治理

李慶浩 薛中嫻

摘 要：現(xiàn)階段我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，也是危機(jī)的多發(fā)期，這就對(duì)政府的公共危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文以治理—善治理論為視角，在協(xié)同治理的模式中去探索提升政府公共危機(jī)治理能力的選擇路徑。政府應(yīng)以新視野、新理念、新方法來推動(dòng)政府的治道變革，構(gòu)建以人為本的公共服務(wù)型政府，從根本上提高政府危機(jī)管理的能力。

關(guān)鍵詞：治理—善治；協(xié)同治理模式；公共危機(jī)管理能力；治道變革

中圖分類號(hào)：G621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.60 文章編號(hào)：1672-3309（2011）08-148-03

20世紀(jì)70年代以來，新技術(shù)的突飛猛進(jìn)使世界各國(guó)在分享全球化成果的同時(shí)，幾乎都面臨著無法預(yù)料的各種公共危機(jī)的威脅。從“切爾諾貝利事件”到美國(guó)的“9.11”恐怖襲擊；從印度洋海嘯災(zāi)難到汶川大地震；從煤礦透水瓦斯爆炸的頻發(fā)到群體性事件的逐年增多，這些都表明我們正處在一個(gè)危機(jī)多發(fā)的世界中。就我國(guó)而言，危機(jī)形態(tài)總體上呈現(xiàn)出：“危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化；組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)；國(guó)際化程度加大”等等。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)不僅面臨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的同步啟動(dòng)，而且政府也面臨著自身的轉(zhuǎn)型，危機(jī)處理跟不上危機(jī)爆發(fā)的頻次。因此，有效、及時(shí)、和平地處理各種類型的危機(jī)迫切要求政府革新國(guó)家治理之道，擺脫政府單方面、單向度、封閉半封閉式的舊的管理模式，逐步向多元主體、多維互動(dòng)、開放式的嶄新的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，在治理模式轉(zhuǎn)變進(jìn)程中提升政府危機(jī)治理能力。

一、治理——善治理論與危機(jī)協(xié)同治理模式概述

聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將治理定義為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有4個(gè)特征：治理是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)；治理涉及公共部門和私人部門；治理是一種持續(xù)的互動(dòng)?！边@一說法十分寬泛，把集體和個(gè)人層面、政治決策的縱橫模式都包羅在內(nèi)。治理還被界定為限制和激勵(lì)個(gè)人和組織的規(guī)則、制度和實(shí)踐框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動(dòng)。對(duì)于我國(guó)而言，治理的基本內(nèi)容是指以公眾需要和公共利益為導(dǎo)向，在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威來引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)。善治（Good Governance）即良好的治理，是對(duì)治理失靈的救治。其基本要素包括6個(gè)方面：①合法性。它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；②透明性。指的是政治信息的公開性；③責(zé)任性。指的是人們應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)；④法治（rule of law）?；疽饬x是法律是公共政治管理領(lǐng)域的最高準(zhǔn)則，任何官員和公民必須依法行事，在法律面前人人平等；⑤回應(yīng)。與責(zé)任密切相關(guān)，其基本意義是公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)；⑥有效。主要指管理的效率。善治的理念強(qiáng)調(diào)的是公民直接參與政府治理中的作用，主要體現(xiàn)在政府與公民、國(guó)家與公民社會(huì)之間的良好互動(dòng)和協(xié)同發(fā)展。

公共危機(jī)協(xié)同治理模式在治理—善治理念下，危機(jī)的治理應(yīng)當(dāng)是主體多元、相互協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)的協(xié)同系統(tǒng)，同時(shí)危機(jī)治理還是一個(gè)循環(huán)的過程。綜上所述，筆者將公共危機(jī)治理定義為:公共危機(jī)管理主體（包括政府部門、非政府公共部門、企業(yè)以及公民個(gè)人）調(diào)動(dòng)各種可利用的資源，通過監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的危機(jī)或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。

公共危機(jī)管理作為一個(gè)系統(tǒng)，具有如下特征:第一，重視子系統(tǒng)的協(xié)同性。公共危機(jī)協(xié)同治理就是要發(fā)揮各個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)，其方式是通過改變控制參量而改變序參量，使系統(tǒng)向控制的有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。第二，重視系統(tǒng)演化的動(dòng)態(tài)性。公共危機(jī)治理系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)由無序結(jié)構(gòu)向協(xié)同結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，必須重視與環(huán)境的動(dòng)態(tài)關(guān)系，調(diào)整自身的運(yùn)動(dòng)速率和方式，以從環(huán)境中獲得新的有序結(jié)構(gòu)維持所必需的物質(zhì)、能量和信息。第三，重視系統(tǒng)中各微觀元素相互作用的非線性。公共危機(jī)協(xié)同治理模式要求公共危機(jī)治理主體堅(jiān)持非線性思維、整體思維、過程思維、關(guān)系思維等復(fù)雜性思維模式，以應(yīng)對(duì)具有高度復(fù)雜性、不確定性、跨越時(shí)空性、關(guān)聯(lián)性等特征的風(fēng)險(xiǎn)事件。第四，重視秩序形成的自組織性。公共危機(jī)協(xié)同治理通過自組織的方式形成治理秩序。在這一秩序中，系統(tǒng)成員共享信息與資源，以自身在公共危機(jī)治理中的作用以及資源的多寡取得行動(dòng)地位、權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任。所以，它是一個(gè)在協(xié)同的系統(tǒng)中循環(huán)的管理過程。

二、治理——善治理念下提升政府公共危機(jī)管理能力的路徑選擇

政府能力（government capacity）是關(guān)于現(xiàn)代政府的基本的衍生問題之一?！叭绻麤]有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府而不是小政府，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵”。政府危機(jī)管理能力是政府能力的重要組成部分，可以概括包含兩個(gè)維度:能力和效力。危機(jī)管理能力對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)和政府而言是必不可少的?！艾F(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化產(chǎn)生不穩(wěn)定。產(chǎn)生政治混亂并非由于沒有現(xiàn)代性，而是由于要實(shí)現(xiàn)這種現(xiàn)代性所進(jìn)行的努力?！币虼?，危機(jī)現(xiàn)象更多的發(fā)生在社會(huì)由非現(xiàn)代化向現(xiàn)代化過渡的變遷過程中，對(duì)政府危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在協(xié)同治理模式下，提升我國(guó)政府管理能力應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）完善危機(jī)立法，健全危機(jī)治理的多元機(jī)制

從協(xié)同學(xué)的視角看，國(guó)家是人類社會(huì)的一種有序結(jié)構(gòu)，它的出現(xiàn)是人類社會(huì)自組織的結(jié)果。法律作為國(guó)家意志的體現(xiàn) ,是各種系統(tǒng)要素相互作用以及形成自組織所遵循的重要規(guī)則。法律約束著公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)無規(guī)則的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，使公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，從而形成治理危機(jī)的有序結(jié)構(gòu)和多元機(jī)制。目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)與管理做了詳細(xì)規(guī)定。但在實(shí)踐中還存在著各自為政，缺乏力量的整合和功能的互補(bǔ)，造成了危機(jī)治理中的空白和失靈。因此，必須完善危機(jī)立法，抓緊制定《緊急狀態(tài)法》，確認(rèn)公民和社會(huì)組織參與危機(jī)治理的主體地位，明確其權(quán)利義務(wù)；完善各專項(xiàng)協(xié)同治理法規(guī)；制定各部門協(xié)同治理的工作制度；實(shí)現(xiàn)危機(jī)的多元治理機(jī)制。

（二）構(gòu)建以政府為核心的公共危機(jī)管理的權(quán)責(zé)分配機(jī)制

協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系是公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)相互作用、形成自組織的激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制，因此是取得協(xié)同效應(yīng)的前提之一。在公共危機(jī)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中，一方面，國(guó)家和政府作為主導(dǎo)方對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理的配置，并將各子系統(tǒng)圍繞危機(jī)治理進(jìn)行整合，強(qiáng)化社會(huì)整體行動(dòng)的影響力。另一方面，要把決策權(quán)進(jìn)行科學(xué)的分解，在一定的條件下，發(fā)揮各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、溝通、管理職能，使其都能在各自相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)及時(shí)做出相應(yīng)的決策。構(gòu)建以政府為核心的公共危機(jī)管理的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，在政府內(nèi)部，進(jìn)行縱向的各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分和橫向的部門間權(quán)責(zé)劃分。建立高層次的危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)警分析，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并據(jù)此制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，進(jìn)行危及信息管理，確立危機(jī)管理的協(xié)商制度等。危機(jī)發(fā)生時(shí)，便作為危機(jī)處理的具體指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)危機(jī)的特征進(jìn)行分配各種國(guó)家資源，危機(jī)信息發(fā)布，事后恢復(fù)等行政活動(dòng)。橫向權(quán)力劃分要重視兩方面的問題：一方面，對(duì)各職能部門的職責(zé)一定要明確，落實(shí)到危機(jī)救治的每一個(gè)細(xì)節(jié)，以避免出現(xiàn)職能不清、權(quán)責(zé)不明、互相推諉，對(duì)于需要各部門協(xié)同作戰(zhàn)的任務(wù)，要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)、溝通，以全局為重，避免出現(xiàn)部門分割、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。另一方面，要對(duì)政府之外的各社會(huì)組織和公民充分授予權(quán)責(zé)。保證其在法律法規(guī)范圍內(nèi)運(yùn)用自身資源依法、高效、有序參與到危機(jī)治理的過程中來。

（三）加強(qiáng)政府公共危機(jī)管理的資源協(xié)調(diào)保障機(jī)制

從協(xié)同治理的需求看，加強(qiáng)政府公共危機(jī)管理的資源協(xié)調(diào)保障機(jī)制應(yīng)著力從4個(gè)方面入手：1、建立公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制。政府公共管理包括對(duì)于公共危機(jī)的管理，因此危機(jī)管理的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入公共支出，通過公共預(yù)算來保障。各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)按照 GDP 總量設(shè)立公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)，將危機(jī)管理所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。2、建立物資調(diào)配網(wǎng)絡(luò)。政府要應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，必須要有應(yīng)有的物資支撐。因此，需要建立互相協(xié)調(diào)、互相聯(lián)系、反應(yīng)靈敏的物資調(diào)配網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在特殊時(shí)期起到保障日常供應(yīng)，穩(wěn)定社會(huì)的作用。3、建立應(yīng)急物資保障機(jī)制。在公共危機(jī)發(fā)生后以及處理過程中，各級(jí)政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)保證應(yīng)急物品的發(fā)放，保障整個(gè)后勤系統(tǒng)的暢通。4、建立應(yīng)急物資管理使用監(jiān)督機(jī)制。公共危機(jī)的處理需要大量人力、物力、財(cái)力的投入，對(duì)這些資源如何更加有效利用，需要建立一個(gè)多元化的監(jiān)督機(jī)制。

（四）注重培育危機(jī)協(xié)同治理的良性社會(huì)資本

社會(huì)學(xué)家羅伯特·帕特南認(rèn)為，“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過合作行為來提高社會(huì)的效率”。他認(rèn)為社會(huì)資本像其他的資本一樣具有生產(chǎn)性，能夠使原本不可能實(shí)現(xiàn)的目的成為可能，有利于打破集體行動(dòng)的邏輯。社會(huì)資本是協(xié)同治理中各個(gè)子系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的“黏合劑”。同時(shí)社會(huì)資本具有雙重性，“所有類型的資本都可能會(huì)產(chǎn)生危害而不是福利，因此，無法保證創(chuàng)造社會(huì)資本就一定能增加人類福利?！弊⒅嘏嘤齾f(xié)同治理的社會(huì)資本是提高政府危機(jī)管理整合能力的重要措施。培育公共危機(jī)協(xié)同治理的社會(huì)資本 ,一是要實(shí)現(xiàn)信息共享 ,提高政府公信力 ,營(yíng)造信任的氛圍，加快社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，要求政府樹立公共服務(wù)的理念，建立信息公開機(jī)制，改革人事制度，完善績(jī)效評(píng)估體系；二是要強(qiáng)化公民的現(xiàn)代公民意識(shí)和公共精神的培育，在危機(jī)管理過程中引導(dǎo)社會(huì)民眾認(rèn)識(shí)到真正的共同利益所在，倡導(dǎo)理性思維，形成共同規(guī)范和共同的價(jià)值觀 ,提高民眾素質(zhì)進(jìn)而形成合力；三是要注重發(fā)揮第三部門的作用，培育和發(fā)展社會(huì)組織，建立公共危機(jī)治理主體間良性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成平等、互惠、互助的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；四是要關(guān)注弱勢(shì)群體，完善危機(jī)救助機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置公平。

三、結(jié)語(yǔ)

黨的十七大將“社會(huì)協(xié)同”寫入黨的報(bào)告中，意味著必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，明確政府和社會(huì)的分工，實(shí)現(xiàn)由政府單一管理主體向多元主體治理的轉(zhuǎn)變、發(fā)展。因此，要從根本上提升政府公共危機(jī)治理能力，就必須以新視野、新理念和新方法推動(dòng)政府的治道變革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府與公眾的良好溝通互動(dòng)，促進(jìn)以人為本的公共服務(wù)型政府的構(gòu)建，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)行與和諧發(fā)展。(責(zé)任編輯：方涵）

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