善用“互聯(lián)網(wǎng)+” 提升政府善治能力

胡仙芝++吳文征

[摘要] “互聯(lián)網(wǎng)+政府管理”的創(chuàng)新模式，是提升政府現(xiàn)代化治理能力和水平的發(fā)展方向。本文結(jié)合當(dāng)前政府監(jiān)管所遇到的實(shí)際問題，提出下一步提升政府善治能力的幾個(gè)重要著力點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)代化治理 “互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)技術(shù) 善治

黨的十八大以來，作為深化改革的“先手棋”和政府轉(zhuǎn)變職能的“當(dāng)頭炮”，簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的改革（簡(jiǎn)稱“放管服”改革）受到本屆政府高度重視并得以全力推進(jìn)。這既是立足于“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的需要，也是深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在需求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。目前，我國的“放管服”改革中，簡(jiǎn)政放權(quán)改革取得了前所未有的成就，但后續(xù)的監(jiān)管和服務(wù)依然存在弱化、滯后等問題?；诖?，本文結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的技術(shù)創(chuàng)新和新工具的運(yùn)用，著重探討政府監(jiān)管體系和工具創(chuàng)新的問題，不斷提高政府監(jiān)管能力和水平。

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府監(jiān)管體系創(chuàng)新的趨勢(shì)和要求

目前，中國和世界同步步入了潮流涌動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。新一代信息技術(shù)發(fā)展催生了創(chuàng)新2.0，而創(chuàng)新2.0又反過來作用于新一代信息技術(shù)形態(tài)的形成與發(fā)展，重塑了物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、社會(huì)計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的新形態(tài)。在如此背景下，共享經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，萬眾創(chuàng)新以及各種新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)推陳出新，政府治理和政府監(jiān)管體系受到了前所未有的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制解體，行政監(jiān)管手段受限。改革開放以來，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制解體，我國建立起了中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)包統(tǒng)分，以計(jì)劃指令方式實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活管理的政府管制方式不再得以持續(xù)，企業(yè)和個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體擁有了更多的經(jīng)營自主權(quán)。市場(chǎng)成為了經(jīng)濟(jì)資源配置的主要方式和途徑，經(jīng)濟(jì)杠桿成為了市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的主要工具，行政監(jiān)管必須在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下依法進(jìn)行，行政監(jiān)管手段也受到相應(yīng)的限制。行政審批改革實(shí)行以來，國務(wù)院各部門大幅減少了行政審批事項(xiàng)，一批涉及企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)許可以及對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)被取消或下放。國務(wù)院各部門公開現(xiàn)有行政審批項(xiàng)目并全面清理非行政許可事項(xiàng)。全面摸清并向社會(huì)公布了國務(wù)院各部門正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，鎖定了改革底數(shù)，并接受全社會(huì)監(jiān)督，從制度上堵住了各部門隨意實(shí)施審批的漏洞。與此同時(shí)，對(duì)行政許可的設(shè)定也進(jìn)行規(guī)范，對(duì)新設(shè)行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和監(jiān)督等作了更為具體嚴(yán)格的規(guī)定。

法治政府、法治社會(huì)呼喚新型的政府監(jiān)管方式和工具。法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)2020 年全面建成小康社會(huì)，有一個(gè)重要的標(biāo)志，就是法治政府基本建成，同時(shí)要推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作的法治化。作為政府活動(dòng)的重要內(nèi)容，法治政府建設(shè)對(duì)政府監(jiān)管方式和監(jiān)管工具提出了新的要求。政府對(duì)監(jiān)管對(duì)象的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理必須根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并依法取得和行使其監(jiān)督權(quán)力，同時(shí)要對(duì)其監(jiān)督行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在法治政府和法治社會(huì)的背景下，政府監(jiān)管方式也要由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人治方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ畏绞?，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯浦畏绞?。在全面推行法治政府建設(shè)背景下，行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求，選擇或指導(dǎo)監(jiān)督對(duì)象自行選擇相應(yīng)的問題解決措施，實(shí)現(xiàn)更為自由靈活的政府監(jiān)管。

“互聯(lián)網(wǎng)+”共享經(jīng)濟(jì)對(duì)政府監(jiān)管方式和效能提供新的更高的要求。在進(jìn)一步推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的改革進(jìn)程中，有一個(gè)重要的外部推力，即“互聯(lián)網(wǎng)+”。“互聯(lián)網(wǎng)+”主要是依靠互聯(lián)網(wǎng)及信息數(shù)據(jù)技術(shù)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域找到制度痛點(diǎn)，顛覆原有管理規(guī)則，促進(jìn)新的管理模式形成。從這個(gè)意義上來講，“互聯(lián)網(wǎng)+”必將對(duì)政府監(jiān)管提出新的更高要求，主要表現(xiàn)為：

一是由管制型監(jiān)管向服務(wù)型監(jiān)管轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)政府監(jiān)管方式是一種管制型模式，政府監(jiān)管帶有強(qiáng)制性，整個(gè)監(jiān)管體系以政府為中心，主要依靠強(qiáng)制性行政手段，自上而下地對(duì)監(jiān)管對(duì)象的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”模式的出現(xiàn)，在沖擊了傳統(tǒng)行政體制、改革政府管理模式的同時(shí)也使得政府監(jiān)管的方式向服務(wù)型監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，政府監(jiān)管部門需要不斷嘗試在行政過程中減少強(qiáng)制性手段和硬性管理措施，努力增加柔性管理辦法，注重開發(fā)政府監(jiān)管的新型服務(wù)職能。

二是由單向監(jiān)管方式向互動(dòng)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。“互聯(lián)網(wǎng)+”模式具有實(shí)時(shí)互動(dòng)的特點(diǎn)，政府監(jiān)管也應(yīng)注重利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的特點(diǎn)及時(shí)充分地反饋監(jiān)管對(duì)象的訴求，將傳統(tǒng)政府監(jiān)管由上自下的單向監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合的互動(dòng)監(jiān)管方式。

三是由手工監(jiān)管向智能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)政府監(jiān)管采取實(shí)地手工操作的監(jiān)管方式，人力物力成本較高且效率低下?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用可以使政府打破物理組織的界限，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提供各類政府服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府管理職能。在“互聯(lián)網(wǎng)+”共享經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，政府監(jiān)管可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及信息數(shù)據(jù)技術(shù)通過網(wǎng)上處理的方式實(shí)現(xiàn)新型智能監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。

充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升政府善治能力的著力點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、法治政府和社會(huì)的建設(shè)，“互聯(lián)網(wǎng)+”共享經(jīng)濟(jì)的新興業(yè)態(tài)等構(gòu)成了政府監(jiān)管創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?。?shí)際上，這些外部環(huán)境的變化影響了政府治理的內(nèi)在運(yùn)行方式，政府治理內(nèi)在方式的變化也對(duì)政府監(jiān)管創(chuàng)新提出了內(nèi)在的要求。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)技術(shù)，為政府監(jiān)管提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。大數(shù)據(jù)是治理現(xiàn)代化的一種技術(shù)路徑，是政府監(jiān)管創(chuàng)新的必然選擇：一方面，數(shù)據(jù)的集中和整合可以幫助政府及時(shí)、廣泛地獲取和掌握更多信息，進(jìn)而高效地作出科學(xué)的決策，并從全局角度統(tǒng)籌監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)和資源；另一方面，數(shù)據(jù)的開放一定程度上避免了信息不對(duì)稱問題，拉近了政府各部門間、政府與民眾間的距離。因此，政府應(yīng)“充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高政府服務(wù)水平，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，釋放市場(chǎng)主體活力，進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”，以政策環(huán)境建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、思想觀念建設(shè)為基礎(chǔ)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維使大數(shù)據(jù)最大程度地為政府監(jiān)管提供技術(shù)支持。

堅(jiān)決推進(jìn)信息公開和披露制度，優(yōu)化政府監(jiān)管的環(huán)境和平臺(tái)。從政府角度看，政府監(jiān)管是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中其他主體的規(guī)范和制約，然而只有政府自身成為對(duì)受監(jiān)管者而言政策公開明確、權(quán)力運(yùn)行透明的監(jiān)管主體，成為對(duì)群眾而言看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督的職能主體，才能令行禁止，降低決策和行動(dòng)過程中的不確定性，提高監(jiān)管效率和政府公信力。從受監(jiān)管者和群眾角度看，信息公開和披露制度體現(xiàn)了社會(huì)開放、民主的價(jià)值，它是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范，也是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。政府監(jiān)管可以從內(nèi)容、形式、渠道、時(shí)空等方面引導(dǎo)信息被正確地披露，使受監(jiān)管者認(rèn)識(shí)理解其義務(wù)并能表達(dá)其觀點(diǎn)，使公眾知悉監(jiān)管過程乃至有參與監(jiān)管的機(jī)會(huì)，從而倒逼市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和平臺(tái)的優(yōu)化。

充分發(fā)揮市場(chǎng)自律和社會(huì)自律，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管和市場(chǎng)主體自我規(guī)約，啟動(dòng)全民監(jiān)管。政府監(jiān)管創(chuàng)新反映的不僅是監(jiān)管模式的變革，更是政府治理理念的變革。在“十三五”這一新的歷史階段，政府要從管理走向治理，政府監(jiān)管也要從市場(chǎng)監(jiān)管走向市場(chǎng)治理，這意味著政府要充分發(fā)揮各主體的主觀能動(dòng)性。具體而言，一是要引導(dǎo)市場(chǎng)主體自律和自治，二是要推動(dòng)社會(huì)協(xié)同。主體自律方面，政府應(yīng)用法律法規(guī)來規(guī)范、用信用信息來約束、用社會(huì)輿論來監(jiān)督市場(chǎng)主體的行為，使其明確和履行自身責(zé)任。同時(shí)營造行業(yè)自律氛圍、建設(shè)行業(yè)自律制度體系，完善行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范等規(guī)定，使行業(yè)自律成為監(jiān)管的主體和常態(tài)。社會(huì)協(xié)同方面，政府并不是萬能的，無法解決監(jiān)管過程中的所有問題。眾人拾柴火焰高，只有鼓勵(lì)社會(huì)組織、媒體、公民等多方社會(huì)力量參與監(jiān)管，發(fā)揮信息公開、輿論監(jiān)督、社會(huì)舉報(bào)等作用，形成監(jiān)管合力。

加強(qiáng)第三方力量，引進(jìn)評(píng)估等手段和技術(shù)，推進(jìn)政府監(jiān)管的有效創(chuàng)新。第三方評(píng)估，是指由評(píng)估主體和被評(píng)估對(duì)象之外的與二者無利害關(guān)系的外部主體進(jìn)行的評(píng)估。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通常由專業(yè)人士組成，擁有專業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)，管理科學(xué)、信息透明、態(tài)度中立，評(píng)估結(jié)果公正客觀，具有獨(dú)立性、科學(xué)性、權(quán)威性、公正性和客觀性等特點(diǎn)。第三方評(píng)估的引入能夠有效避免利益關(guān)聯(lián)，便于開展較為全面的調(diào)查了解。同時(shí)可以引入外部智力資源，增強(qiáng)評(píng)估實(shí)力。在政府監(jiān)管工作中引入第三方評(píng)估，是科學(xué)評(píng)價(jià)政府監(jiān)管工作，提高政府監(jiān)管工作民主化、科學(xué)化水平，擴(kuò)大政府監(jiān)管過程的社會(huì)參與，推進(jìn)政府監(jiān)管方式創(chuàng)新的必要舉措。

【本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（課題編號(hào)：13AZZ011）和中國行政體制改革研究基金課題（課題編號(hào)：2015CSPARJJKT005）的階段性成果之一】

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（作者簡(jiǎn)介：胡仙芝，國家行政學(xué)院研究員、中國行政體制改革研究會(huì)研究部主任；吳文征，北京航空航天大學(xué)碩士研究生）

責(zé)任編輯：金蕾蕾