)展趨勢及中國海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想——兼論海上行政執(zhí)法力量興起對中國海權(quán)發(fā)展的影響》，載《中國軟科學(xué)》2009年第7期。。

為行文的方便，不妨將上述觀點一、二合稱為“統(tǒng)一模式論”，將第三種觀點稱為“現(xiàn)狀維持論”。綜觀“統(tǒng)一模式論”的立論依據(jù)，主要有如下一些：其一，日本、美國、韓國、澳大利亞等海洋強(qiáng)國實行的是統(tǒng)一模式；其二，統(tǒng)一模式有助于充分維護(hù)我國海洋權(quán)益，因為在統(tǒng)一模式下，有利于集中力量建設(shè)一支強(qiáng)大的海上執(zhí)法力量，充分發(fā)揮維護(hù)國家海洋權(quán)益的職能，同時還有利于開展國際交流②白俊豐：《中國海洋警察建設(shè)構(gòu)想》，載《海洋管理》2006年第3期。。在筆者看來，上述理由較為牽強(qiáng)。首先，從國際層面來看，海洋強(qiáng)國的海上行政執(zhí)法體制呈現(xiàn)出多元化格局，既有實行“統(tǒng)一模式”的，也有實行分散模式的，例如加拿大的海上執(zhí)法力量便由海岸警備隊和漁政執(zhí)法隊伍組成，二者實行分別領(lǐng)導(dǎo)和指揮③張 煒：《國家海上安全》，海潮出版社2008年，第125頁。。兩種體制本身并無優(yōu)劣高下之別，關(guān)鍵在于如何具體運(yùn)作。其次，統(tǒng)一模式并非建設(shè)強(qiáng)大海上執(zhí)法力量的唯一途徑，現(xiàn)有資源的整合和現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)同樣可以實現(xiàn)效益的增加。此外，“統(tǒng)一模式論”的一個共同不足在于忽視了如何妥善安置漁政、海事局、緝私警等現(xiàn)有海上行政執(zhí)法力量這一建立統(tǒng)一海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須考慮的問題。漁政、海事局、緝私警目前行使的海上行政執(zhí)法職能是否都適宜由中國海洋警察部隊或中國海岸警備隊吸收從而統(tǒng)一行使？“統(tǒng)一模式論”對此缺乏深入的論證和分析?！艾F(xiàn)狀維持論”者，看到了制約建立統(tǒng)一海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實環(huán)境，但并未觸及海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革問題。在筆者看來，針對海上行政執(zhí)法的前述主體困境，改革勢在必行。鑒于海上行政執(zhí)法主體的設(shè)立模式是解決海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格缺失困境的先決問題，在此有必要先行討論海上行政執(zhí)法主體的設(shè)立模式，然后再論及海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格問題。

三、海上行政執(zhí)法主體困境克服之路

（一）我國海上行政執(zhí)法主體的設(shè)立模式

在筆者看來，我國在海上行政執(zhí)法主體的設(shè)立模式方面，目前并不適宜采用前述“統(tǒng)一模式”，而應(yīng)采取“分散模式”，相關(guān)理由如下。

其一，“統(tǒng)一模式”不可能一蹴而就，需要一個長期、漸進(jìn)的整合過程，我國目前采取“統(tǒng)一模式”時機(jī)尚不成熟。從采取“統(tǒng)一模式”國家的實踐來看，也經(jīng)過了一個由“分散模式”向“統(tǒng)一模式”演變的漫長歷史過程。美國海岸警衛(wèi)隊的前身是1790年在財政部下設(shè)立的執(zhí)行關(guān)稅、貿(mào)易法并防止走私的機(jī)構(gòu)，1915年該機(jī)構(gòu)與海上人命搜救機(jī)構(gòu)合并更名為“美國海岸警衛(wèi)隊”。1939年美國海岸警衛(wèi)隊獲得了燈塔事務(wù)管理權(quán)，1946年美國國會將海上檢驗和通航局的事務(wù)移交給美國海岸警衛(wèi)隊?？梢钥闯?，美國海岸警衛(wèi)隊從最早的單一行政職能擴(kuò)展到如今綜合的海上行政執(zhí)法職能，共用了156年。我國自新中國建立以來，海上行政執(zhí)法力量的建設(shè)歷史才60余年，在這期間，我國采取分部門管理海上事務(wù)的思路，多年的積累已形成了今日“多龍治?！钡木置?。如果想現(xiàn)在就大刀闊斧地改革，收回現(xiàn)有各海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，然后將之賦予一個機(jī)構(gòu)行使，無疑顯得太過冒進(jìn)，無視海上行政執(zhí)法力量的整合是一個長期、漸進(jìn)的過程。

其二，海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式受制于我國的海洋管理體制，我國現(xiàn)行海洋管理體制決定了在海上行政執(zhí)法領(lǐng)域不可能推行“統(tǒng)一模式”。目前，我國實行的是中央綜合管理和行業(yè)管理相結(jié)合，中央管理和地方管理相結(jié)合的海洋管理體制，此種體制決定了統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既無法適應(yīng)中央層面分行業(yè)管理海洋的體制，也無法適應(yīng)中央和地方共同管理海洋的模式。

其三，采取“統(tǒng)一模式”的國家對集中行使海上執(zhí)法力量的機(jī)構(gòu)的定位與我國海上安全力量配置體系不匹配。采取“統(tǒng)一模式”的國家，對集中行使海上執(zhí)法力量的機(jī)構(gòu)的定位具有復(fù)合性，其不僅是海上行政執(zhí)法主體，同時也是一國重要的軍事力量。例如，美國的海岸警衛(wèi)隊、日本的海上保安廳、韓國海洋警察廳都不單純是履行海上行政執(zhí)法職能的主體，同時還是一國重要的軍事力量。維護(hù)國家安全成為此類機(jī)構(gòu)的重要職能，甚至是核心職能。例如，從美國海岸警衛(wèi)隊隸屬部門經(jīng)由財政部最后歸入國家安全部這一變化即可看出維護(hù)國家安全是其核心任務(wù)。而在我國，海上軍事力量與海上行政執(zhí)法力量之間則存在明確區(qū)分。我國海上軍事力量在平時包括中國人民解放軍海軍現(xiàn)役部隊、邊海防部隊、海軍預(yù)備役部隊等；在戰(zhàn)時，則還包括陸、海、空、二炮等根據(jù)特定作戰(zhàn)任務(wù)編組的海上聯(lián)合作戰(zhàn)力量①張 煒：《國家海上安全》，第473頁。。我國現(xiàn)有海上執(zhí)法力量中，除海警外，海監(jiān)、緝私警、海事局、漁政等均不屬于也不適宜將其歸入海上軍事力量范疇。因此，在我國建立“統(tǒng)一模式”的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其地位、職能以及運(yùn)作模式不可能與目前采取“統(tǒng)一模式”的國家的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)相同，無法發(fā)揮此種機(jī)構(gòu)的行政、軍事、外交、政治等多重功能，最后的結(jié)果只能是照貓畫虎，貌合神離?？紤]到我國海上軍事力量與海上行政執(zhí)法力量存在明確的界分，且海上行政執(zhí)法力量的部門化已沿襲數(shù)十年，我國應(yīng)采取“分散模式”。

其四，“統(tǒng)一模式”與我國當(dāng)前實行的海上安全戰(zhàn)略不相適應(yīng)。一國海上行政執(zhí)法力量的建設(shè)模式受制并服務(wù)于該國海上安全戰(zhàn)略。根據(jù)力量運(yùn)用的范圍，國家海上安全戰(zhàn)略可劃分為四種類型：全球型海上安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)謀求地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢，以奪取全球海上主導(dǎo)權(quán)為主要目標(biāo)，19世紀(jì)的英國、20世紀(jì)的蘇聯(lián)、當(dāng)今的美國均奉行這一戰(zhàn)略；次全球型海上安全戰(zhàn)略，重視擁有較強(qiáng)的遠(yuǎn)海快速反應(yīng)能力，力圖通過維持較強(qiáng)的海上軍事存在來維護(hù)大國地位，英國、法國、俄羅斯為這一戰(zhàn)略的典型；地區(qū)型海上安全戰(zhàn)略，旨在能在一個乃至兩個大洋的范圍內(nèi)維護(hù)海上利益，聚焦于制約國家海上外向發(fā)展的不安全因素，力圖通過海洋來提升綜合國力和國際地位，印度、中國為這一戰(zhàn)略的典型；區(qū)域型海上安全戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略以維護(hù)本國認(rèn)為應(yīng)該擁有的管轄海域海洋權(quán)益為核心，通過結(jié)盟的方式維護(hù)自身安全，且戰(zhàn)略的謀劃重心逐步轉(zhuǎn)向應(yīng)對非傳統(tǒng)海上安全威脅，該戰(zhàn)略多為沿海的中小國家所采用②張 煒：《國家海上安全》，第132～138頁。。在筆者看來，采取“統(tǒng)一模式”的國家，多為奉行全球型海上安全戰(zhàn)略或次全球型海上安全戰(zhàn)略的海洋強(qiáng)國，兼具行政性、軍事性、政治性的統(tǒng)一海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)服務(wù)于該國此種海上安全戰(zhàn)略。中國作為執(zhí)行地區(qū)型海上安全戰(zhàn)略的國家，重在維護(hù)我國管轄海域的權(quán)益，并處理好與周邊國家的海洋權(quán)益爭端。面對已經(jīng)非常復(fù)雜的海上周邊環(huán)境和國際局勢，我們?nèi)绻M(jìn)行大規(guī)模的改革，組建統(tǒng)一且具有軍事性的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不僅無助于維護(hù)我國海洋權(quán)益，反倒會激起鄰國進(jìn)一步的抵觸和敵對情緒。因而，“統(tǒng)一模式”不僅不能服務(wù)于我國當(dāng)前實行的海上安全戰(zhàn)略，相反還會產(chǎn)生負(fù)面效果。

最后，須著重指出的是，筆者主張的“分散模式”并不等同于前述“現(xiàn)狀維持論”。筆者主張在維持目前海上行政執(zhí)法多頭格局的前提下，對海上行政執(zhí)法主體的運(yùn)行機(jī)制予以多方面改進(jìn)，以充分實現(xiàn)海洋權(quán)益的維護(hù)之責(zé)。

（二）走出海上行政執(zhí)法主體困境的具體建言

我國海上行政執(zhí)法欲走出主體資格缺失困境和海上行政執(zhí)法主體間行政職能重疊或界分不明的困境，須在如下三方面有所為：

第一，應(yīng)賦予中國海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格。一般認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織③羅豪才、湛中樂：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年，第42頁。。循此定義，只有國家機(jī)關(guān)和依法被授權(quán)的組織才是行政主體。當(dāng)前，海監(jiān)作為國家海洋局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，顯然并非國家機(jī)關(guān)。從海監(jiān)海上行政執(zhí)法工作的具體實施情況來看，它是以國家海洋局的名義實施海洋行政處罰，而非以自身的名義實施海洋行政處罰④《海洋行政處罰實施辦法》第3條第3款規(guī)定：“中國海監(jiān)機(jī)構(gòu)以同級海洋行政主管部門的名義實施海洋行政處罰?！?。此外，目前在相關(guān)法律中也不存在對海監(jiān)的明確授權(quán)。由此可見，海監(jiān)目前既非職權(quán)行政主體，也非授權(quán)行政主體，不能以自己的名義獨(dú)立開展行政執(zhí)法活動。由此帶來的一個問題是，一個實際運(yùn)行了13年，建有總隊、支隊、大隊體制，擁有數(shù)千名執(zhí)法人員的組織卻并不擁有行政執(zhí)法主體資格！與之相對，并不具體承擔(dān)海洋行政執(zhí)法工作的國家海洋局卻是行政處罰的執(zhí)法主體。名義行政執(zhí)法主體與實際執(zhí)法主體的主體分離會產(chǎn)生如下消極影響：權(quán)責(zé)不統(tǒng)一影響實際執(zhí)法主體執(zhí)法意識和依法行政能力的提高，海監(jiān)作為實際履行行政執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)行政執(zhí)法責(zé)任，長期下去必然影響其執(zhí)法的積極性和主動性；其二，這與海洋行政主管部門簡政放權(quán)、宏觀管理的理念相悖，海監(jiān)目前只能基于國家海洋局的行政委托開展執(zhí)法工作，各項海洋行政執(zhí)法和管理工作均須國家海洋局批準(zhǔn)，人、財、物的調(diào)配也須由國家海洋局安排，由此帶來海監(jiān)經(jīng)費(fèi)的受限，進(jìn)而影響其裝備和執(zhí)法行動，還易滋生腐?。黄淙?，影響海洋執(zhí)法監(jiān)察員的執(zhí)法效率，海洋監(jiān)察員受海監(jiān)和海洋行政主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)績考評由海監(jiān)管理，但具體執(zhí)法行動卻要由海監(jiān)報請同級海上行政主管部門批準(zhǔn)，嚴(yán)重影響其執(zhí)法效率；其四，使得海監(jiān)不能成為一個實行垂直管理的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)，海監(jiān)國家隊伍與地方隊伍之間、各海區(qū)總隊與支隊之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，造成海監(jiān)力量分散，難以形成合力①梅 宏：《授權(quán)執(zhí)法：提高中國海監(jiān)機(jī)構(gòu)依法行政能力的客觀要求》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。。鑒于此，有必要在《海洋行政處罰實施辦法》中明確規(guī)定海監(jiān)以其自己名義實施海洋行政處罰，解決海監(jiān)行政執(zhí)法主體資格缺失問題。

第二，應(yīng)明確界分海上行政執(zhí)法主體之間的行政執(zhí)法權(quán)邊界，既避免行政執(zhí)法權(quán)的重疊，又避免出現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的真空地帶?！昂Ｉ稀卑ǖ念I(lǐng)域是一個立體且多層次的空間體系，是一個與國家海洋活動和國家海洋權(quán)益有關(guān)的沿海陸岸、島嶼、不同法律地位的海域及其立體延伸的全方位地理空間②張 煒：《國家海上安全》，第24頁。。各海上行政執(zhí)法主體基于不同的功能定位，共處于這樣一個立體空間內(nèi)，明確各自的職能邊界便顯得尤為重要。海監(jiān)、海事局、漁政在海上環(huán)境保護(hù)方面，海警與漁政在漁船民管理方面，海警與緝私警在查處海上走私方面，海監(jiān)、海警、海事局在海上安全方面最易產(chǎn)生職能重疊問題。為此，一方面得通過法律、法規(guī)的完善，最大限度的降低職能重疊的可能性，《海上環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》的相關(guān)條文必須予以修改，船舶性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和水域標(biāo)準(zhǔn)二者只能擇其一；另一方面，得通過下述聯(lián)席會議機(jī)制解決實踐中碰到的職能重疊問題。此外，對目前沒有明確行使主體的權(quán)力，例如緊追權(quán)③《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條規(guī)定：“中華人民共和國有關(guān)主管機(jī)關(guān)有充分理由認(rèn)為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規(guī)時，可以對該外國船舶行使緊追權(quán)”，但未明確具體是哪個主管機(jī)關(guān)。，明確授權(quán)特定主體行使，避免各海上行政主體之間的職能不明。

第三，應(yīng)在中央一級建立海上行政執(zhí)法主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制。無論“統(tǒng)一模式”，還是“分散模式”都存在部門協(xié)調(diào)和資源整合的問題，那種認(rèn)為“統(tǒng)一模式”可以一勞永逸的解決分散型海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)、職能重疊、效率低下弊端的想法無疑過于簡單和理想。即便是實行“統(tǒng)一模式”的國家，其在統(tǒng)一的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍然非常重視職能、資源、信息的協(xié)調(diào)。美國于1999年建立了“海岸警衛(wèi)隊職能和使命跨部門聯(lián)合工作組”（The Interagency Task Force on the Roles and Missions of the United States Coast Guard），該工作組委員由運(yùn)輸部、國務(wù)院、財政部、國防部、商務(wù)部、勞動部、環(huán)境保護(hù)局、預(yù)算管理辦公室、國家安全委員會、國家經(jīng)濟(jì)委員會、美國海岸警衛(wèi)隊等機(jī)構(gòu)的代表組成，旨在為美國海岸警衛(wèi)隊直至2020年的職能與使命提供建議。對于采取分散模式的國家，更有必要在各海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，而設(shè)立常態(tài)的海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)平臺，避免執(zhí)法資源的浪費(fèi)，確保信息的分享則是該協(xié)調(diào)機(jī)制的重中之重。

在設(shè)立常態(tài)的海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)平臺方面，目前已經(jīng)存在的“國家海上搜救部級聯(lián)席會議制度”可資借鑒。該聯(lián)席會議制度經(jīng)國務(wù)院2005年批復(fù)設(shè)立，職席會議以交通部為牽頭單位，由公安部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署等13個部門和單位組成。聯(lián)席會議的主要職能包括：統(tǒng)籌、研究全國海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作，提出有關(guān)政策建議；討論、解決海上搜救工作和船舶污染處理中的重大問題；組織、協(xié)調(diào)重大海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)行動；指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市海上搜救應(yīng)急反應(yīng)工作；研究、確定聯(lián)席會議成員單位在搜救活動中的職責(zé)。中國海上搜救中心是聯(lián)席會議的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)席會議的日常工作。聯(lián)席會議設(shè)聯(lián)絡(luò)員工作組，由聯(lián)席會議成員單位的有關(guān)司局負(fù)責(zé)人擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)席會議每年召開一次例會，根據(jù)需要也可以臨時召開全體或部分成員單位聯(lián)席會議④《國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度》第一、二、三點。。國家海上搜救部級聯(lián)席會議制度運(yùn)行五年以來，取得了很大成績。在2010年部級聯(lián)席會議第六次會議上，與會代表高度評價了該制度取得的顯著成績，認(rèn)為自該制度建立以來，我國海上搜救應(yīng)急預(yù)案不斷完善，搜救體制不斷健全，合作機(jī)制不斷深化，法制建設(shè)不斷加強(qiáng)。筆者認(rèn)為，針對我國海上行政執(zhí)法分散模式，“國家海上搜救部級聯(lián)席會議制度”是一個可資借鑒的機(jī)制，可以仿照該制度建立“國家海上行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度”，研究、解決海上行政執(zhí)法中的重大問題，組織、協(xié)調(diào)海上行政執(zhí)法行動，共享資源和信息。在會議運(yùn)行機(jī)制上，可由中國海監(jiān)牽頭召集聯(lián)席會議，海監(jiān)、海警、海事局、緝私警、漁政部門的負(fù)責(zé)人為聯(lián)席會議成員，并由中國海監(jiān)設(shè)立聯(lián)席會議辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)席會議的日常工作。聯(lián)席會議每年召開例會兩次，根據(jù)需要可以臨時召開全體或部分成員單位聯(lián)席會議。通過聯(lián)席會議制度，重在解決三個問題：其一，通過會議商討，進(jìn)一步明確各自的行政執(zhí)法范圍，避免行政執(zhí)法行為的重疊和缺漏；其二，對海上突發(fā)事件、海上災(zāi)害等需要多方協(xié)同應(yīng)對的事項，通過臨時聯(lián)席會議落實資源整合的具體實施方案；第三，通過聯(lián)席會議建立常態(tài)信息交換機(jī)制，避免資源的浪費(fèi)和各執(zhí)法主體信息的不完備。以第三個問題為例，如果中國海監(jiān)船舶和飛機(jī)已配備了安全可靠的指揮和信息傳輸系統(tǒng)，引進(jìn)了國際先進(jìn)的航空遙感設(shè)備、部分深海測量裝備和遠(yuǎn)距離監(jiān)視監(jiān)測執(zhí)法設(shè)備，從而能夠在巡航執(zhí)法中對赤潮、溢油、海冰等海上目標(biāo)實施監(jiān)測，對侵害我國海洋權(quán)益的船舶予以監(jiān)測①關(guān)于中國海監(jiān)的裝備情況，參見李明春：《光輝的航程（三）——追溯中國海監(jiān)的十年》，載《中國海監(jiān)》2010年第5期。，就沒必要在海事、漁政、海警、緝私警中配置相同資源。完全可以通過聯(lián)席會議制度確立信息分享機(jī)制，避免在裝備方面重復(fù)建設(shè)。

第四，應(yīng)整合地方海上行政執(zhí)法力量。在中央一級，可通過聯(lián)席會議制度協(xié)調(diào)各海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；而在地方一級，則可通過行政機(jī)構(gòu)歸并來實現(xiàn)地方海上行政執(zhí)法力量的整合。在省一級海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，很多省份已經(jīng)實施了機(jī)構(gòu)整合。

向 力，山東大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)博士后流動站研究人員；山東 濟(jì)南250100。

教育部2009年哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（09JZD0023）；山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金項目（人才引進(jìn)與培養(yǎng)類專項）（2010GN022）

車 英