公共預(yù)算研究述評：基于政治學(xué)的視角

鄧研華

公共預(yù)算研究述評：基于政治學(xué)的視角

鄧研華

公共預(yù)算理論是在歷史演變中逐漸形成和發(fā)展起來的，在什么是公共預(yù)算這一點(diǎn)上，研究者們基本達(dá)成了共識(shí)。具體而言，西方公共預(yù)算研究起步較早，且已形成了豐富的預(yù)算政治理論；而在中國，政治學(xué)視角的公共預(yù)算研究近年來才起步，盡管也出現(xiàn)了馬駿這樣的研究先驅(qū)，但從整個(gè)學(xué)科而言，政治學(xué)視角的公共預(yù)算研究還有待系統(tǒng)化、科學(xué)化和深化。

公共預(yù)算；預(yù)算政治；民主

中國社會(huì)正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型呼喚科學(xué)的公共預(yù)算研究。因?yàn)橐粋€(gè)國家的治理水平在很大程度上取決于國家的預(yù)算能力，取決于一個(gè)國家現(xiàn)代公共預(yù)算的成熟程度。雖然近10年來，中國公共預(yù)算的相關(guān)研究取得了一定的成就，整體上呈現(xiàn)出研究數(shù)量不斷增多、研究主題范圍不斷擴(kuò)展、研究質(zhì)量也有所改進(jìn)的趨勢。但是，目前中國公共預(yù)算研究遠(yuǎn)不及國外深入，且中國學(xué)者多數(shù)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)或財(cái)政學(xué)的角度進(jìn)行研究的。誠然，這些研究視角是非常必要的，但卻無法揭示出公共預(yù)算的政治性本質(zhì)。而西方國家的預(yù)算理論與預(yù)算制度是在歷史演變中逐漸形成和發(fā)展起來的，其中的演變邏輯可以為我們進(jìn)一步研究預(yù)算制度改革提供有益的借鑒。因此，對國內(nèi)外公共預(yù)算研究進(jìn)行適時(shí)的評估與反思，是增進(jìn)知識(shí)積累、完善和改進(jìn)預(yù)算研究的有效方法。

一、什么是公共預(yù)算：一個(gè)基本知識(shí)

長期以來，人們對公共預(yù)算的了解并不是很多，而對公共預(yù)算的政治本質(zhì)的了解更是少之又少。然而，無論是從哪一個(gè)角度來看，公共預(yù)算都是非常復(fù)雜的，如威爾達(dá)夫斯基所言，預(yù)算到底是如何制定的，任何語種的有關(guān)文字材料都有如鳳毛麟角。由于“公共預(yù)算服務(wù)于不同的目的”①威爾達(dá)夫斯基：《預(yù)算：比較理論》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年，第3頁。，而且“我們希望它肩負(fù)許多不同的、有時(shí)甚至是矛盾的任務(wù)”②David Nice.Public Budgeting.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年，第2頁。，這使得人們對公共預(yù)算的界定非常艱難且存在爭議。例如，威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，“由于預(yù)算服務(wù)于多種不同的目的，因而它可能是指很多的事物：一項(xiàng)政治行動(dòng)，一項(xiàng)工作計(jì)劃，一次未來預(yù)測，一個(gè)啟蒙源泉，一次愚昧舉動(dòng)，一個(gè)控制機(jī)制，一種對限制的逃避，一種行動(dòng)的手段，一個(gè)進(jìn)步的障礙，甚至可以是一種祈禱：愿當(dāng)權(quán)者能夠溫和地對待具有良好愿望而又能力有限的人們”③轉(zhuǎn)引自杰克·瑞賓、托馬斯·D.林奇：《國家預(yù)算與財(cái)政管理》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1990年，第1頁。。這充分顯示了公共預(yù)算的復(fù)雜性，而且從現(xiàn)實(shí)來看，這種復(fù)雜性的程度還在加強(qiáng)，所以任何試圖對公共預(yù)算進(jìn)行“全面”描述和詮釋的嘗試都可能要?dú)w于失敗。

“雖然預(yù)算具有多張面孔”①Donald Axelrod.Budgeting for Modern Government.New York：St.Martin＇s Press，Inc.，1988，p7.，但在最基本的層面上，公共預(yù)算主要涉及到金錢或資源的配置問題，沒有人會(huì)說“公共預(yù)算與錢、資金或資源毫不相關(guān)”。人們在這一點(diǎn)上通常都能夠達(dá)成基本的共識(shí)。通觀人們對“公共預(yù)算”的種種界定，無論從何種角度看，都不會(huì)與上述共識(shí)發(fā)生沖突，而且從某種程度上來說，都要以此共識(shí)為基礎(chǔ)。如David Nice認(rèn)為，“公共預(yù)算就是制定和執(zhí)行政府在收入、分配和資源使用方面的各種決策，但在當(dāng)代其所關(guān)注的主要焦點(diǎn)還是金錢”②David Nice.Public Budgeting，第1頁。。Donald Axelrod也認(rèn)為，“公共預(yù)算就是為了高效、經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)先權(quán)和目標(biāo)而進(jìn)行分配資金和利用資源的一種決策制度”③Donald Axelrod.Budgeting for Modern Government.p1.。再如，威爾達(dá)夫斯基從政治學(xué)角度將公共預(yù)算定義為“通過政治程序分配財(cái)源的嘗試”④轉(zhuǎn)引自里查德·J.斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)》下冊，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年，第230頁。，威爾達(dá)夫斯基在長期觀察和訪談的基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出：“大多數(shù)預(yù)算實(shí)踐都有可能發(fā)生在政治與效率的交叉地帶”⑤Aaron Wildavsky.“Political Implications of Budgetary Reform”，Public Administration Review 1961，21（4），pp.183～190.，但從更深層次上而言，他認(rèn)為政治性是預(yù)算的本質(zhì)屬性：“預(yù)算的規(guī)模和形式是我們政治生活中爭論的重要問題。總統(tǒng)、政黨、行政者、國會(huì)議員、利益集團(tuán)和感興趣的公民通過預(yù)算連接在一起并把他們的偏好記錄在預(yù)算之中。勝利與失敗、妥協(xié)與討價(jià)還價(jià)，有關(guān)我們國家政府的角色所達(dá)成的一致與沖突的空間都能在預(yù)算中得以體現(xiàn)。從整合的意義上來說，預(yù)算處于政治過程的核心地帶?！雹轆aron Wildavsky.Politics of the Budgetary Process.Boston：Little，Brown，1964，pp.4～5.

由此，我們在這里也許可以將公共預(yù)算界定為通過一定的政治程序來實(shí)現(xiàn)對公共資源的合理配置。由于公共資源是稀缺性的，所以，在資源配置過程中，權(quán)力通常被廣泛地運(yùn)用，而且資源越稀缺、對于預(yù)算單位就越重要，權(quán)力被運(yùn)用的程度也就越大?；诖?，許多學(xué)者將預(yù)算直接與權(quán)力掛起鉤來，如愛倫·魯賓認(rèn)為，“預(yù)算過程分配著決策權(quán)力”⑦愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，中國人民人學(xué)出版社2001年，第97頁。。瑞賓和林奇也認(rèn)為，預(yù)算是權(quán)力的體現(xiàn)，預(yù)算過程如果不與權(quán)力概念相聯(lián)系起來是完全難以理解的。因此，預(yù)算行動(dòng)者想要更多地獲得資源，必須擁有盡可能多的權(quán)力。

二、公共預(yù)算中的政治：國外預(yù)算研究現(xiàn)狀及評述

西方國家對預(yù)算及預(yù)算改革的研究起步比較早，因此形成了豐富的預(yù)算理論，對公共預(yù)算改革的探討也比較深入。威廉·F.威洛比在1918年就對預(yù)算改革的實(shí)踐做了直接的研究，他看到了預(yù)算改革的三條主線：“實(shí)現(xiàn)并拓展公共控制；發(fā)展并提高立法和執(zhí)行合作；確保并提升行政和管理效率?！雹喟柌亍.海迪：《公共預(yù)算經(jīng)典第2卷——現(xiàn)代預(yù)算之路》，上海財(cái)政大學(xué)出版社2006年，第2頁。1940年，V.O.凱伊對美國州預(yù)算實(shí)踐進(jìn)行了研究，認(rèn)為在當(dāng)時(shí)美國預(yù)算理論方面還存在著不足，提出了預(yù)算的核心問題：“將X美元分配給A活動(dòng)而不是B活動(dòng)的決策基礎(chǔ)是什么？”⑨V.O.Key.“The Lack of a Budgetary Theory”，The American Political Science Review 1940，34（6），pp.1138.凱伊在《預(yù)算理論的缺乏》一文中還提醒我們“應(yīng)該對預(yù)算實(shí)施過程中的政治因素、預(yù)算動(dòng)機(jī)、代議機(jī)構(gòu)在預(yù)算中的作用進(jìn)行思考”⑩V.O.Key.“The Lack of a Budgetary Theory”，pp.1137～1144.。美國著名的政治學(xué)家阿倫·威爾達(dá)夫斯基是被西方社會(huì)所公認(rèn)的在政府財(cái)政和預(yù)算問題研究方面的專家，是預(yù)算政治學(xué)的創(chuàng)始人。他所撰寫的《預(yù)算過程中的政治》、《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》、《預(yù)算與治理》以及《預(yù)算：比較理論》等著作，強(qiáng)調(diào)預(yù)算是權(quán)力的體現(xiàn)，提出了“如果你不能制定預(yù)算，你怎能治理”?阿倫·威爾達(dá)夫斯基、布萊豋·斯瓦德洛：《預(yù)算與治理》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年，第302頁。的重要論斷。威爾達(dá)夫斯基還綜合運(yùn)用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)基本理論以及博弈論等方法建立了分析預(yù)算過程中代表公眾的代議機(jī)構(gòu)與行政部門地位的理論，他認(rèn)為根據(jù)制度性身份或地位的決定性作用，他們分別扮演了公共資金的監(jiān)控者和使用者兩類不同的角色。美國學(xué)者艾倫·魯賓也從政治學(xué)的角度對公共預(yù)算進(jìn)行了研究，她的著作《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》從財(cái)政收入與支出的平衡機(jī)制，以及政府借貸的合法性緣由的角度對政治權(quán)力在公共預(yù)算中的運(yùn)行機(jī)制，政治監(jiān)督在公共預(yù)算中的必要作用等方面進(jìn)行了描述。魯賓認(rèn)為，“預(yù)算是一個(gè)獨(dú)特的領(lǐng)域”，在她看來，公共預(yù)算是一種高度政治性的活動(dòng)，預(yù)算行動(dòng)者們都期望利用預(yù)算過程來獲取更多的資源，并進(jìn)而鞏固、擴(kuò)大他們在政治上的支持度與影響力，而不顧及財(cái)政收支平衡的問題，由此預(yù)算過程一定會(huì)涉及到權(quán)力的重新分配、選票的攫取以及對既有資源的相對剝奪等問題。由此，魯賓認(rèn)為，“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的”①愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，第1頁。。也就是說，預(yù)算過程中的政治體現(xiàn)了權(quán)力的分配②愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，第97頁。。而羅伯特·D.李等人的《公共預(yù)算系統(tǒng)》則運(yùn)用了系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，對預(yù)算過程中的信息輸入、處理與反饋機(jī)制等方面做了較為明確的闡述。實(shí)際上，我們都知道，要構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算體制，就必須有政治制度的支持，而對于公共預(yù)算的監(jiān)督制度來說更應(yīng)如此，否則，預(yù)算制度的“公共性”便是值得懷疑的。

美國學(xué)者杰克·瑞賓與托馬斯·D.林奇在他們合著的《國家預(yù)算與財(cái)政管理》里闡述了國家所采用的各種不同的預(yù)算體制對于政府財(cái)政管理方式、財(cái)政透明度的影響，而從歷史發(fā)展的角度而言，美國的公共預(yù)算體制實(shí)際上是一直處于改革與發(fā)展之中的，而預(yù)算制度的核心就在于預(yù)算績效和政治民主之間的關(guān)系。他們認(rèn)為，“有關(guān)國會(huì)預(yù)算權(quán)力爭論的主要焦點(diǎn)大致是圍繞著立法部門是否確實(shí)把握著真正的權(quán)力而展開的，文獻(xiàn)資料包括三個(gè)獨(dú)立的主題：撥款過程、改革運(yùn)動(dòng)和監(jiān)督問題”③杰克·瑞賓、托馬斯·D.林奇：《國家預(yù)算與財(cái)政管理》，第77～88頁。。面對現(xiàn)代政府績效預(yù)算的發(fā)展，羅伊·梅耶斯等人在《公共預(yù)算經(jīng)典第1卷——面向績效的新發(fā)展》一書中總結(jié)出了一些預(yù)算事務(wù)部門的成功經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)上，績效預(yù)算是與零基預(yù)算方法，以及現(xiàn)代民主政治架構(gòu)等方面緊密地聯(lián)系在一起的。實(shí)際上，我們可以這樣說，“績效如果不與民主聯(lián)系在一起就幾乎沒有價(jià)值，因?yàn)榉敲裰鞯目冃П澈罂赡軙?huì)隱藏著政府的既得利益”④羅伊·梅耶斯等：《公共預(yù)算經(jīng)典第1卷——面向績效的新發(fā)展》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005年，第3頁。。艾倫·?？说摹冬F(xiàn)代公共支出管理方法》則從公共支出的角度探討了政府到底是怎樣花錢的，同時(shí)他還強(qiáng)調(diào)對于這種政府支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格的管理，因?yàn)檎ㄥX基本上是無法估量的，如果在沒有法定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)又缺少可靠監(jiān)督的公共支出，要想使其符合現(xiàn)代民治政府的基本理念，這絕對是難以想象的⑤艾倫·?？耍骸冬F(xiàn)代公共支出管理方法》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2000年。。?？送瑫r(shí)還進(jìn)一步指出：公共預(yù)算在三個(gè)層次上影響著公共部門的運(yùn)作，就宏觀層次而言公共預(yù)算的規(guī)則或者程序?qū)τ跊Q策者來說形成了一種總財(cái)力約束；從中觀層次上來看公共預(yù)算的規(guī)則或程序?qū)⒂绊懸詰?zhàn)略重點(diǎn)為基礎(chǔ)的資源配置和利用；而在微觀層次上公共預(yù)算的規(guī)則或者程序?qū)⒂绊懮a(chǎn)和供給公共服務(wù)的效率⑥艾倫·?？耍骸冬F(xiàn)代公共支出管理方法》。。而喬納森·卡恩則提出，理想化的公共預(yù)算制度應(yīng)該能夠落實(shí)政府的多重責(zé)任，而不應(yīng)把公共預(yù)算局限在作為政府資源配置的技術(shù)性工具這一重涵義上。就其實(shí)質(zhì)而論，推行公共預(yù)算改革實(shí)際上就是要?jiǎng)?chuàng)造能影響公眾生活、建立并完善國家制度，并對公眾與政府間關(guān)系產(chǎn)生重大影響的一種文化或制度環(huán)境⑦喬納森·卡恩：《預(yù)算民主——美國的國家預(yù)算與公民權(quán)（1890－1928）》，格致出版社2008年。。從以上的論述中我們可以看出，總體而言，西方國家在公共預(yù)算方面的研究，一方面由于起步較早，眾多的預(yù)算理論學(xué)家與技術(shù)專家進(jìn)行了大量深刻、細(xì)致的探討；另一方面，預(yù)算研究也適應(yīng)了西方國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化等各方面發(fā)展的需要，已形成了較為豐富、先進(jìn)而且是比較系統(tǒng)的預(yù)算政治理論，這些預(yù)算理論對于當(dāng)前我國的公共預(yù)算研究以及預(yù)算改革實(shí)踐具有一定的借鑒意義。

三、成就與困惑：國內(nèi)預(yù)算研究現(xiàn)狀及評述

1978年以來，中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了根本性的變化。這表現(xiàn)在，中國開始出現(xiàn)社會(huì)分層，不同的利益團(tuán)體價(jià)值取向開始出現(xiàn)差異，社會(huì)利益和價(jià)值改革都呈現(xiàn)出多元化的趨勢，同時(shí)，中國逐步從“自產(chǎn)國家”轉(zhuǎn)向“稅收國家”，國家與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了根本性的變化，國家財(cái)政也從“取自己之財(cái)”轉(zhuǎn)向“取眾人之財(cái)”，這些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政等方面的變遷都對國家治理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。原來一直行之有效的治理模式現(xiàn)在可能就不那么有效了。而隨著改革開放事業(yè)的進(jìn)一步深入展開，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨越來越深刻地認(rèn)識(shí)到：公共預(yù)算也是加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)核心領(lǐng)域。1999年，中國啟動(dòng)了一場意義深遠(yuǎn)的預(yù)算改革，其目標(biāo)就是要建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制。這一改革的成功，將在很大程度上重構(gòu)中國的國家治理模式，從而大大改進(jìn)國家的治理能力。正是在這一現(xiàn)實(shí)的政治場景下，公共預(yù)算逐漸成為一個(gè)重要的研究領(lǐng)域。眾多的中國學(xué)者們從包括財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)以及政治學(xué)等學(xué)科角度對公共預(yù)算進(jìn)行了一系列的研究。

廈門大學(xué)教授張馨認(rèn)為，法治性可以說是公共預(yù)算的基本內(nèi)容和活的靈魂，也是其與財(cái)政學(xué)其它范疇區(qū)別開來的根本性質(zhì)。由此，他指出了我國預(yù)算制度改革的方向，認(rèn)為必須強(qiáng)化公共預(yù)算的法律性、歸一性、計(jì)劃性、公開性以及政治程序的法制性。在預(yù)算制度改革方面，他認(rèn)為，“預(yù)算制度就是市場從根本上制約、決定政府的手段，也是實(shí)施政治制度改革的可行步驟，應(yīng)當(dāng)先行一步”①張 馨：《論政府預(yù)算的法治性》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》1998年第11期，第17～22頁。。王金秀則從預(yù)算機(jī)制的角度對公共預(yù)算進(jìn)行了研究。她分析了政府預(yù)算決策的基礎(chǔ)理論以及預(yù)算效率的評估方法，并對與政府預(yù)算相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、政府預(yù)算的編制與收支決策的原則、預(yù)算決策的組織控制機(jī)制以及預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行了闡述、分析②王金秀：《政府預(yù)算機(jī)制研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年。。叢樹海主要從理論分析與制度設(shè)計(jì)的角度，闡釋了中國預(yù)算體制的重構(gòu)原則。他認(rèn)為，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國的國家預(yù)算將分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算以及社會(huì)保障預(yù)算，目前還應(yīng)該要開展對于預(yù)算外資金和制度外財(cái)政方面的研究③從樹海：《建立分類管理的國家預(yù)算體系》，載《財(cái)政研究》2000年第6期，第23～29頁。。馬駿則運(yùn)用了交易費(fèi)用分析框架，分析中國從“自產(chǎn)國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸愂諊摇焙笏鎸Φ奶魬?zhàn)，他指出中國的公共預(yù)算體系必須要努力適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變的需要，將預(yù)算民主納入到預(yù)算改革的框架中來；同時(shí)，通過對省級預(yù)算的個(gè)案研究，他指出在地方預(yù)算過程中實(shí)際上存在著嚴(yán)重的政策過程與預(yù)算過程的分離的現(xiàn)象④馬 駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年，第43～56頁。。

可以說，長期以來，國內(nèi)對公共預(yù)算問題的研究，大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)視角開展分析，較少從政治學(xué)和公共行政學(xué)視角來研究公共預(yù)算管理問題，而經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)往往忽略公共預(yù)算具有的管理工具和政治特征，只是從資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定角度來分析公共預(yù)算管理問題，而很少有預(yù)算政治學(xué)方面的分析。如前所述，預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的，就此而言，政治學(xué)學(xué)科長期以來在預(yù)算領(lǐng)域的缺席以及當(dāng)前在這一領(lǐng)域存在著的明顯的不足這一現(xiàn)實(shí)情況，對我國公共預(yù)算的研究不能不說是一種缺憾。如馬駿所言：“20世紀(jì)80年代，政治學(xué)和公共行政學(xué)研究在中國開始復(fù)興。但是，……無論是政治學(xué)還是公共行政學(xué)都沒有開展公共預(yù)算方面的研究，……中國政治學(xué)和公共行政學(xué)在預(yù)算領(lǐng)域的這種自我放棄不僅給自身的學(xué)科發(fā)展帶來了一些問題，而且也制約了預(yù)算研究的發(fā)展?！雹蓠R 駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，第263～322頁。

令人感到欣慰的是，近些年來，我國在這方面的不利局面得到了相當(dāng)大程度上的改觀，不少的政治學(xué)者、政治理論學(xué)家開始關(guān)注公共預(yù)算研究，在這方面也取得了一些成績。具體而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對公共預(yù)算的研究從政治學(xué)研究角度來看主要包括兩個(gè)方面：一方面就是研究如何提升人大功能、加強(qiáng)全國人大的監(jiān)督權(quán)尤其是加強(qiáng)全國人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，另一方面就是研究如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程的民主化。而無論從何種角度來看，這兩個(gè)方面都反映了中國在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，走向民主化道路上所做的努力與嘗試，預(yù)算中的民主也是民主成長的中國經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)重要組成部分，更是國家治理的重要內(nèi)容。

首先，就人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)方面而言，實(shí)際上就是權(quán)力的分配、配置問題。這方面的研究目前取得了一定程度的進(jìn)步，出版了一些有一定影響力的著作。這些著作主要包括了以下幾個(gè)方面：在基本理論層面，主要著作有蔡定劍的《國家監(jiān)督制度》、《中國人民代表大會(huì)制度》，陳哲夫的《監(jiān)察與監(jiān)督》，杜力夫的《權(quán)力監(jiān)督與制約研究》，以及周剛志的《論公共財(cái)政與憲政國家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言》等；在關(guān)于《預(yù)算法》的問題及其完善建議的研究層面，主要著作有李萍、劉尚希的《部門預(yù)算改革理論與實(shí)踐》，謝曉堯等的《預(yù)算法理解與運(yùn)作》，王永禮的《預(yù)算法律制度論》，張馨的《部門預(yù)算改革研究——中國政府預(yù)算制度改革剖析》等；在預(yù)算編制原則的研究層面，主要著作有王清秀的《民主理財(cái)之路》，樓繼偉的《中國政府預(yù)算：制度、管理與案例》等；在公共財(cái)政視角下的人大預(yù)算監(jiān)督研究層面，主要著作有鄭建新的《中國政府預(yù)算制度改革研究》，楊之剛的《公共財(cái)政學(xué)：理論與實(shí)踐》，麥履康的《中國政府預(yù)算》，王金秀等人的《國家預(yù)算管理》，胡樂亭的《國家預(yù)算》，以及李保仁的《國家預(yù)算理論與實(shí)務(wù)》等。

其次，在如何引進(jìn)西方先進(jìn)的現(xiàn)代公共預(yù)算理念，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的理性化與民主化方面的研究，以中山大學(xué)馬駿教授及其團(tuán)隊(duì)的表現(xiàn)最為出色，尤其是馬駿教授可以說是這個(gè)領(lǐng)域的專家和旗手。近些年來，他們在介紹西方國家的預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也做了一些實(shí)證的研究，對中國公共預(yù)算的發(fā)展軌跡進(jìn)行了一定深度的剖析，對中國公共預(yù)算的未來發(fā)展提出了一些看法，發(fā)表了一些有獨(dú)特見解同時(shí)也頗有影響力的論文。如在《中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》一文中，馬駿從政治學(xué)的角度分析中國預(yù)算改革，指出：“中國預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個(gè)‘預(yù)算改革的政治困惑’：一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程；另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進(jìn)需要對中國政治過程的某些部分進(jìn)行改革”①馬 駿：《中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3期，第67～74頁。。在《公共預(yù)算研究：中國政治學(xué)和公共行政學(xué)亟待加強(qiáng)的研究領(lǐng)域》一文中，馬駿、於莉指出：“公共預(yù)算是政治學(xué)和公共行政學(xué)中非常重要的一個(gè)研究領(lǐng)域。然而，在中國，公共預(yù)算一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家（主要是財(cái)政學(xué)家）研究的領(lǐng)域。中國政治學(xué)和公共行政學(xué)在公共預(yù)算領(lǐng)域的‘自我放棄’不僅給自身的學(xué)科發(fā)展帶來了一些問題，而且也制約了公共預(yù)算研究的發(fā)展?！庇纱耍麄兒粲踔袊螌W(xué)和公共行政學(xué)重視公共預(yù)算研究，尤其是關(guān)于中國公共預(yù)算的研究②馬 駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，第263～322頁。。在《公共預(yù)算理論：現(xiàn)狀與未來》一文中，馬駿、葉娟麗主張“建立一種能夠識(shí)別預(yù)算過程的關(guān)鍵性變量及其相互關(guān)系的‘中層理論’，以便在一定的約束條件下對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行預(yù)測”③馬 駿、葉娟麗：《公共預(yù)算理論：現(xiàn)狀與未來》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第3期，第336～344頁。。而在《公共預(yù)算原則：挑戰(zhàn)與重構(gòu)》一文中，馬駿指出：“重新思考傳統(tǒng)的預(yù)算原則，并針對目前預(yù)算制定與實(shí)施過程中存在的問題形成新的預(yù)算原則，重新設(shè)計(jì)預(yù)算過程，無論是對預(yù)算理論的發(fā)展還是對我國現(xiàn)階段的預(yù)算改革來說，都顯得非常緊迫”④馬 駿：《公共預(yù)算原則：挑戰(zhàn)與重構(gòu)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2003年第3期，第73～81頁。。此外還有《中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇：近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)》、《零基預(yù)算：理論和實(shí)踐》、《重構(gòu)中國公共預(yù)算體制：權(quán)力與關(guān)系——基于地方預(yù)算的調(diào)研》、《中國的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)研究——以中部某省會(huì)城市為例》、《中國省級政府投資決策體制研究：一個(gè)案例研究》、《走向“預(yù)算國家”——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》等論文，也都具有一定的影響力；同時(shí)，馬駿等人也組織出版了一些相關(guān)的著作（論文集）：如《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》、《國家治理與公共預(yù)算》、《呼吁公共預(yù)算——來自政治學(xué)公共行政學(xué)的聲音》等，對中國公共預(yù)算改革方向和路徑提出了一些看法和建議。

此外，國內(nèi)其他的一些政治學(xué)者也各自從不同的角度對中國公共預(yù)算研究提出了看法，如謝慶奎、單繼友指出：“公共預(yù)算既有技術(shù)屬性的一面，亦有政治屬性的一面，在本質(zhì)上，公共預(yù)算是利益之權(quán)威分配的政治過程”⑤謝慶奎、單繼友：《公共預(yù)算的本質(zhì)：政治過程》，載《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第1期，第56～58頁。。而郭小聰、程鵬指出：“中國現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，以‘后發(fā)外生’的方式出現(xiàn)于清朝末年，由于民主性先天不足，發(fā)展艱難，伴隨當(dāng)代中國社會(huì)的民主化進(jìn)程，政府預(yù)算的民主化程度有必要也有條件加以提高”⑥郭小聰、程 鵬：《政府預(yù)算的民主性：歷史與現(xiàn)實(shí)》，載《東南學(xué)術(shù)》2005年第1期，第56～62頁。李凡非常明確地指出：“預(yù)算本質(zhì)是政治性的。公共預(yù)算改革的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：公開和參與，實(shí)際上是一個(gè)利益博弈的政治過程，并建立了政府與公眾的對話系統(tǒng)，改變了政府的行為，這會(huì)有力地推動(dòng)政治體制改革的進(jìn)程”⑦李 凡：《公共預(yù)算推動(dòng)政治體制改革》，載《人民論壇》2010年第5期，第27～29頁。。

同時(shí)，國內(nèi)一些學(xué)者在介紹西方國家公共預(yù)算經(jīng)驗(yàn)方面也做了不少的工作，出版了一些譯著，這些譯著主要有：阿倫·威爾達(dá)夫斯基、內(nèi)奧米·凱頓的《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，阿倫·威爾達(dá)夫斯基、布萊豋斯瓦德洛的《預(yù)算與治理》，威爾達(dá)夫斯基的《預(yù)算：比較理論》，梅耶斯的《公共預(yù)算經(jīng)典第1卷——面向績效的新發(fā)展》，阿爾伯特·C.海迪的《公共預(yù)算經(jīng)典第2卷——現(xiàn)代預(yù)算之路》（第三版），愛倫·魯賓的《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，喬納森·卡恩的《預(yù)算民主——美國的國家預(yù)算與公民權(quán)（1890－1928）》，阿曼·卡恩、巴特利·希爾德雷思的《公共部門預(yù)算理論》，約翰遜·喬伊斯的《公共預(yù)算制度》，湯姆金的《透視美國預(yù)算與管理局》，托馬斯·林奇的《美國公共預(yù)算》，羅伯特·D.李、羅納德·約翰遜的《公共預(yù)算系統(tǒng)》，愛倫·?？说摹懂?dāng)代公共支出管理方法》等，這些著作在介紹西方國家尤其是美國先進(jìn)的公共預(yù)算理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面也起到了很大的作用。

需要明確的是，盡管近年來公共預(yù)算研究逐漸獲得了較多的關(guān)注，我國公共預(yù)算的相關(guān)研究在數(shù)量和質(zhì)量上都有所改進(jìn)，但總體來說，從政治學(xué)角度對公共預(yù)算進(jìn)行研究在我國還處于起步階段，縱觀近年來公共預(yù)算方面的科研成果，從政治學(xué)角度對公共預(yù)算進(jìn)行研究的科研成果所占比例較小，且多數(shù)是在近十年來才出現(xiàn)的。而在僅有的、為數(shù)不多的科研成果里，幾乎全是期刊論文，此外就是一些西方國家預(yù)算領(lǐng)域研究方面的譯著，就我所知，目前國內(nèi)還沒有出版一部真正地從政治學(xué)角度來系統(tǒng)地闡述公共預(yù)算理論的著作，這無論是對于政治學(xué)學(xué)科還是整個(gè)公共預(yù)算領(lǐng)域來說，不能不說是一種缺憾。

武玉坤對這一現(xiàn)狀也做出了一個(gè)總體性的評價(jià)：“總的來說，從政治學(xué)的角度研究公共預(yù)算還處于起步階段，相關(guān)研究的學(xué)科來源較為單一，研究更多是概念化的、非經(jīng)驗(yàn)性的和非理論取向的。研究質(zhì)量不高、研究規(guī)范性不強(qiáng)、科學(xué)研究方法缺位、既缺乏對公共預(yù)算真實(shí)世界的了解又缺乏公共預(yù)算的本土化理論努力，同時(shí)也缺乏相應(yīng)的研究規(guī)范，缺乏衡量研究質(zhì)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對基礎(chǔ)理論關(guān)注程度不高，沒能在相應(yīng)的知識(shí)體系內(nèi)進(jìn)行積累性研究?！雹傥溆窭ぃ骸吨袊差A(yù)算研究述評：對期刊論文的評估（1998－2007）》，載《公共行政評論》2009年第1期，第58～79頁。而通過對比中外公共預(yù)算研究狀況，我們也許可以發(fā)現(xiàn)：從研究方法方面來看，與國外公共預(yù)算研究方面的文獻(xiàn)呈現(xiàn)出的多元?jiǎng)討B(tài)的研究方法（公共選擇、產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用博弈論、新制度主義等）和在此基礎(chǔ)上發(fā)展出的相應(yīng)分析框架相對比，中國公共預(yù)算研究方面的文獻(xiàn)呈現(xiàn)出重描述、輕分析、少整合性框架的特點(diǎn)。當(dāng)然，就歷史性拓展研究方面而言，國外公共預(yù)算研究文獻(xiàn)同樣也存在著一些可以深化的空間。

四、結(jié) 語

不容否認(rèn)的是，作為預(yù)算政治學(xué)研究發(fā)源地的以美國為代表的西方國家的公共預(yù)算研究是許多國家審視自己相關(guān)的制度建設(shè)時(shí)不可忽視的學(xué)習(xí)藍(lán)本，但能否從動(dòng)態(tài)的、多元的視野進(jìn)行分析并從中概括出公共預(yù)算實(shí)踐背后的政治邏輯，對于制度借鑒的績效會(huì)產(chǎn)生很大影響。從目前的情況來看，我國與公共預(yù)算相關(guān)的研究已經(jīng)對諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律權(quán)力劃分等“是什么”的問題進(jìn)行了比較深入的研究，但呈現(xiàn)出很強(qiáng)的技術(shù)性特色的公共預(yù)算從本質(zhì)上來說是政治性的，不可避免地要受到中國特定的政治制度與民主環(huán)境影響，如何從“為什么”、“怎么樣”等深層次對西方國家公共預(yù)算研究的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析和有針對性的借鑒是一個(gè)需要進(jìn)一步拓展的問題。中國公共預(yù)算研究以及預(yù)算改革實(shí)踐也許有它自身的發(fā)展軌跡，其發(fā)展?fàn)顩r最終要受到中國改革開放以及現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至還有中國傳統(tǒng)政治文化等各方面因素的影響，反過來亦是如此。由此，我們必須要深刻地認(rèn)識(shí)到：中國的預(yù)算研究還有很長的一段路要走，而中國的預(yù)算改革也要通過長時(shí)間的實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參考國外的改革實(shí)踐，經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)，在摸索中前行。從這個(gè)角度而言，中國的公共預(yù)算理論研究與改革實(shí)踐都還有很長的一段路要走。

鄧研華，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生；湖北 武漢430072。

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（2009JJD810017）；國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（10AZZ002）

葉娟麗