完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度之構想

鄒煥聰

（南京大學法學院，江蘇 南京 210093）

完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度之構想

鄒煥聰

（南京大學法學院，江蘇 南京 210093）

當前，我國地方政府債券發(fā)行主體制度存在主體地位不明、權力機關功能缺位、各地政府發(fā)債權不公、主體法律障礙尚未清除等一系列問題。為進一步完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度，應借鑒國外地方政府債券發(fā)行主體制度經驗，結合我國實際，按照循序漸進原則，采取兩步走戰(zhàn)略，逐步建立實施。從近期看，要修改《預算法》，適度擴大有舉債權的地方政府范圍；借鑒國內外有關經驗，完善發(fā)債主體的資格條件；圍繞法治國家的目標，實現由政府許可向人大審議發(fā)展。從遠期看，要制定《地方政府債券法》，規(guī)定各級地方政府均有舉債權；進一步總結實際發(fā)行經驗，制定更加科學合理的主體條件；發(fā)揮地方人大的決定性作用，實行地方政府債券發(fā)行政府備案制。

地方政府債券；發(fā)行主體；主體制度；制度設計

為減小國際金融危機對我國經濟的影響和解決新增中央投資地方配套資金的困難，2009年我國首次允許地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。地方政府債券冠以發(fā)債地方政府名稱，具體為“2009年XX?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府債券（XX期）”。債券期限為三年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定。2010年，財政部將繼續(xù)代理地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。然而，盡管目前地方政府債券以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，但卻由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費。這種發(fā)行機制引發(fā)了人們的進一步思考：地方政府債券的主體到底是誰，哪些級別的地方政府有權發(fā)債，如何設計完善其主體制度，等等。本文基于我國實際，總結國內外相關經驗，提出完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度的具體設想。

一、我國地方政府債券發(fā)行主體制度存在的主要問題

1.地方政府的主體地位不明

從法律角度看，債券實質上是一種債權債務憑證，是當事人債權債務關系的反映。因此，有權發(fā)行債券的主體必須是具備獨立民事權利能力和行為能力的法律主體，并承擔由此產生的一切責任。從這個意義上講，地方政府債券應該由地方政府作為發(fā)行主體，而不是中央政府。然而在2009年和2010年的地方政府債券發(fā)行中，中央政府卻采取了“國務院批準、財政部代發(fā)并代償”的方式。雖然債券發(fā)行時冠以發(fā)行地方政府名稱，規(guī)定“以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體”，但發(fā)債數量由中央政府確定，用途由上級政府確定，很顯然中央政府是主角，地方政府是配角，是指標爭取者。因此，目前中央政府與地方政府存在地方政府債券權利義務劃分不清問題，并有可能進一步引發(fā)道德風險。雖然“代發(fā)代還”機制表明，債券發(fā)行主體是各地方政府，償還債券的資金保障在于地方財政收入，違約責任也由地方政府承擔，但中央政府不能完全推卸責任，只是中央政府到底應承擔什么樣的義務和責任還不甚明確。

2.本級權力機關應有功能缺位

目前地方政府債券發(fā)行采取的是上級財政部門一手操作的辦法。為應對國際金融危機，自2009年以來，我國發(fā)行地方政府債券連續(xù)兩年沒有首先經地方人大審議通過，而是由中央財政部決定并公告。比如，財政部根據2010年地方政府債券發(fā)行安排，經分別與省級人民政府協商，決定代理發(fā)行2010年地方政府債券若干期，由財政部核定地方政府債券規(guī)模，但卻沒有首先經地方人大及常委會審議批準。實際上，目前省級地方人大及常委會對于地方政府債券發(fā)行事宜的權限只是例行通過本級政府實施財政部的決議，并無權決定本地政府的舉債權。而地方政府債券的真正主體應是各級地方政府，其決定權應是地方人民代表大會及其常委會。如果說目前的做法是試點階段出于金融安全考慮而采取的臨時措施，無疑可以理解，但從法治要求來看，有必要解決權力機關缺位問題，使權力機關成為地方政府債券主體地位的有力保障。

3.各地方政府之間發(fā)債權不公

目前地方政府能否發(fā)債、發(fā)行規(guī)模多大、何時發(fā)債等一系列問題均取決于財政部與各省級人民政府協商的結果。換言之，中央財政部門在決定地方政府債券方面起著關鍵作用，這種方式在目前地方政府債券發(fā)行經驗不足的情況下，無疑具有正當性。但從長遠看，由上級財政部門與下級政府協商確定債券發(fā)行的做法可能會導致一系列問題，比如圍繞誰先發(fā)行、發(fā)行多少、何時發(fā)行等問題，可能會引發(fā)地方政府之間激烈的爭奪，造成“跑步進券”的不良影響，產生尋租和腐敗的可能性。此外，按照什么樣的標準來安排地方政府債券數量也值得探討。如果僅僅按照新增中央投資地方配套或地方經濟實力來安排，那么結果很可能是越發(fā)達的地區(qū)地方政府發(fā)債規(guī)模越大，而越落后的地區(qū)地方政府發(fā)債規(guī)模越小，造成富者越富、貧者越貧的“馬太效應”，違背公共財政公平和實質正義的原則。

4.發(fā)行主體法律障礙尚未突破

約束地方政府發(fā)行債券的法律主要是我國《預算法》。該法第28條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！痹诖舜蔚胤秸畟l(fā)行中，中央政府在法律制度未變的情況下，利用《預算法》有關除外的條款，采取“國務院批準、財政部代發(fā)并代償”的方式進行發(fā)債。隨后，財政部還制定了《2009年地方政府債券預算管理辦法》，其中第3條規(guī)定，地方政府債券收入可用于省級（包括計劃單列市，下同）直接支出，也可轉貸市、縣級政府使用。有關地方政府發(fā)行主體的規(guī)定雖然沒有突破，但實際上我國財政體制中財權和事權不平衡，地方政府事權繁重，財力薄弱，早已負債累累，既有顯性債務也有隱性債務、或有負債，地方政府不得發(fā)債的一般規(guī)定實際上流于形式。為使地方政府真正成為一級財政主體和地方政府債券主體，有必要在《預算法》中增加地方政府有權發(fā)債的一般規(guī)定并制定相關法律法規(guī)。

二、國外地方政府債券發(fā)行主體制度經驗借鑒

國外有些國家發(fā)行地方政府債券的時間較長，經驗比較豐富。借鑒這些國家發(fā)行主體制度的有益經驗，無疑對我國相關制度的構建具有重要促進作用。

1.地方政府能否發(fā)債與財政分權與否息息相關

雖然當今世界絕大部分國家都在國內設有不同層級的地方政府，但由于國體和國家結構形式不同，各國對地方政府的理解也不盡相同。在聯邦制國家，聯邦制下的成員國或州邦政府作為中間政府，而地方政府指的是成員政府下面的分支機構。比如在美國，州不是地方政府，而州以下的縣、自治市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)以及各種特別區(qū)等地域性政府才是地方政府。在單一制國家，中央政府以下的地域性政府都屬于地方政府。[1]雖然地方政府是國家結構形式的重要組成部分，但地方政府能否發(fā)債與國家結構形式并不存在嚴格對應關系，無論在單一制還是聯邦制國家結構中，地方政府一般都能發(fā)債。實際上，地方政府債券與地方自治、財政分權存在緊密關系，只要存在中央與地方的財政分權，就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯邦制的美國和德國以及單一制的日本和英國均能大行其道的原因。

2.地方政府有權發(fā)債與實際發(fā)債存在重大區(qū)別

從國外經驗看，美國允許州及州以下地方政府發(fā)行地方政府債券，而日本也允許都、道、府、縣和市、町、村等發(fā)行地方政府債券。[2]但是，各級地方政府有權發(fā)行債券與實際發(fā)行債券存在重大區(qū)別，有權發(fā)行地方政府債券的政府只有在具備法定條件之后，才能實際發(fā)行債券。比如在日本，財政投融資計劃編定后，自治大臣根據與大藏大臣協商制定的《地方債計劃》及《地方債審批方針》再進行審批。重點是確定當年禁止發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單：（1）對于不按時償還地方債本金或發(fā)現以前通過明顯不符事實的申請獲準發(fā)債的地方政府，不批準發(fā)債；（2）公債費比重（公債費占一般財政支出的比重）20%以上的地方政府不批準發(fā)行厚生福利設施建設事業(yè)地方債，30%以上的地方政府不批準發(fā)行一般事業(yè)債；（3）對當年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進行限制；（4）嚴格限制財政赤字的地方政府和赤字公營企業(yè)發(fā)債等。[3]只有符合嚴格條件限制并通過資格審查的有舉債權的地方政府，才能實際發(fā)行地方政府債券。

3.需經中央機關審批或本級議會審查

除少數國家地方政府可自主決定發(fā)行地方政府債券外，大多數西方國家地方政府債券的發(fā)行需要經過上級機關（通常是中央機關）的審批或本級議會的審查。在法國，地方政府發(fā)行債券，由地方議會和政府自主決策，嚴格按照相應法律法規(guī)運作，中央政府原則上不采取審批等直接管理方式進行干預。而在日本，《地方自治法》規(guī)定地方政府舉債或變更舉債方法、利率及償還方法，需事先報經中央政府批準，其中都道府縣級要報經自治大臣批準，市町村級由都道府縣行政首長批準，但批準前要與中央協商，因而其審批權也控制在中央。但在美國，地方政府或其代理機構發(fā)行債券需要經過議會審批或公眾投票同意才能進行（具體是公眾投票還是議會審批，取決于該州的法律規(guī)定）。

4.地方政府債券運行有充分的法律法規(guī)保障

西方國家有關地方政府債券的法治化程度較高，是確保債券良性運作的可靠保障。在日本，發(fā)行地方政府債券主要由《地方自治法》等法律法規(guī)進行規(guī)范和保障。《地方自治法》第250條規(guī)定，一般公共團體可在其他法律規(guī)定的場合，按預算規(guī)定的數額借入地方債。只要該項支出的行政效果涉及到將來，而且居民在以后年度中能夠受益，就可以通過借債籌資。該法還規(guī)定了地方債審批制度。在美國，有關聯邦債券的法律由《1933年債券法》、《1934年債券交易法》等多部法律法規(guī)組成。雖然市政債券發(fā)行不受《1933年債券法》的注冊要求，而且1989年以前的市政債券也不受《1934年債券交易法》中定期報告的約束，但發(fā)售和交易時必須遵守反欺詐條款，其中包括主體方面的規(guī)制?？梢哉f，充分的法律法規(guī)保障是地方政府債券良性運作的基本條件。

三、完善地方政府債券發(fā)行主體制度的現實背景

探討地方政府債券發(fā)行主體制度，離不開特定的現實背景?？梢哉f，我國的現實背景為各級地方政府成為債券發(fā)行主體提供了很好的契機。

1.我國地方財政分權改革實踐奠定了堅實的體制基礎

地方政府能否成為地方政府債券發(fā)行的主體，在很大程度上取決于分稅制財政體制改革實踐?？梢哉f，沒有分稅制賦予地方政府的獨立財權及舉債權，就沒有地方政府的債券主體地位。自1994年以來，我國開始實行分稅制財政體制改革，建立劃分事權、財權的分稅制財政體制。在這種體制下，地方政府的事權、稅收權與支出范圍都已明確，它與中央政府的利益邊界已經界定，地方政府發(fā)行債券的主體地位是可以成立的。從我國現實來看，地方政府缺乏籌集資金的權利，卻面臨艱巨的基礎設施建設任務。地方政府在財力匱乏的情況下，無力提供這些地方公共產品。為解決經濟體制轉軌時期政府財政職能缺位問題，要按照分稅制要求賦予地方政府包括舉債權在內的各類財權，真正賦予地方政府債券主體地位。

2.地方性公共產品需求增長提出了發(fā)債的職能要求

與“中央—地方”政權結構相適應，公共產品提供者也存在中央政府和地方政府兩個層次。從資源配置效果的角度看，其確定原則是公共產品的受益范圍，公共產品由哪一級地區(qū)居民享用，就由哪一級政府負責提供。根據受益范圍原則，全國性公共產品的受益范圍在整個國家行政區(qū)域內分布比較均勻，應由中央政府提供；地方性公共產品只能滿足某一特定區(qū)域范圍內居民的公共消費需求，其受益范圍基本被限定在某一區(qū)域之內，受益者主要是本地區(qū)內的居民，應由各級地方政府提供。[4]隨著社會的進步，居民對地方性公共產品的需求將日益增加，需要地方政府擔負更多的責任和事權?？梢哉f，提供地方性公共產品已經成為地方政府的主要職能之一。而要承擔更多的職能或事權，無疑需要以相應的財權作為支撐。而解決財權的重要方法之一就是確立地方政府發(fā)債主體地位，通過發(fā)行地方政府債券籌集一部分地方財政資金，促進地方政府財政籌資的多元化發(fā)展。

3.公共財政追求的社會公平打下了扎實的觀念基礎

如果說對地方政府應成為地方政府債券的真正主體已經達成基本共識，那么是否所有地方政府都具有地方政府債券的舉債權呢？對此，很多人認為應該對發(fā)債主體有所限制，比如限制到省級政府及其他級別的政府等。但出于公共財政公平原則的考慮，我們不應在發(fā)債主體方面存在任何偏見。不可否認，處于經濟欠發(fā)達地區(qū)的政府與處于經濟發(fā)達地區(qū)的政府無論在經濟實力、債務償還能力等方面都存在較大差距，但從公共財政角度看，發(fā)債權是分稅制財政管理體制下每一級政府都應平等享有的權利。而且，從實質正義的角度看，對處于經濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府來說，其地方性公共產品更需要大力發(fā)展，更需要國家給予政策上的傾斜和大力扶持，以逐步縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距。由于公共產品供給在很大程度上只能依靠政府來解決，私人或私人企業(yè)不愿或無法提供，因此如果先天性地剝奪處于落后地區(qū)的各級地方政府的發(fā)債權，無異于剝奪了這些地區(qū)的發(fā)展權，必將造成富者越富、貧者越貧的“馬太效應”，違背公共財政公平原則，也不符合社會公正的理念。

四、我國地方政府債券發(fā)行主體制度的具體設計

根據我國財政狀況和具體國情，按照循序漸進的原則，應采取兩步走戰(zhàn)略，逐步完善地方政府債券主體制度。

1.近期目標

（1）修改《預算法》，適度擴大有舉債權的地方政府范圍。目前，我國地方財政由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（自治州、自治縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級財政組成。學界一般認為，應把城市作為舉債主體，首先允許部分大城市發(fā)行地方公債，條件成熟后再逐步推廣到其他城市。鑒于目前只有省級政府及計劃單列市才能作為地方政府債券主體，今后若干年內可把發(fā)債主體范圍擴展到各副省級以上地方政府、省（自治區(qū)、直轄市）政府所在市、沿海沿江開放城市、著名旅游城市及其他具有一定規(guī)模的開放開發(fā)城市。省級財政部門制定地方政府債券發(fā)行計劃和預算方案，管理債券資金周轉與分配，掌握還本付息的總體情況；省級以下各級政府債務資金納入省級財政預算進行統(tǒng)一管理。通過修訂《預算法》第28條有關規(guī)定，改變目前地方政府債券由“國務院批準、財政部代發(fā)并代償”的做法，賦予上述有關地方政府債券發(fā)行主體地位。

（2）借鑒國內外有關經驗，完善發(fā)債主體資格條件。具有發(fā)債權的地方政府要實際發(fā)行地方政府債券，還需要符合特定的主體資格條件。結合我國當前實際，借鑒國內外相關制度，我國地方政府債券的主體資格條件主要包括：第一，經濟發(fā)展較快，經濟結構比較合理，地方產業(yè)在國內外具有一定競爭力；第二，政府宏觀調控能力較強；第三，財政收入有保障，經常性預算基本平衡，至少三年內沒有赤字；第四，具備較強的風險防范意識和風險抵御能力，能及時履行各項債務；第五，建設項目產生的現金流穩(wěn)定，債券兌付有充分保證。[5]當然，這些條件只是暫時的、實驗性的，可在總結有關地區(qū)實際發(fā)行債券經驗基礎上加以完善。

（3）圍繞法治國家目標，實現由政府許可向人大審議發(fā)展。公開透明，讓權力在陽光下運行，是現代政府的重要特征。地方政府發(fā)行債券，涉及到公共財政資金的使用，無疑應當按照《政府信息公開條例》，推進財政預算和發(fā)債事項的公開，增加地方政府融資行為的透明度，規(guī)范權力運行，方便群眾監(jiān)督。鑒于目前實際發(fā)行地方政府債券的經驗不足，在較長一段時期內，可由中央政府對地方政府債券發(fā)行額度、期限和利率實行嚴格的許可制度，從宏觀上確定地方政府債券總量，使之與國家整體經濟發(fā)展水平相適應。與此同時，圍繞法治國家的既定目標，地方政府發(fā)行地方政府債券需要從單純由國務院審批向人大審議的方向發(fā)展，并接受同級人大及其常委會監(jiān)督檢查。

2.遠期目標

（1）制定《地方政府債券法》，規(guī)定各級地方政府均有舉債權。從國際經驗看，地方政府債券的發(fā)行主體通常可以是各級地方政府。雖然基于城市發(fā)展和經濟狀況等諸多制約因素，目前還不能讓所有地方政府發(fā)行債券，但從制度設計的前瞻性等角度出發(fā)，我國地方政府債券發(fā)行主體應該是各級地方政府，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)都應該有權發(fā)行地方政府債券。之所以各級政府均有舉債權，不僅因為從長遠看，地方政府是地方性公共產品的主要提供者，應享有與其事權相應的發(fā)債權，而且因為從實質正義和財政公平的角度看，更要從制度上賦予落后地區(qū)地方政府債券舉債權，以便縮小地區(qū)差距，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。實際上，發(fā)債權只是地方政府實際發(fā)行債券的前提條件，因此賦予各級地方政府發(fā)債權不會因發(fā)債主體擴大而造成風險。為此，需要制定《地方政府債券法》，對地方政府發(fā)行債券的主體范圍、主體資格等一系列問題作出詳細的法律規(guī)定。

（2）進一步總結實際發(fā)行經驗，規(guī)定更加科學合理的主體條件。地方政府具有投資行為短期化和強烈的發(fā)債動機，但從全社會看，特定時期內可用于政府融資的資金是有限的，特別是地方政府債券的實際發(fā)行往往與多種因素有關。因此，有必要把地方政府債券的數量規(guī)模限定在適當的水平上，并根據經濟規(guī)模、公共產品需要等各種因素適時調整發(fā)行地方政府債券的主體條件。根據大中城市政府發(fā)行債券的實際經驗，及時形成更加科學合理的主體限制條件。為此，要以法律、法規(guī)的形式對地方政府債券主體作出嚴格的制度設計。在內容上要重點考慮是否符合財政公平原則、法治原則以及償債能力原則等；在形式上，可采取概括式與列舉式相結合，肯定式列舉與否定式列舉相結合的方式來進行規(guī)定。只有設計出合理的主體條件，才能既避免地方政府債券發(fā)行權被省級政府及發(fā)達地區(qū)政府壟斷的狀況，又激發(fā)尚未取得主體資格的地方政府積極創(chuàng)造主體條件，爭取發(fā)行地方政府債券。

（3）發(fā)揮地方人大的決定性作用，實現地方政府債券發(fā)行的政府備案制。在現代民主法治國家，議會的作用至關重要。政府發(fā)行債券這些重大事情，一般應經同級議會審議通過才具有民主正當性。我國是人民民主專政國家，人民代表大會是人民行使國家權力的權力機關。地方政府發(fā)行地方政府債券，涉及到公共財政資金的使用，應由同級人大及其常委會審議通過。為此，今后地方政府債券發(fā)行應首先由同級地方人大及其常委會對是否發(fā)行、發(fā)行多少等事項進行審查。只有經權力機關審查通過的地方政府債券才能發(fā)行。與此同時，應逐步廢除債券發(fā)行的行政許可或審批制，而實行向國務院或省級政府備案的制度。只要符合法定的條件和程序，上級政府就無權否定下級政府同級人大所通過的發(fā)行債券的議案。只有這樣，才能真正實現一級政府、一級財政的目標，確保地方政府債券主體地位。當然這是一項系統(tǒng)工程，需要相關配套制度的完善以及社會進步的推進。

[1]夏啟明.地方政府發(fā)債的法律問題研究[J].云南大學學報（法學版），2009（1）：82-87.

[2]財政部財政制度國家比較課題組.日本財政制度[M].北京：中國財政經濟出版社，1998：233.

[3]王銳，張韶華，黎惠民.從美日經驗看地方政府債券制度[J].經濟問題，2004（5）：67-69.

[4]李冬梅.中國地方政府債務問題研究：兼論中國地方公債的發(fā)行[M].北京：中國財政經濟出版社，2006：72.

[5]錢坤.地方公債制度研究[D].大連：東北財經大學財稅學院，2003：44.

Perfecting the Issuing Subject System of China's Local Government Bonds

ZOU Huan-cong
（Nanjing University，Nanjing，Jiangsu210093，China）

As for the issuing subject system of China's local government bonds,there are such problems as uncertain position for the subject,functional absence of authority,unjust power of different governments.Based on the related useful experiences from abroad and combined with China's backgrounds,i.e.,China's fiscal decentralization reform,the governments'functions of local public goods and public finance's pursuit of social equity,a scheme concerned the subject system of China's local government bonds has been proposed.In accordance with the principle of progression,China should adopt a two-step strategy and gradually improve the subject system of China's local government bonds in the scope,qualification and censor of subject.Meanwhile,the Budget Law should be modified and Local Bond Law should be formulated.

local government bonds；issuing subject；subject system；system design

F812.5

A

1007－8266（2011）01－0118－05

＊本文系作者主持的江蘇省研究生科研創(chuàng)新計劃項目“地方政府債券法律制度研究”（項目編號：CX09B_005R）的研究成果之一。

鄒煥聰（1974-），男，江西省贛縣人，南京大學法學院博士生，主要研究方向為經濟法學、行政法學。

陳靜