探索法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館管理上的運(yùn)用

●易向軍（安徽省圖書館，合肥 230001）

隨著文化體制改革的深化，創(chuàng)新體制機(jī)制，形成科學(xué)有效的宏觀文化管理體制和富有效率的微觀運(yùn)行機(jī)制，［1］就成為公共圖書館管理體制改革的重要目標(biāo)任務(wù)。2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）要求“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分3類進(jìn)行改革?！饕獜氖鹿娣?wù)的事業(yè)單位，要強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。”［2］其中關(guān)于公益事業(yè)單位改革，《意見》明確要求進(jìn)行“完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管”的管理體制改革。公共圖書館作為提供公共文化服務(wù)的事業(yè)單位，在經(jīng)過上述改革后，其性質(zhì)和地位將明確為公益事業(yè)單位，屬于事業(yè)單位法人。這樣構(gòu)建公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的管理體制，就成為繼分類改革后所必須進(jìn)行的改革。公共圖書館構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的管理體制能夠有效地理順與政府、社會(huì)在發(fā)展過程的各自權(quán)限和責(zé)任，促進(jìn)自主發(fā)展、主動(dòng)發(fā)展、多元發(fā)展，進(jìn)而提高公共文化服務(wù)的質(zhì)量。然而從目前的政策法律來(lái)看，關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定還比較簡(jiǎn)略，尤其是缺乏法律層次的立法規(guī)定。因此，公共圖書館實(shí)踐和理論對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)還比較模糊，對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究也很薄弱。本文擬就法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館管理上的運(yùn)用進(jìn)行探索，以期為公共圖書館管理體制改革提供借鑒和嘗試。

1 關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)

在我國(guó)，法人治理結(jié)構(gòu)首先在股份制的公司企業(yè)中得到成功應(yīng)用，所以，人們習(xí)慣地將法人治理結(jié)構(gòu)與公司法人治理結(jié)構(gòu)等同起來(lái)，這是對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的誤解。實(shí)際上，只要在所有者和經(jīng)營(yíng)管理者之間存在分離的情況，就存在法人治理結(jié)構(gòu)問題。法人治理結(jié)構(gòu)源于現(xiàn)代組織權(quán)限的分離以及由此產(chǎn)生的委托—代理關(guān)系，它是指法人組織的各種利益相關(guān)者在決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中共同參與的由一系列激勵(lì)約束機(jī)制構(gòu)成的制度安排。法人治理結(jié)構(gòu)的核心在于兩個(gè)問題，一是建立委托—代理關(guān)系，即理（董）事會(huì)接受所有者的委托行使決策權(quán)，由理（董）事會(huì)選聘產(chǎn)生的執(zhí)行層行使管理權(quán)（代理權(quán)），明確委托—代理關(guān)系；二是形成有效的分權(quán)制衡，即所有者、決策者、執(zhí)行者（管理者）之間能夠通過法人治理組織機(jī)構(gòu)，建立相互獨(dú)立、相互制約、相互配合的制衡機(jī)制。將法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)用到社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，尤其是具有法人地位的社會(huì)公共服務(wù)組織的管理活動(dòng)中，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和可操作性。

我國(guó)繼1986年《民法通則》正式提出“事業(yè)單位法人”的概念之后，1998年國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件。［3］2006年1月1日正式實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）作為國(guó)家規(guī)范性文件，首次提出了“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”概念，規(guī)定“申請(qǐng)事業(yè)單位法人設(shè)立登記的單位，應(yīng)當(dāng)具備規(guī)范的名稱和組織結(jié)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）”。這是“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”在我國(guó)的正式提出，不過《實(shí)施細(xì)則》并沒有進(jìn)一步就事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)作出安排。從我國(guó)事業(yè)單位設(shè)立的目的和功能來(lái)看，更關(guān)注的是社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，構(gòu)建事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不僅要考慮到事業(yè)單位內(nèi)部各利益相關(guān)人的利益均衡問題，而且需要對(duì)政府、公眾以及事業(yè)單位外部其他相關(guān)利益者對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展要求在制度層面上作出合理安排。也就是說，事業(yè)法人治理不僅包括事業(yè)單位內(nèi)部的法人治理，還應(yīng)該包括事業(yè)單位外部的法人治理。

2 法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館管理體制改革的方向

隨著我國(guó)行政管理體制改革的逐步深化，事業(yè)單位政事分開和分類改革的推進(jìn)，打破公共圖書館的部門舉辦、部門所有、部門管理的現(xiàn)有格局，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共圖書館管理體制，以提升公共圖書館公共文化服務(wù)效能的任務(wù)，就逐步提到了文化體制改革的日程上來(lái)。

2.1 公共圖書館管理體制改革的現(xiàn)狀

從上世紀(jì)80年代開始，我國(guó)就啟動(dòng)了公共圖書館管理體制改革，改革的內(nèi)容涉及多個(gè)方面，核心則是管理體制的改革，主要是擴(kuò)大公共圖書館的自主權(quán)，使公共圖書館從消極、被動(dòng)的附屬物，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的能動(dòng)實(shí)體。綜觀改革歷程，我國(guó)公共圖書館在過去30年所推行的有關(guān)管理體制改革的成績(jī)主要表現(xiàn)為“政事分開”和“館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但無(wú)論是“政事分開”，還是“館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，盡管這些改革對(duì)于推動(dòng)公共圖書館加強(qiáng)自身經(jīng)營(yíng)管理、調(diào)動(dòng)館長(zhǎng)的積極性發(fā)揮了很大作用。但由于改革沒有根本觸及管理體制的核心問題——關(guān)于公共圖書館的所有者和經(jīng)營(yíng)管理者之間的關(guān)系問題，政事不分的體制仍舊沒有得到徹底解決，未能將圖書館真正轉(zhuǎn)變成一個(gè)自我負(fù)責(zé)的自治體，政府部門與公共圖書館之間還是一種支配和依附的關(guān)系。政府主管部門對(duì)公共圖書館工作管得過多過細(xì)，公共圖書館的人財(cái)物管理都由政府主管部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一納入政府預(yù)算和政府的人事計(jì)劃和物資使用計(jì)劃之中。［4］也就是說，公共圖書館作為事業(yè)法人，并沒有真正的發(fā)展自主權(quán)，使公共圖書館事業(yè)的發(fā)展缺乏生機(jī)和活力。

2.2 公共圖書館管理體制改革的路徑

過去30年的事業(yè)單位改革確立了公共圖書館公益性事業(yè)單位和事業(yè)法人的地位，這為公共圖書館管理體制改革奠定了牢固的基礎(chǔ)。在推行“政事分開”和“館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”已經(jīng)取得很大成績(jī)的基礎(chǔ)上，公共圖書館管理體制的關(guān)鍵性問題就在于將圖書館的法人所有權(quán)和管理權(quán)真正落實(shí)到位。隨著以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓芾眢w制改革的深化，公共圖書館“獨(dú)立法人”的訴求會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)就成為公共圖書館推進(jìn)政事分開和實(shí)現(xiàn)自主管理的有效途徑，并成為推動(dòng)公共圖書館管理體制改革的基礎(chǔ)制度。2007年，深圳市出臺(tái)的《深圳市建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見》規(guī)定：根據(jù)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效的原則，在事業(yè)單位建立適用于舉辦主體、管理層、利益相關(guān)者及監(jiān)督者之間關(guān)系，以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。［5］深圳圖書館作為首批試點(diǎn)單位進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革，這為公共圖書館構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了開創(chuàng)性的嘗試和探索。

3 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

公共圖書館的真正所有者是民眾及其政府，他們與公共圖書館是比較典型的委托—代理關(guān)系，建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)后，理（董）事會(huì)就成為連接委托人與代理人的橋梁。通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，公共圖書館現(xiàn)行管理體制將發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)為理（董）事會(huì)在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中起著承上啟下的樞紐作用，是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心，它一頭連著政府對(duì)公共圖書館法人的外部管理體制，另一頭連著公共圖書館法人的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，負(fù)有戰(zhàn)略決策、監(jiān)督管理層和公共關(guān)系三項(xiàng)主要職能。［6］通過前兩項(xiàng)職能與管理層協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)圖書館的內(nèi)部治理，通過第三項(xiàng)職能，借助信息披露等形式，與政府和社會(huì)公眾進(jìn)行有效的溝通，達(dá)到外部治理的目的。這些改變，意味著公共圖書館將改變過去的行政化管理模式，在決策方面，由主管部門變?yōu)槔硎聲?huì)，在所有權(quán)方面，由政府直接管理向法人所有轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)依法管理、獨(dú)立治理，最終形成獨(dú)立運(yùn)作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理的現(xiàn)代法人治理模式。

3.1 以理事會(huì)為架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)模式

我國(guó)現(xiàn)有的公共圖書館幾乎全部由政府出資舉辦，承擔(dān)著提供社會(huì)基本公共文化服務(wù)的職能，具有公益性質(zhì)或非營(yíng)利性，一般無(wú)須明確股權(quán)結(jié)構(gòu)。因此，在這些獨(dú)立建制的公共圖書館中建立法人治理結(jié)構(gòu)，絕大部分可以建立以理事會(huì)為架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)模式。理事會(huì)是公共圖書館的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使公共圖書館重大事項(xiàng)決策權(quán)。理事會(huì)由舉辦單位負(fù)責(zé)牽頭籌建，對(duì)其舉辦主體負(fù)責(zé)。理事會(huì)由政府部門代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人以及其他利益相關(guān)者組成，理事人選由舉辦單位委任或聘任產(chǎn)生。理事長(zhǎng)由舉辦主體提名，按照干部管理權(quán)限報(bào)批或備案。行政執(zhí)行人可由舉辦主體協(xié)商理事會(huì)提名產(chǎn)生，也可由理事會(huì)聘任，但均須按照管理權(quán)限上報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)或備案。行政執(zhí)行人是圖書館的法定代表人。理事會(huì)人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，具體人數(shù)根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)模確定。

3.2 以董事會(huì)為架構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)模式

在實(shí)行總分館制或中心館制的公共圖書館中推行法人治理結(jié)構(gòu)。由于我國(guó)公共圖書館分級(jí)管理的體制，存在不同的投資主體，因此可以建立以董事會(huì)為架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)模式。這種模式可以參照國(guó)有獨(dú)資公司的治理模式，不設(shè)股東會(huì)，由專門成立的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使出資人職責(zé)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以授權(quán)董事會(huì)行使部分職權(quán)，決策公共圖書館重大事項(xiàng)。董事會(huì)是公共圖書館的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。董事會(huì)可由政府部門代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人以及其他利益相關(guān)者組成，董事會(huì)成員中必須有單位職工代表。同時(shí)，政府有關(guān)主管部門可選聘社會(huì)知名人士或?qū)I(yè)人士1—2名，作為獨(dú)立董事進(jìn)入董事會(huì)。董事長(zhǎng)由事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)相關(guān)政府職能部門從董事會(huì)成員中指定，按照干部管理權(quán)限報(bào)批或備案。董事長(zhǎng)為公共圖書館法定代表人。行政執(zhí)行人由董事會(huì)聘任，董事會(huì)成員可兼任行政執(zhí)行人。董事會(huì)規(guī)模根據(jù)事業(yè)單位規(guī)模決定，人數(shù)應(yīng)為單數(shù)。

3.3 制定公共圖書館法人章程

公共圖書館法人章程是法人治理結(jié)構(gòu)權(quán)力分配、運(yùn)行機(jī)制的制度基礎(chǔ)，是法人治理的小“憲法”，是法人內(nèi)部治理等一系列活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。公共圖書館的章程由理（董）事會(huì)制定，報(bào)舉辦單位（國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)）審核批準(zhǔn)。章程對(duì)公共圖書館、出資人、理（董） 事、行政負(fù)責(zé)人及高級(jí)管理人員具有約束力。公共圖書館的宗旨和業(yè)務(wù)范圍由章程規(guī)定，其中屬于法律、法規(guī)限制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)。章程主要內(nèi)容包括下列事項(xiàng)：（1）單位名稱、住所、開辦資金和舉辦單位；（2） 宗旨和業(yè)務(wù)范圍；（3） 組織機(jī)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）：明確規(guī)定理事會(huì)、行政負(fù)責(zé)人（或董事會(huì)、行政負(fù)責(zé)人）產(chǎn)生方式，人員組成，主要職權(quán)等內(nèi)容；（4） 資產(chǎn)管理和使用的原則；（5）章程修改的程序；（6） 薪酬和社會(huì)保障；（7） 終止程序和終止后資產(chǎn)的處理辦法（8） 信息披露；（9） 需要由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。

4 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的外部監(jiān)管體制

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建立，必然要改變政府主管部門各自管理公共圖書館的部門管理體制，建立通過理（董）事會(huì)對(duì)公共圖書館實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管體制。理（董） 事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行政負(fù)責(zé)人，作為經(jīng)營(yíng)者，獨(dú)立自主地主持公共圖書館的財(cái)務(wù)、人事、福利等事務(wù)，不受作為投資主體的政府的直接干預(yù)和指揮。政府職能部門主要把精力放在行業(yè)管理方面，制定符合社會(huì)公共需要的公共文化政策，對(duì)公共圖書館實(shí)行包括準(zhǔn)入管理、過程監(jiān)管、事后處罰的全過程監(jiān)管，并在績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上，整合公共圖書館資源，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。

4.1 外部監(jiān)管的主體

公共圖書館的外部監(jiān)管主體包括政府主管部門以及公眾、媒體等相關(guān)利益者。政府通過委派理（董）事會(huì)成員，并出席理（董）事會(huì)會(huì)議來(lái)監(jiān)管公共圖書館的運(yùn)營(yíng)。公眾和媒體對(duì)法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要通過公共圖書館的年度報(bào)告制度、績(jī)效評(píng)估制度、信息公開制度等來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。

4.2 外部監(jiān)管的內(nèi)容

外部監(jiān)管主要是指政府職能部門對(duì)公共圖書館的運(yùn)營(yíng)過程，包括人事、財(cái)務(wù)等重要事項(xiàng)的審查和備案。一是建立對(duì)公共圖書館的事業(yè)法人準(zhǔn)入審查與資質(zhì)許可。二是實(shí)行行業(yè)主管部門對(duì)公共圖書館章程的審核、備案審查和重要內(nèi)容修改的備案審查，以及履行章程情況檢查制度。三是實(shí)行公共圖書館向登記管理機(jī)關(guān)提交年度報(bào)告制度。四是實(shí)行公共圖書館信息披露制度。五是實(shí)行公共圖書館績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

5 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制是理（董）事會(huì)負(fù)責(zé)確定公共圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)督指導(dǎo)，行使公共圖書館重大事項(xiàng)決策權(quán)，管理層負(fù)責(zé)對(duì)公共圖書館進(jìn)行日常管理等，理（董）事會(huì)可通過授權(quán)，由管理層行使部分決策權(quán)。［7］建立適應(yīng)公共圖書館法人特點(diǎn)和要求的運(yùn)行機(jī)制，主要包括用人機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

5.1 用人機(jī)制

是指保證理（董）事會(huì)的人員組成和行政負(fù)責(zé)人的優(yōu)化合理和有效發(fā)揮作用。首先，公共圖書館章程中應(yīng)規(guī)定一個(gè)規(guī)范、透明的理事選任程序，以保證理（董）事聘選過程合法、公開、獨(dú)立。其次，建立市場(chǎng)化的管理人員選聘機(jī)制， 使行政負(fù)責(zé)人的聘任盡可能公開、透明，嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)及單位章程的規(guī)定進(jìn)行。

5.2 激勵(lì)機(jī)制

是指對(duì)行政負(fù)責(zé)人和管理人員這個(gè)管理層面的激勵(lì)，旨在有效發(fā)揮這些人才的管理積極性。根據(jù)公共圖書館的特點(diǎn)，可選擇采用責(zé)任制和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，決定行政負(fù)責(zé)人和管理人員的薪酬，明確薪酬的界定和待遇。

5.3 監(jiān)督機(jī)制

是指保證對(duì)管理層監(jiān)督的有效性。結(jié)合目前公共圖書館普遍規(guī)模不大、職能較為單一等特點(diǎn)，由理（董）事會(huì)統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，從而保證有效地行使監(jiān)督職權(quán)。對(duì)涉及全體職工切身利益的重大事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定提請(qǐng)職工大會(huì)討論或?qū)徸h。理（董）事會(huì)在決策時(shí)應(yīng)充分考慮職工代表大會(huì)的意見。

6 結(jié)語(yǔ)

公共圖書館管理模式由行政型管理型轉(zhuǎn)換為法人治理型是一個(gè)很復(fù)雜的過程，需要豐富的理論基礎(chǔ)支撐和完善配套的制度環(huán)境。公共圖書館治理的轉(zhuǎn)型不僅是公共圖書館內(nèi)部的事情，更重要的是調(diào)整、規(guī)范公共圖書館與政府、社會(huì)各方利益的關(guān)系問題。在這個(gè)過程中，公共圖書館治理轉(zhuǎn)型顯然會(huì)受到政府與事業(yè)單位改革進(jìn)程，特別是政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程的影響。因此，公共圖書館法人治理改革不僅要與事業(yè)單位勞動(dòng)、人事、分配、社會(huì)保障等各方面的改革相配套，還要與行政管理體制改革相銜接，以便逐步推進(jìn)公共圖書館管理體制轉(zhuǎn)型。

［1］中共中央、國(guó)務(wù)院．關(guān)于深化文化體制改革的若干意見 ［N/OL］．［2006互01互12］．http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/12/content_4044535.htm.

［2］中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議．關(guān)于深化行政管理體制改革的意見［N/OL］．［2008互03互04］．http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

［3］岳云龍．從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理——事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向及路徑選擇［J］．中國(guó)行政管理，2008（4）：36互37.

［4］任爾昕，閻薪宇．論事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建［J］．社會(huì)科學(xué)家，2007（1）：97互98.

［5］中共深圳市委辦公廳，廣東省深圳市人民政府辦公廳．建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見［DB/OL］．［2007互10互26］．http://www.chinalawedu.com/news/1200/21752/21754/21766/21791/2007/11/li039747534711211700231065-0.htm.

［6］王冬陽(yáng)．公共圖書館構(gòu)建理事會(huì)治理模式初探［DB/OL］．［2010互07互01］．http://www.doc88.com/p-30954326522.html.

［7］謝一帆．法人治理結(jié)構(gòu)：事業(yè)單位改革的新課題［J］．管理學(xué)研究，2008（7）：85-87.