轉(zhuǎn)型期公共危機預警機制的構(gòu)建

齊 磊，王 娟

(1．華中師范大學 管理學院，武漢430079;2．中州大學 人事處，鄭州450044)

一、公共危機預警機制構(gòu)建的政府定位

1．公共政策價值取向的使然

政府公共政策的制定與執(zhí)行都是以公共利益的實現(xiàn)為邏輯前提，縱觀中西方歷史，無論是馬基雅弗利的君主制還是如今在全球范圍內(nèi)確立的民主共和制，幾乎所有的資產(chǎn)階級革命家都將保障公共財產(chǎn)、維護公眾福祉作為政府公共政策制定的首要目標。［1］目前，我國正處于經(jīng)濟和社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種利益和權(quán)力在不同的管理主體之間進行重新分配和轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因子。因此，政府要對公共危機的性質(zhì)、規(guī)模和前景有一個全面客觀的評估和預測。政府作為公共權(quán)力的代理人，在公共危機的預警制度構(gòu)建中承擔著不可推卸的責任。尤其是近代以來，各國政體都將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)進行分解與制衡，立法權(quán)就是擬定法律制度的權(quán)限，該權(quán)力由民主會議來執(zhí)行;行政權(quán)就是履行法律的權(quán)力，該權(quán)力由狹義政府機構(gòu)來行使;司法權(quán)就是解決各個類型的糾紛，該權(quán)力由司法部門來行使。政府依據(jù)憲法和法律來執(zhí)行公務，履行其手中擁有的權(quán)力。因此，政府對于公共危機預警機制的構(gòu)建也是政府在履行憲法賦予的權(quán)利和義務。綜上可見，政府相應機構(gòu)有條件也有義務承擔公共危機預警機制構(gòu)建的責任。

2．公共服務型政府命題本身的應有之義

政府公共服務是政府部門開展工作的首要出發(fā)點，它屬于整個政府服務不可分割的重要組成部門，政府提供相應服務，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，也是落實科學發(fā)展觀的重要目標和戰(zhàn)略舉措。政府為社會提供公共產(chǎn)品，其首要職責是管理，其次是服務。然而，隨著新公共管理運動的興起，傳統(tǒng)意義上的管理已經(jīng)嬗變成了服務。［2］就政府公共產(chǎn)品的提供而言，政府首先提供的是事關(guān)勞工大眾日常生活的基礎設施，如道路橋梁、通訊工程和傳媒設施等。這類設施是公共危機預警機制構(gòu)建的基礎，如果沒有這類基本設施，公共危機預警機制的構(gòu)建就會落空。因此，政府首先應該完善基礎設施建設;其次，政府應提供公共安全秩序、公共信息技術(shù)等軟件意義上的公共產(chǎn)品?？梢?，政府保障公共安全與服務型政府建設是一脈相承的。

二、公共危機預警機制構(gòu)建的困境

1．公共危機預警意識薄弱

一般來說，公共危機事件突發(fā)的征兆難以捉摸，但不應該因為公共危機發(fā)生前的“無形”，而忽略了對公共危機發(fā)生的預判。在難以預知的危機環(huán)境中，政府和普通公眾一般都認為危機不會降臨到自己的身上，更沒有對危機的突發(fā)做好全面的準備。近年來，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的分層，以及各種利益的不斷演化和環(huán)境的破壞，導致我們的生活并沒有因為文明的嬗變而變得太平。人類的客觀活動加劇了大自然對我們周邊環(huán)境的破壞，最終公共危機事件接踵而至。綜觀近年來不斷發(fā)生的地震、干旱、水澇等自然危機事件的資料，公共危機爆發(fā)之前一般都有一系列的零星表現(xiàn)，但這些表象并沒有引起公眾的重視，地方政府也由于監(jiān)測的失靈，沒有對公眾加以宣傳，造成的損失是慘痛的。一系列的公共危機事件表明，無論是政府還是普通公眾，都應該加強對公共危機事件的認識。

2．公共危機發(fā)生后的行政問責制度有待完善

目前，我國政府還沒有對公共危機的相關(guān)監(jiān)控主體進行全方位的跟蹤定位，對相關(guān)責任主體的行政處罰也不夠明確。政府下達文件，規(guī)定重大公共危機的責任人須引咎辭職，但并沒有對危機的類型和危機相關(guān)階段的責任人進行跟蹤分析。另外，針對不同類型危機所采取的行政處罰機制和手段單一。

3．公共危機預警的相關(guān)法律法規(guī)不健全

首先，我國目前還沒有統(tǒng)一詳實的關(guān)于公共危機預警機制的法律，個別零星的法律制度也只是散見于行政管理文件中，且規(guī)定的較為粗略。目前，僅僅是在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》中，才有相關(guān)的危機處置規(guī)定，而對于與公共危機預警相關(guān)的法律則基本屬于空白。其次，政府已有的公共危機突發(fā)事件法規(guī)也只是針對單一特征的危機事件進行立法。法律規(guī)定的領(lǐng)域過于狹窄，可能會造成立法的真空地帶，最終導致無法可依的窘迫境地。

4．政府缺少統(tǒng)一、專業(yè)的公共危機預警監(jiān)控機構(gòu)

截至目前，我國還沒有成立專業(yè)的公共危機預警監(jiān)控機構(gòu)。當危機即將爆發(fā)時，政府采取應急措施，臨時從政府各個相關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)，這些臨時機構(gòu)的工作人員具有不確定性，也缺乏必要的分工合作。公共危機臨時機構(gòu)的組成人員想法各異，行動遲緩，嚴重的可能錯過防范危機的最佳時機。與國外專業(yè)的公共危機預警機構(gòu)相比，我們的公共危機預警機構(gòu)缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化。一個良好的公共危機預警機構(gòu)應該保證突發(fā)的危機能在第一時間內(nèi)得到預報，并以最快的速度向公眾發(fā)布。反之，危機來臨時，無論是政府危機管理人員還是普通公眾都會變得束手無策。在我們?nèi)粘Ｉ钪校?、衛(wèi)生防疫等機構(gòu)對突發(fā)刑事案件或重大傳染疫情具有較強的處置能力。這類機構(gòu)長期處在危機發(fā)生的第一線，其部門工作人員在長期的工作實踐中積累了大量的處理危機事件的經(jīng)驗和教訓。因此，新成立的公共危機預警監(jiān)控機構(gòu)要向類似的機構(gòu)學習，并定期開展模擬訓練。同時，要加強各個部門之間協(xié)作聯(lián)動及分工合作。

三、公共危機預警機制的構(gòu)建

1．健全政府公共危機預警管理應急機構(gòu)

政府應該根據(jù)公共危機跨部門、跨地區(qū)作業(yè)的特點，成立專門的公共危機應急機構(gòu)。［3］公共危機應急機構(gòu)由各個危機應急管理組織聯(lián)合掌控危機局勢，按照組織權(quán)力配置，合理劃分自己的責任權(quán)限。公共危機應急機構(gòu)是總指揮負責制的管理系統(tǒng)，總指揮一般由政府部門主要領(lǐng)導來擔任，下設危機監(jiān)控部門、信息發(fā)布部門、危機應急部門和后勤保障部門，這四個部門在重要性上是平行的，但在工作方向上是遞進的。當公共危機來臨時，首先由危機監(jiān)控部門對危機進行實時監(jiān)控;其次，信息發(fā)布部門利用監(jiān)測部門監(jiān)測到的信息，向危機應急部門、后勤保障部門傳遞，并通過傳媒及時進行信息發(fā)布;第三，危機應急部門在收到危機信息后，應盡快通知相關(guān)部門合作聯(lián)動，以最快的速度采取應急手段進入危機爆發(fā)區(qū)域，爭取使公眾的利益損害降到最低;最后，后勤保障部門根據(jù)其他三個部門的需要，及時提供所需要的器材和技術(shù)。公共危機應急機構(gòu)中的總指揮處于指揮的核心，負責統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個部門的行動。

2．構(gòu)建具有靈活性的公共危機預警方案

一個具有可操作性的公共危機預警方案，是公共危機能否化解的關(guān)鍵。［4］目前我國還沒有一套完整的公共危機預警方案付諸實踐。本文所構(gòu)建的公共危機預警系統(tǒng)主要是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，模擬和仿真危機的態(tài)勢并給予全面的預測，對預警客體、預警指標、預警涉及范圍作出前瞻性的判斷，為政府公共危機管理部門提供可行的建議，共同化解危機。政府公共危機預警系統(tǒng)主要包括公共危機預警信息搜集子系統(tǒng)、信息評估子系統(tǒng)、信息監(jiān)控子系統(tǒng)、信息預測子系統(tǒng)、信息發(fā)布子系統(tǒng)、政府決策子系統(tǒng)等六大子系統(tǒng)(如圖1所示)。

圖1 公共危機預警方案示意圖

第一，公共危機預警信息搜集子系統(tǒng)。對公共危機信息的搜集是公共危機預警成功的關(guān)鍵。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、高科技的應用，多種信息充斥客觀世界。信息來源于客觀現(xiàn)實，公共危機爆發(fā)的信息也是來源于各種危機現(xiàn)象，因此政府要多渠道的了解信息的來源途徑，以便準確、及時的規(guī)避和化解危機。根據(jù)我們的現(xiàn)實國情，著重介紹政府信息報警中心系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要是通過電話、信息網(wǎng)絡等現(xiàn)代化的溝通手段來搜集公共危機爆發(fā)的信息。為了保證系統(tǒng)搜集來源的統(tǒng)一性，可以專門成立一個呼叫中心(如666)，這個信息搜集中心由政府危機信息中心統(tǒng)一指揮。當信息搜集中心接到公眾傳達的公共信息之后，根據(jù)信息的緊急情況，通知相應的危機處理部門。如果屬于傳染性疾病的公共危機，則通知衛(wèi)生檢測部門、衛(wèi)生防疫部門，根據(jù)疫情的大小，采取一定的衛(wèi)生治療及防疫措施，阻止大規(guī)模的疫情爆發(fā);如果屬于地震方面的信息，就通知地震局，如果地震的破壞性比較大，則將地震信息同時上報到主管政府部門。另外，可以將“110”“119”“120”等緊急救助電話納入到信息搜集子系統(tǒng)之中。信息搜集子系統(tǒng)統(tǒng)一指揮調(diào)度各種應急信息和電話，使公眾報警呼叫和危機處理更加迅捷。同時，信息來源的無限伸展，使信息倍增，更有助于及時接觸危機發(fā)生的原始信息。

第二，公共危機預警信息評估子系統(tǒng)。公共危機預警信息評估子系統(tǒng)是指通過信息搜集子系統(tǒng)提供的信息，進行甄別分類，對信息進行評價預測。不同的危機發(fā)生前的表現(xiàn)不同，信息評估子系統(tǒng)應該迅速根據(jù)捕捉到的信息信號，通過現(xiàn)有的資料進行科學的評估。比如地震爆發(fā)時，信息中心接到有關(guān)地震的信號后，就要立刻做出反應，及時向公眾發(fā)布和上級匯報，同時根據(jù)當?shù)氐牡刭|(zhì)狀況，對搜集到的信息進行評判，預測接下來是否會有余震等。通過對搜集到的信息進行分析和評估，將會了解到公共危機爆發(fā)的細微動態(tài)和發(fā)展趨勢，政府可以利用評估信息采取適宜的手段和救助方案。

第三，公共危機預警信息監(jiān)控子系統(tǒng)。當公共危機來臨時，公共危機預警系統(tǒng)的信息監(jiān)控子系統(tǒng)起著舉足輕重的作用。我們在此所說的危機預警監(jiān)控，主要是利用先進的終端敏感器，將搜集到的危機信息進行量化，將紛雜的信息簡單化，并通過電子信息網(wǎng)絡平臺將通訊數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿椅C預警中心，為政府采取危機決策提供依據(jù)。這與公安系統(tǒng)的電子巡查系統(tǒng)相類似，公安電子巡查系統(tǒng)可以隨時了解行政管轄區(qū)域是否正常。通過公共危機預警信息監(jiān)控子系統(tǒng)，可以實時動態(tài)的掌握監(jiān)控區(qū)域發(fā)生的情況和潛在的危機，并且找出誘發(fā)危機的根源，及時的化解各種隱患。

第四，公共危機預警信息預測子系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要是對搜集的各類風險和隱患信息進行識別梳理歸類，然后決定如何處置，最后再確定各類風險和隱患發(fā)生的概率，最終構(gòu)建公共危機風險管理的優(yōu)先次序，用最經(jīng)濟的成本來解決當前存在的危機。該系統(tǒng)也是通過電子信息平臺對公共危機的信號進行分層管理，對造成危機發(fā)生的成因進行分類管理，預測危機的發(fā)生和發(fā)展趨勢，為危機的政府決策者和執(zhí)行者進行危機控制和管理提供依據(jù)。

第五，公共危機預警信息發(fā)布子系統(tǒng)。公共危機預警信息的發(fā)布即向公眾傳達搜集到的危機信息。當公共危機預警發(fā)出警報后，所有事關(guān)危機救援的進程、步驟和手段全部通過該信息平臺向外界及時告知，如政府主管部門、相關(guān)技術(shù)專家、救援配備以及公共危機可能造成的損害等等。通過該系統(tǒng)的信息發(fā)布，從而達到有效的預警效果。該信息發(fā)布系統(tǒng)應與信息媒介相結(jié)合，否則依靠信息發(fā)布單一平臺無法將危機發(fā)生的全部狀況展示給公眾。另外，如果公共突發(fā)事件造成的破壞性比較大，各種電路基礎設施被摧毀，政府就應該利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，把危機發(fā)生的最新情況公布于眾，向廣大公共危機受害主體和潛在受害主體告知危機的突發(fā)和造成的傷害，及時采取預防措施。

第六，公共危機預警政府決策子系統(tǒng)。政府利用搜集到的危機信息，召開各部門聯(lián)動會議，合理的做出化解危機的決定，盡早地把公共危機化解在未萌狀態(tài)。構(gòu)建政府決策子系統(tǒng)，要掌握危機發(fā)生的時間、危機發(fā)生的階段以及危機發(fā)生的背景資料，以信息預測結(jié)果的可靠性和工作高效性為出發(fā)點，加上利用信息預測的正確方法，擬定出公共危機的治理方案，并依據(jù)現(xiàn)場的實際情況，對擬定的危機預案進行評估和優(yōu)化，找到最佳的決策方案。

［1］黃順康．公共危機預警機制研究［J］．西南師范大學學報:人文社會科學版，2006(6):213．

［2］李君如．國家與政府的危機管理［M］．南昌:江西人民出版社，2003:176．

［3］胡鞍鋼．透視SARS:健康與發(fā)展［M］．北京:清華大學出版社，2003:76．

［4］陳秀梅，甘玲，于亞博．領(lǐng)導者應對突發(fā)事件的理論與實務［M］．北京:人民出版社，2005:43