市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)“善治”理念的新踐行路徑

王曉燕 周通

摘 要：當(dāng)前在我國(guó)多個(gè)地市進(jìn)行的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)“善治”理念進(jìn)行了回應(yīng)，為“善治”的實(shí)現(xiàn)提供了新的踐行思路。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)與踐行“善治”理念具有耦合性：從治理空間維度看，“市域”是“善治”理念踐行的理想范疇;從價(jià)值維度看，社會(huì)治理對(duì)“善治”要素具有自覺(jué)追求;從目標(biāo)維度看，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)以“善治”要素的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向。針對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中存在的制度主義、技術(shù)主義、功利主義三種“善治”的背離傾向，應(yīng)在理念建設(shè)中謹(jǐn)守公民本位，能力建設(shè)中革新運(yùn)作機(jī)制，體系建設(shè)中堅(jiān)持多元構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;“善治”;共享共治;現(xiàn)代化建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）16-0043-03

隨著社會(huì)力量的壯大及其參與意識(shí)的不斷覺(jué)醒，“善治”逐漸成為我國(guó)社會(huì)治理所追求的至高目標(biāo)[1]，主要表現(xiàn)為公民權(quán)利保障的持續(xù)性、公民信息獲取的便捷性、公民訴求回應(yīng)的及時(shí)性以及公民個(gè)體治理責(zé)任的認(rèn)知等方面。當(dāng)前，在我國(guó)多個(gè)地市如火如荼進(jìn)行的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐根據(jù)以上要素對(duì)“善治”的要求進(jìn)行了回應(yīng)，為“善治”的實(shí)現(xiàn)提供了新的踐行思路。

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。”這為社會(huì)治理水平的持續(xù)提升和社會(huì)治理方式的進(jìn)一步創(chuàng)新提供了思想指引?！笆杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化”是在公民參與意識(shí)日益提高、人口流動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)導(dǎo)致治理情形日益不確定、社會(huì)階層異質(zhì)化引發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)日益加劇等背景下提出的[2]，體現(xiàn)的是國(guó)家推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體要求在“市域”范圍內(nèi)的落實(shí)。

一、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化與“善治”理念的耦合性分析

考察市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其對(duì)“善治”要素的積極追求，主要表現(xiàn)在治理空間界定、價(jià)值關(guān)聯(lián)和目標(biāo)確立三個(gè)維度中。

（一）治理空間維度：“市域”是“善治”理念踐行的理想范疇

社會(huì)治理選擇市域范疇是實(shí)現(xiàn)“善治”追求并保障社會(huì)合理運(yùn)作的客觀需要，是對(duì)“善治”理念中“參與”“效率”等要素的積極回應(yīng)。社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)中強(qiáng)調(diào)的“政治、自治、法治、德治”在市域?qū)用妗八闹魏弦弧?，體現(xiàn)著對(duì)“善治”理念的踐行。

各層級(jí)均以黨建為引領(lǐng)，政治層面均符合治理要求。在“法治”要求下，擁有地方立法權(quán)的市最具靈活性和自主性;當(dāng)前我國(guó)行政體制當(dāng)中擁有自治權(quán)力的微觀主體主要是村社區(qū)委員會(huì)。如果僅以村社為單位進(jìn)行社會(huì)治理縮小了社會(huì)治理的邊界，不利于政治的完全有效運(yùn)行。而如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道單位為主體進(jìn)行社會(huì)治理，又可能面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)與街道派出機(jī)構(gòu)屬性迥異導(dǎo)致的經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制矛盾。此外，省級(jí)行政機(jī)關(guān)距基層較遠(yuǎn)，不利于自治參與。因此，市與縣兩級(jí)能夠保障社會(huì)治理在“自治”基礎(chǔ)上有效運(yùn)行;黨建引領(lǐng)和文明創(chuàng)建等相關(guān)工作的開(kāi)展，使得市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)能夠?qū)Α罢巍焙汀暗轮巍币螽a(chǎn)生積極回應(yīng)。因此，在與“善治”理念相契合的“四治合一”要求下，社會(huì)治理的理想范疇界定為市級(jí)層面。

（二）價(jià)值維度：社會(huì)治理對(duì)“善治”要素具有自覺(jué)追求

盡管對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的研究近幾年才逐漸興起，但是社會(huì)治理層面對(duì)“善治”要素的自覺(jué)追求，卻早已蘊(yùn)含在社會(huì)治理的長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化在市域范疇內(nèi)的體現(xiàn)，追求社會(huì)治理價(jià)值觀念的過(guò)程也是對(duì)“善治”要素回應(yīng)的過(guò)程。首先，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳承體現(xiàn)了對(duì)“善治”要素的追求?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)聯(lián)系群眾與矛盾化解，這與“善治”理念中“參與”與“穩(wěn)定”的要素要求相照應(yīng)。其次，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)“共享理念”的堅(jiān)持體現(xiàn)了對(duì)“善治”要素的追求。堅(jiān)持在社會(huì)治理過(guò)程中踐行“共享理念”，才能讓社會(huì)秩序和公共權(quán)威被社會(huì)成員自覺(jué)認(rèn)可和服從，才能在社會(huì)治理環(huán)境中實(shí)現(xiàn)“善治”理念所要求的“認(rèn)可”要素。最后，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的踐行體現(xiàn)了對(duì)“善治”要素的追求。通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，社會(huì)治理的有效性得以保障，“善治”理念之“有效”要素得以實(shí)現(xiàn)，切實(shí)提升了公民的幸福感與獲得感。

（三）目標(biāo)維度：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)以“善治”要素的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向

社會(huì)治理的目標(biāo)取向決定了社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可的程度，“善治”理念要求社會(huì)治理主體最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，從而使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可[3]，因而“善治”強(qiáng)調(diào)一種信息公開(kāi)與公民參與的合作管理體系。當(dāng)前市域社會(huì)治理現(xiàn)代化追求形成和完善共建共治共享的社會(huì)治理環(huán)境，強(qiáng)調(diào)尊重社會(huì)的主體地位，以協(xié)同共治的方式踐行“善治”對(duì)公民責(zé)任和治理共識(shí)的要求，積極培育基層社會(huì)組織，不斷提升社會(huì)治理水平，暢通社情民意表達(dá)的途徑，使民眾的參與感、幸福感、安全感更加充實(shí)。在鼓勵(lì)公民參與的同時(shí)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)一步明確政府自身定位，確定公共服務(wù)指向，共享社會(huì)治理信息，借助技術(shù)的客觀性進(jìn)一步保障自身清正廉潔，積極維護(hù)社會(huì)公平正義?？梢哉f(shuō)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的確立就是以“善治”要素的實(shí)現(xiàn)為依據(jù)，是社會(huì)治理建設(shè)過(guò)程中對(duì)“善治”目標(biāo)追求的題中應(yīng)有之義。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展與“善治”理念背離的傾向

從性質(zhì)上看，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是一種自上而下貫徹落實(shí)的新治理方式，這種方式創(chuàng)新往往會(huì)受到舊的體制機(jī)制、思想觀念等因素的抵觸，使得市域社會(huì)治理現(xiàn)代化展現(xiàn)出了與“善治”理念相背離的傾向。

（一）制度主義傾向

這種背離“善治”的制度主義表現(xiàn)在：一方面，在社會(huì)治理主體上重視單核主導(dǎo)而非多元協(xié)作，即政府仍然是以“管控”的思維主導(dǎo)社會(huì)建設(shè)，排斥社會(huì)力量，忽視民間組織，習(xí)慣于以政府權(quán)威處理社會(huì)事務(wù)，忽略了社會(huì)組織和公民團(tuán)體的協(xié)調(diào)化解功能，忽略了對(duì)民間組織的培育和賦能工作。另一方面，制度主義傾向下的社會(huì)治理目標(biāo)追求效率而非服務(wù)，政府習(xí)慣于運(yùn)用行政手段、制度化手段以求更快更有力地解決社會(huì)問(wèn)題。這種管理方法常常因其過(guò)于剛性的指導(dǎo)思想而形成政府干預(yù)社會(huì)的局面，忽視了公民的主觀感受。長(zhǎng)此以往，不僅社會(huì)服務(wù)化程度得不到提升，甚至加劇了一些社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，例如農(nóng)民增收緩慢、就業(yè)和社會(huì)保障任務(wù)重、違法違規(guī)占用耕地、社會(huì)公共產(chǎn)品供給不足、城鄉(xiāng)低收入群體生活困難等。

（二）技術(shù)主義傾向

以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化為典型代表的社會(huì)治理創(chuàng)新模式還存在技術(shù)主義傾向的干擾。首先，注重治理效率而非治理賦能。從實(shí)際作用上說(shuō)，依托效力強(qiáng)勁的技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行社會(huì)治理，無(wú)疑從客觀上極大地提升了治理的效率，但是仍然有可能受到技術(shù)主義的影響，使得社會(huì)治理過(guò)程單純重視技術(shù)應(yīng)用層面的創(chuàng)新，而觸及不到社會(huì)治理的本質(zhì)，即公民的治理主體地位仍然沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重，公民的社會(huì)治理參與主動(dòng)性仍然沒(méi)有得到充分鼓勵(lì)?！吧浦巍崩砟睢柏?zé)任”要素要求，治理主體應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)自己治理義務(wù)、治理行為的自覺(jué)擔(dān)負(fù)，在技術(shù)主義導(dǎo)向的沖擊之下，更為本原的治理主體關(guān)系難以理順，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的多元主體協(xié)同治理機(jī)制被技術(shù)手段裹挾而難以發(fā)力，管理的失敗僅僅只是得到推遲而非得到解決。

此外，以技術(shù)為應(yīng)用基礎(chǔ)的社會(huì)治理創(chuàng)新也存在著對(duì)服務(wù)對(duì)象的技能要求問(wèn)題。既然是以技術(shù)為手段推進(jìn)政府社會(huì)服務(wù)，就必須要考慮技術(shù)本身帶有的應(yīng)用門(mén)檻。例如在抗擊新冠疫情期間，多地借助新興技術(shù)以“健康碼”“行程碼”作為進(jìn)出小區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共場(chǎng)所的憑證，甚至是作為“唯一憑證”，事實(shí)上對(duì)一些老年人和兒童群體造成了技術(shù)歧視。

（三）功利主義傾向

功利主義傾向是造成社會(huì)資源配置不均衡現(xiàn)象出現(xiàn)的根源。這種傾向表現(xiàn)在：其一，社會(huì)資源分配不均，特殊利益群體產(chǎn)生。在功利主義的影響下，社會(huì)資源更多地向社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體集中，社會(huì)政策更多地向特殊利益群體傾斜，這使得社會(huì)發(fā)展違背了“善治”要求的公平正義原則，激化了社會(huì)潛在矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的成本和難度增加。其二，對(duì)于治理主體內(nèi)部而言，功利主義誘使各治理主體或按照職權(quán)或按照地域分裂成為一個(gè)個(gè)小集群、小團(tuán)體，在部門(mén)利益的誘使下為了攫取更多的資源配置權(quán)，往往相互間會(huì)高筑信息壁壘，違反市域社會(huì)治理公開(kāi)透明原則，“善治”目標(biāo)更加難以達(dá)成。

三、“善治”理念對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的指引

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化需要運(yùn)用“善治”理念進(jìn)行指引，進(jìn)而克服背離傾向。

（一）治理理念建設(shè)：謹(jǐn)守公民本位

不論是依托效力更強(qiáng)的市級(jí)機(jī)構(gòu)，還是基于共享理念和技術(shù)優(yōu)勢(shì)形成的信息匯集平臺(tái)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化都無(wú)疑從客觀上極大地提升了治理的效率。然而在更好更快地完成治理任務(wù)的同時(shí)，需要更為全面、更具公平性地保障公民權(quán)利、提升公民獲得感和幸福感。因此，在“善治”指引下的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化治理理念中，必須以公民本位為價(jià)值引領(lǐng)。謹(jǐn)守公民本位，促使社會(huì)治理權(quán)力的運(yùn)用從“官本位”的管理轉(zhuǎn)為“公民本位”的服務(wù)，擯棄管控思維，克服制度主義影響下“重效率，輕服務(wù)”的傾向，是追求“認(rèn)可”“穩(wěn)定”等要素的體現(xiàn)。通過(guò)公民本位的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐實(shí)現(xiàn)“善治”理念中“有效”與“公平”要素的調(diào)和。具體而言，應(yīng)當(dāng)弱化治理主體從“功能”“權(quán)威”“結(jié)構(gòu)”的角度處理各方關(guān)系的思維，提升社會(huì)治理對(duì)象對(duì)多元主體“使命”“公意”和“成效”的認(rèn)同[4]，進(jìn)而更好地貫徹公民本位、社會(huì)本位理念，彰顯“善治”理念的基本價(jià)值。

（二）治理能力建設(shè)：革新運(yùn)作機(jī)制

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的產(chǎn)生和實(shí)踐在很大程度與新技術(shù)的應(yīng)用有關(guān)。沒(méi)有現(xiàn)代化的技術(shù)基礎(chǔ)，就無(wú)法以低成本進(jìn)行社會(huì)治理工作，但是目的和技術(shù)層面的公意性并不能抵消操作層面的人為性。當(dāng)前不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)技術(shù)投入和應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新，而應(yīng)該就公權(quán)力在社會(huì)治理過(guò)程中對(duì)數(shù)據(jù)信息的占有和使用加強(qiáng)監(jiān)督，革新市域社會(huì)治理現(xiàn)代化運(yùn)作機(jī)制。

1.構(gòu)建信息獲取權(quán)限分級(jí)準(zhǔn)入機(jī)制。以治理主體身份和主要處理的社會(huì)事務(wù)性質(zhì)，對(duì)信息獲取的權(quán)限進(jìn)行分級(jí)，按級(jí)別獲取相應(yīng)信息，如需獲取更多信息，可以進(jìn)行權(quán)限申請(qǐng)，沒(méi)有獲得相應(yīng)權(quán)限就不能獲得和使用對(duì)應(yīng)信息。這樣既保護(hù)了個(gè)人信息，又避免了信息霸權(quán)。

2.構(gòu)建全過(guò)程信息監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建立體化、智能化的社會(huì)治理信息監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)提煉與處理、信息獲取、信息應(yīng)用、效果反饋等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，尤其是在現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制上，完善對(duì)數(shù)據(jù)整合后與信息應(yīng)用過(guò)程中的監(jiān)督，防止數(shù)據(jù)泄露和信息濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.構(gòu)建技術(shù)治理效果評(píng)估機(jī)制。以“善治”理念為指引的技術(shù)應(yīng)用，不應(yīng)只注重治理過(guò)程的效率，而是應(yīng)當(dāng)充分引入對(duì)技術(shù)應(yīng)用質(zhì)量與效果的評(píng)估，才能擺脫技術(shù)主義的不良傾向，進(jìn)而確保新興技術(shù)在市域社會(huì)治理層面應(yīng)用的“善治”方向。

（三）治理體系建設(shè)：堅(jiān)持多元構(gòu)建

根據(jù)“善治”理念對(duì)透明、參與、責(zé)任與回應(yīng)等要素的要求，市域社會(huì)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)一步構(gòu)建形成多元開(kāi)放格局，實(shí)現(xiàn)治理主體間的相互協(xié)同與監(jiān)督。

1.采用接近基層的市域范圍進(jìn)行社會(huì)治理實(shí)踐，為鼓勵(lì)形成多元治理主體、開(kāi)放多種形式的治理路徑提供了有利條件，這既是對(duì)公民自身權(quán)利的維護(hù)，也是對(duì)公民主體地位的尊重。以“多元”“共享”“共治”為鮮明特征的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化模式就是要克服傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提下社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的功利主義傾向，明確市域社會(huì)治理現(xiàn)代化模式并非通過(guò)“出售社會(huì)服務(wù)”以換取發(fā)展回報(bào)或是向特權(quán)階級(jí)和既得利益者進(jìn)行社會(huì)服務(wù)，而是應(yīng)當(dāng)充分考慮最少受惠者群體，以“善治”理念的公平正義追求為準(zhǔn)則展開(kāi)社會(huì)治理。

2.治理的產(chǎn)生就是源于管理的失效，我國(guó)管理過(guò)程中存在官僚制度下的條塊樊籬使得信息與資源分散，難以形成合力，因此當(dāng)前市域社會(huì)治理過(guò)程中，無(wú)論主體是政府、企業(yè)、民眾還是社會(huì)組織，都應(yīng)綜合考慮社會(huì)整體利益，打破信息壁壘，把握共享理念，開(kāi)展協(xié)同治理，才能在社會(huì)治理的各領(lǐng)域保障公民知曉社會(huì)事項(xiàng)、參與社會(huì)治理的權(quán)利，促使公民對(duì)社會(huì)治理責(zé)任的自覺(jué)承擔(dān)，進(jìn)而以自治的保障為基礎(chǔ)，構(gòu)建多元社會(huì)治理體系。

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