我國公共決策中利益博弈的新動向及其機(jī)制完善對策

俞祖成

摘要：備受國人關(guān)注的“番禺垃圾焚燒事件”充分折射出我國公共決策中利益博弈的新動向，即公共決策主體實(shí)現(xiàn)一定程度的多元化，各種社會利益(公共利益、政府利益與私人利益)對決策產(chǎn)生重要影響并由此形成多元利益關(guān)系，從而推動各方利益主體相互博弈，最終促使公共決策重新步入正軌并實(shí)現(xiàn)其理性回歸。

關(guān)鍵詞：公共決策；利益博弈；新動向；番禺垃圾焚燒事件

中圖分類號：D631.43

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-1502(2010)05-0023-07

一、問題的提出

2007年以降，我國逐步進(jìn)入公共事件頻發(fā)時期。繼“廈門PX事件”之后，“番禺垃圾焚燒事件”成為我國公共決策史上又一具有里程碑意義的公共事件，并引發(fā)我們對公共決策相關(guān)問題的重新審視。

新中國成立60年以來，不管是在以“抓革命，促生產(chǎn)”為主要內(nèi)容的紅色政策范式階段，還是以“經(jīng)濟(jì)增長”為主旋律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式階段，或是在以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)、重視人與社會全面發(fā)展的政策范式階段，我國公共決策幾乎都是在“政府管理”語境下進(jìn)行的，習(xí)慣于把公共政策理解為“國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則”。而真正堅持在“公共管理”語境下進(jìn)行公共決策，認(rèn)同公共政策“是由政府、非政府公共組織和民眾，為實(shí)現(xiàn)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共事務(wù)實(shí)施共同管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則”，實(shí)現(xiàn)決策主體的多元化并推動不同利益主體進(jìn)行博弈，使公共決策回歸理性方面存在缺失。另外，從利益分析視角來看，公共決策的本質(zhì)在于分配和增進(jìn)社會利益，其過程是各種利益群體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)的過程，是決策主體依據(jù)自身的利益需求對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、綜合和博弈的過程，因此，可以說公共決策是公共利益與私人利益、政府利益等利益互相博弈的過程。然而，由于我國受計劃經(jīng)濟(jì)體制及傳統(tǒng)政治和文化的影響，國家利益(或政治利益)常與其他社會利益保持高度統(tǒng)一，國家利益包容了其他有差別的多元化利益，由此很難形成各利益之間的相互博弈。

然而，值得我們關(guān)注的是，近期發(fā)生的“番禺垃圾焚燒事件”之所以能使公共利益得以彰顯，并成為我國公共決策史上具有里程碑意義的公共事件，筆者認(rèn)為其原因在于，它充分折射出我國公共決策中利益博弈的新動向，即決策主體實(shí)現(xiàn)一定程度的多元化，各種“社會利益”對決策產(chǎn)生重要影響并由此形成各種利益關(guān)系，從而推動各方利益主體相互博弈，最終促使決策重新步入正軌并實(shí)現(xiàn)其理性回歸。

二、“番禺垃圾焚燒事件”中的利益矛盾分析

(一)公共利益與公共決策

美國學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政府對全社會公共利益進(jìn)行有權(quán)威的價值分配。毋庸置疑，公共決策涉及民主決策的核心價值——公共利益。在番禺區(qū)政府看來，擬建垃圾焚燒發(fā)電廠是“民生工程”，是為解決廣州市及番禺地區(qū)日益增多的垃圾問題以防止出現(xiàn)“垃圾圍城”。但在公眾看來，垃圾焚燒發(fā)電廠的建立將影響他們的生活環(huán)境質(zhì)量，垃圾焚燒釋放的二惡英將對他們的健康產(chǎn)生重大威脅。顯然，這其中存在政府與公眾之間信息溝通渠道不通暢的問題，然而在我國民主進(jìn)程不斷推進(jìn)、公民社會日趨成熟的語境下，社會公眾為了謀求自身利益，不再滿足于公共政策的客體身份，他們對于公共政策制定過程產(chǎn)生了強(qiáng)烈的參與愿望，期望能夠在具體的公共政策制定、執(zhí)行和反饋過程中體現(xiàn)自己的主動作用，使其充分反映和代表自身的訴求。番禺區(qū)早在2006年就通過垃圾焚燒發(fā)電廠的選址審批，卻從未征求公眾意見，忽視了公眾的意見，從而導(dǎo)致這一決策遭到民眾的強(qiáng)烈反對。

(二)私人利益與公共決策

公共政策是公共意志的體現(xiàn)，它一旦偏離了公共意志，而為某些利益集團(tuán)或階層服務(wù)，政策就會被異化，蒙上幾分妖魔化的色彩，將大部分民眾拋入到被奴役的困境之中。在同樣無法避免“精英政治”的中國社會中，公共決策權(quán)有可能掌握在少數(shù)人手中，而這少數(shù)人難免會受利益的驅(qū)使，被利益集團(tuán)所“綁架”。

據(jù)有關(guān)報道，垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)是一個“錢景無限好”的產(chǎn)業(yè)。首先，與每噸煤炭發(fā)電成本500－600元人民幣相比，垃圾發(fā)電幾乎不需要成本；其次，國家規(guī)定可再生能源發(fā)電的電價每度0.55元，遠(yuǎn)高于煤電每度0.3元的電價；再次，國家還要向企業(yè)按噸位支付垃圾處理費(fèi)；最后，更誘人的是，此類項(xiàng)目將大幅帶動配套裝備產(chǎn)業(yè)。在這一巨額利潤的吸引下，代表利益集團(tuán)的所謂“專家”開始積極進(jìn)行游說。例如，在番禺區(qū)所聘請的4位“專家”中，其中兩位分別為垃圾焚燒爐專利持有者和國際垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)巨頭卡萬塔集團(tuán)的中國副總裁。之后甚至還有媒體曝光出政府與承建運(yùn)營商存在著利益交易關(guān)系。由此可見，在有關(guān)“專家”及利益集團(tuán)的游說下，加之權(quán)力制約機(jī)制特別是社會監(jiān)督機(jī)制的缺失，、政府中的決策者為了少數(shù)人的利益容易忽視甚至損害多數(shù)人利益，即出現(xiàn)所謂的“尋租活動”，這也正是公共決策導(dǎo)致失敗的重要原因之一。

(三)政府利益與公共決策

政府利益的存在主要表現(xiàn)為各級政府在公共政策制定過程中的逐利行為，他們會利用手中掌握的政治資源為政府或某些個人謀求福利的最大化，使得腐敗成為一種難以清除的潛在威脅。于是，公共政策有可能淪為政府服務(wù)于行政組織自身或某些特殊利益集團(tuán)的工具而損害公共利益。正如公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是一種人類組織，在這里作決定的人與任何其他人沒有什么差別，一樣會犯錯誤。政治市場同經(jīng)濟(jì)市場是一樣的，每個人都是經(jīng)濟(jì)理性人，都可能追求自身利益的最大化。

縱觀國外垃圾處理方式，目前歐洲較通行的做法是建立一個與政府垃圾處理系統(tǒng)同時并存的回收利用系統(tǒng)。比如，德國制定了一套“綠點(diǎn)”系統(tǒng)，以獨(dú)特的收費(fèi)結(jié)構(gòu)形成對制造商使用環(huán)保包裝產(chǎn)品的激勵。另外，對中國更具借鑒意義的是同為發(fā)展中國家的巴西，它將治理重點(diǎn)放在了拾荒者身上——由政府主導(dǎo)成立非營利組織將拾荒者組成一個個獨(dú)立的合作社進(jìn)行統(tǒng)一管理，并提供優(yōu)惠政策和免費(fèi)場地，這一模式在成功解決了垃圾分類問題的同時，還為巴西創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會。而垃圾焚燒這一處理方式在國外早已被淘汰。但是“番禺垃圾焚燒事件”的相關(guān)決策者往往從政府利益出發(fā)，憑借自己的主觀經(jīng)驗(yàn)做出決策，而決策一旦嚴(yán)重觸犯公眾利益，就會引起公眾的反抗。

三、“番禺垃圾焚燒事件”中的利益博弈分析

如上所述，在有關(guān)“番禺垃圾焚燒”的公共決策中出現(xiàn)了各種利益關(guān)系，為利益博弈提供了“局中人”，為公共決策中的利益博弈提供了先決條件。本文主要采用不完全信息靜態(tài)博弈方法對公共利益、政府利益、私人利益(主要指集團(tuán)利益)三者之間的博弈關(guān)系進(jìn)行簡要分析。

(一)私人利益與公共利益之間的博弈分析

與公眾這一弱勢群體相比，利益集團(tuán)(含企業(yè))可憑借自身的資源優(yōu)勢，對政府進(jìn)行游說，想方設(shè)法使

自己的私人利益通過公共政策得以實(shí)現(xiàn)。在“番禺垃圾焚燒事件”中，有關(guān)利益集團(tuán)的“專家”聲稱垃圾焚燒發(fā)電廠通過引進(jìn)高科技設(shè)備及建立完善的監(jiān)督管理制度可以完全阻止致癌物體二惡英的釋放。但據(jù)有關(guān)媒體報道，垃圾焚燒在歐洲已是被淘汰的技術(shù)，原因是完全阻止二惡英的釋放在技術(shù)上很難完成，成本也非常高昂。在這種信息不對稱的情況下，代表公眾的公共利益與代表有關(guān)專家和利益集團(tuán)的私人利益進(jìn)行了博弈。

1.公眾與專家的博弈分析

在公眾與專家的利益博弈中，公眾有兩種策略：接受專家的說法同意建廠，或者懷疑專家的說法反對建廠，可表示為Q1＝{接受，懷疑}；同樣，專家的策略可表示為Q2={欺騙，沉默}。

從表1中可看出，在公眾與專家的博弈中，首先假定專家采取欺騙策略，如果他們成功騙取公眾的信任，將贏得10收益(從利益集團(tuán)中獲取經(jīng)濟(jì)收益)，但由于居住環(huán)境遭到破壞，公眾將失去10收益，雙方博弈的最終結(jié)果為O，屬于零和博弈。如果專家的欺騙策略受到公眾的懷疑，那么他們不僅未能得到經(jīng)濟(jì)利益，反而因失去公眾的信任，損失5收益，而公眾因自身利益得到維護(hù)將獲得10收益。其次，假定專家采取沉默策略，不管公眾是接受或者懷疑其沉默策略，專家贏得的收益均為0，而公眾接受或懷疑將相應(yīng)地失去或贏得10收益。

由此我們可得出如下結(jié)論：根據(jù)“帕累托最優(yōu)”原則，在公眾與專家的博弈中，{沉默，懷疑}策略組合的合成值＋10最大，其次是{欺騙，懷疑}的合成值＋5。所以在不完全信息博弈的情形下，無論專家采取何種策略，“懷疑”是公眾的最優(yōu)策略。因此，番禺區(qū)公眾在與專家的博弈中采取的實(shí)際行動是符合博弈矩陣分析的結(jié)論的，他們并沒有被所謂的專家權(quán)威所迷惑，而是通過自身的相關(guān)知識與專家進(jìn)行辯論對抗，一定程度上維護(hù)了公共利益。

2.公眾與利益集團(tuán)之間的博弈分析

公眾與利益集團(tuán)的博弈，是一種非合作博弈，公共資源的稀缺性決定了企業(yè)與公眾之間的博弈處于進(jìn)和退兩種狀態(tài)，即典型的博弈模型——“斗雞博弈”。“斗雞博弈”，正如兩個人面對面走在獨(dú)木橋上，如果互不相讓則只能兩敗俱傷，因而必須有一方退讓。通常這種博弈存在兩個納什均衡，③女口表2所示，在公眾與利益集團(tuán)的博弈中存在{退，進(jìn)}和{進(jìn)，退}兩個納什均衡，選擇“進(jìn)”的一方將得到2收益，選擇“退”的一方將得到1收益，但如果兩者都選擇“進(jìn)”。那么都將失去1收益，屬于劣勢策略。在斗雞博弈中，必須有一方對自己的利益進(jìn)行權(quán)衡，做出讓步，否則將失去更多的利益。

在番禺垃圾焚燒事件中，公眾與利益集團(tuán)博弈的結(jié)果是利益集團(tuán)退出博弈，公眾占優(yōu)勢地位。其主要原因是在我國民主進(jìn)程不斷推進(jìn)、公民社會日趨成熟的語境下，公眾的參政意識日益增強(qiáng)，公眾聚集而成的力量加上輿論的壓力，迫使利益集團(tuán)不得不選擇退出，否則將導(dǎo)致更大的損失。

(二)政府利益與公共利益之間的博弈分析

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，“官僚個人融合成一個集體，并相互整合為官僚機(jī)器。這些官僚在利益上保持一致，以確保機(jī)器的各項(xiàng)功能得以延續(xù)，并在社會上維持其權(quán)威?！边@就是所謂的“官僚的自主性”。而這種獨(dú)立的力量在缺乏有效監(jiān)督的情況下，出于“經(jīng)濟(jì)理性人”的考量，他們都會追逐自身的利益。因此，當(dāng)政府從某一部門的利益出發(fā)做出公共決策時，必然會觸及公眾的利益，于是公眾便會針對這個利益問題對政府提出要求，從而引起雙方的利益博弈。

在政府與公眾的博弈關(guān)系中，公眾的策略表示為Q1＝{信任，懷疑}，政府的策略表示為Q2＝{為自身，為公眾}，即政府的行為有兩種動機(jī)：為了自身的利益或是為了公眾的利益。

如表3所示，首先，假定政府從自身利益出發(fā)進(jìn)行公共決策，且公眾對其表示信任，那么它將獲10收益，而公眾將相應(yīng)地?fù)p失10收益，屬于零和博弈。相反地，如果公眾對政府的行為表示懷疑，那么政府將失去公眾信任，并且因遭到公眾集體力量的反對而損失5收益，而公眾成功維護(hù)公共利益獲得10收益。其次，假定政府是從公眾利益出發(fā)，公眾的“信任”將分別給雙方帶來5收益(表示政府因獲得一定的公信力從而贏得5收益)和10收益；相反地，公眾的“懷疑”帶來的結(jié)果是政府的收益為O，而公眾因懷疑需要付出5收益的成本，于是從10收益降為5收益。

綜上可知，根據(jù)“帕累托最優(yōu)“原則，{為公眾，信任}策略組合的合成值＋15最大，應(yīng)為公眾與政府博弈的最優(yōu)組合。然而，在番禺垃圾焚燒事件中，政府受“經(jīng)濟(jì)理性人”的驅(qū)使，造成雙方博弈的最后結(jié)果是{為自身，懷疑}，從而直接導(dǎo)致有關(guān)“番禺垃圾焚燒”的公共決策最終因公眾強(qiáng)烈反對而擱淺。

(三)私人利益與政府利益之間的博弈分析

在私人利益(以利益集團(tuán)為例)與政府利益的博弈中，利益集團(tuán)的策略表示為Q1＝{合作，不合作}，政府的策略表示為Q2＝{合作，不合作}。

如表4所示，假定利益集團(tuán)多方游說，謀劃與政府合作，它的得失將取決于政府所采取的行動：如果政府與之合作，則利益集團(tuán)獲得10收益，政府也因利益集團(tuán)的尋租行為贏得10收益；如果政府不合作，利益集團(tuán)因游說失敗并需付出游說成本，從而失去5收益。另一種情形是，假定利益集團(tuán)選擇“不合作”，如果政府為了獲取租金以巨額利潤誘使利益集團(tuán)與之合作，但遭到利益集團(tuán)拒絕的話，政府將因失去公信力等原因損失5收益；如果雙方都選擇“不合作”，收益都為O。

根據(jù)“相對優(yōu)勢策略畫線法”，在政府與利益集團(tuán)的博弈模型中，納什均衡有兩個：{合作，合作}、{不合作，不合作}。顯然，{合作，合作}的結(jié)局(＋10，＋10)優(yōu)于{不合作，不合作}的結(jié)局(0，0)，所以，利益集團(tuán)與政府博弈的最優(yōu)策略是{合作，合作}。對于政府和利益集團(tuán)來說，這是個帕累托改進(jìn)，政府與利益集團(tuán)的目標(biāo)一致，他們在不使對方處境變差的條件下，都會盡量使自己的處境變好。番禺垃圾焚燒事件中相關(guān)政府部門與利益集團(tuán)的相互合作就證明了這一結(jié)論。但如果將公眾這一主體也引入這個博弈分析模型，形成三方博弈的話，那么利益集團(tuán)和政府利益的增加，是以削減公共利益為代價。所以，在政府與利益集團(tuán)的博弈中總是可能伴隨著或明或暗的貪污受賄和官場腐敗現(xiàn)象，如果金錢對政治侵蝕程度加深，公共政策就可能被一批特大的利益集團(tuán)所操縱，公共政策將傾向表達(dá)利益集團(tuán)的偏好。因此必須制定相應(yīng)的法律法規(guī)和管理辦法，以遏制利益集團(tuán)的不法活動和促進(jìn)其合法活動的展開。

(四)公共利益、政府利益、私人利益三者之間的博弈分析

二者博弈關(guān)系便于用平面矩陣表示，而三者博弈關(guān)系應(yīng)用立體矩陣表示，但由于立體矩陣難以用平面進(jìn)行分析，故將其拆分分為兩層攤開在平面上。如表5--1和表5--2所示，在政府、利益集團(tuán)、公眾三者博弈中，政府和利益集團(tuán)有兩種相同的策略選擇，“合作”或“不合作”，表示為Q1＝{合作，不合作}，Q2＝{合

作，不合作}，公眾的策略表示為Q3＝{容忍，抵抗}。每個格子里的數(shù)字分別為：利益集團(tuán)的支付、政府的支付、公眾的支付。

如表5－1所示，當(dāng)公眾選擇“容忍”時，政府和利益集團(tuán)如果都選擇“合作”，各自獲得10收益，而公眾相應(yīng)的損失10收益；在政府和利益集團(tuán)有一方選擇“不合作”的條件下，選擇“合作”的一方將損失5收益；雙方都不合作，收益都為0。

如表5--2所示，當(dāng)公眾選擇“抵抗”時，政府與利益集團(tuán)各自將損失5，公眾抵抗成功將獲取10收益，減去抵抗成本2，凈收益為8，如區(qū)域I所示。同樣，政府和利益集團(tuán)有一方選擇“不合作”的條件下，選擇“合作”的一方將損失5收益；雙方都不合作，收益都為0；另外，在II、III、Iv三種情況下，公眾均因抵抗成本而損失2收益。

同樣，根據(jù)“相對優(yōu)勢策略畫線法”，在政府、利益集團(tuán)、公眾的博弈模型中，納什均衡分別有{合作，合作，容忍}、{不合作，不合作，容忍}、{不合作，不合作，抵抗}。那么，到底哪個納什均衡才最符合現(xiàn)實(shí)中的博弈結(jié)果呢?

首先，根據(jù)“帕累托最優(yōu)”原則，{合作，合作，容忍}策略組合的合成值為＋10，優(yōu)于{不合作，不合作，容忍}與{不合作，不合作，抵抗}的合成值0和－2，所以該博弈的最終結(jié)果應(yīng)該是{合作，合作，容忍}。其次，根據(jù)“抗共謀納什均衡”理論，博弈的結(jié)果應(yīng)該是{不合作，不合作，抵抗}。其原因是{不合作，不合作，抵抗}這一納什均衡可以使政府、利益集團(tuán)、公眾之間不會發(fā)生兩兩共謀的現(xiàn)象。

然而，根據(jù)美國學(xué)者托馬斯·謝林的“聚點(diǎn)均衡”理論，在現(xiàn)實(shí)生活中，博弈參與人可能會使用某些被博弈模型所忽略的信息來達(dá)到一個均衡，比如社會文化習(xí)慣、局中人博弈的歷史和經(jīng)歷等。因此，我們無法僅僅通過理性假設(shè)本身推斷出納什均衡，往往需要借助一些社會的慣例，比如潛規(guī)則、參與人的約定等其他機(jī)制。在上述三者博弈中，經(jīng)常存在被博弈模型忽略掉的信息，比如，在政治領(lǐng)域中，政府和利益集團(tuán)的合作關(guān)系已成為一種普遍現(xiàn)象，甚至已是社會公認(rèn)的潛規(guī)則，而且垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)是一個“錢景無限好”的產(chǎn)業(yè)，政府和利益集團(tuán)的合作將是雙贏局面，在這一潛規(guī)則的驅(qū)使下，{合作，合作，容忍}和{合作，合作，抵抗}都會成為該博弈的聚點(diǎn)納什均衡：如果公眾參政意識薄弱，公眾政治參與程度較低，{合作，合作，容忍}就會成為博弈的最后結(jié)局；如果公眾參與意識強(qiáng)，政治參與程度較高，博弈的最后結(jié)局將是{合作，合作，抵抗}。隨著政府信息的日趨公開，公眾參政意識不斷增強(qiáng)，公眾期望更多地參與和監(jiān)督公共政策的制定。于是，番禺區(qū)公眾為了維護(hù)他們自身的利益采取抵抗策略，從而使得{合作，合作，抵抗}成為博弈最終的納什均衡。從上文有關(guān)敘述可知，這一結(jié)論也正好論證了番禺垃圾焚燒事件中的實(shí)際情形。

四、完善我國公共決策利益博弈機(jī)制的對策思考

在社會利益日益多元化的今天，公共決策者應(yīng)以公共利益為價值導(dǎo)向，切實(shí)做好社會利益的選擇、整合、分配和落實(shí)?；谇拔膶Α胺贌录钡姆治?，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)大力加強(qiáng)構(gòu)建以公共利益為價值導(dǎo)向的公共決策體系，完善公共決策的利益博弈機(jī)制。理由是，制度化的利益博弈機(jī)制可以保證公共決策的相對公正，迫使公共決策的最重要的主體——政府必須考慮社會上多元化的利益需求，并推動政府長期關(guān)注多元利益主體需求行為形成制度，上升為“路徑依賴”，如果那樣，將對社會上更為復(fù)雜的利益博弈起著積極引導(dǎo)作用。

(一)促進(jìn)公民參與決策、實(shí)現(xiàn)決策主體多元化及完善信息溝通機(jī)制，為公共決策利益博弈提供先決條件

公民參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分。中國的公民社會已見雛形，公民參政意識不斷增強(qiáng)，政府須對此予以高度重視。在美國學(xué)者托馬斯的“公民參與的有效決策模型”中，公共決策的兩個核心變量分別是政策質(zhì)量和公民可接受性，尤其是公眾對決策的接受程度關(guān)系到?jīng)Q策的有效執(zhí)行。但有關(guān)番禺垃圾處理的公共決策無論是在政策質(zhì)量，還是在公民可接受性上都有待加強(qiáng)。

另外，根據(jù)西蒙的“有限理性”理論，決策者受知識水平、經(jīng)驗(yàn)、個人能力等自身因素的影響，以及信息資料收集的有限性，導(dǎo)致政府制定的公共政策往往具有一定的局限性。因此，政府應(yīng)充分發(fā)揮公眾、大眾傳媒、智庫等非官方的作用，通過聽證、網(wǎng)絡(luò)、專家咨詢等途徑征求各個社會階層的意見。

此外，還應(yīng)構(gòu)建信息暢通的傳播機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制，使社會各階層的利益需求得到充分表達(dá)，并通過公共政策體現(xiàn)出來。決策主體多元化在體現(xiàn)民意的同時，也使公共政策不斷趨于科學(xué)化、合理化。

綜上，不同利益主體以合法的途徑普遍參與公共政策制定過程，有利于形成多元利益主體，為形成不同利益相互博弈局面提供先決條件，即博弈中的“局中人”。而完善的信息溝通機(jī)制，使得博弈中的每一個局中人都能獲知自己和對手的策略和贏得的收益。由此，通過相互博弈，各利益主體在維護(hù)自身利益的同時，既能有力抵御其他利益主體對自身利益的侵害，又能避免政府及其官員打著公共利益的幌子侵犯公民利益。

(二)實(shí)現(xiàn)決策程序的法制化和民主化，以提供公平公正的博弈規(guī)則

公共決策主體的多元化提供了利益博弈所需的“局中人”，然而沒有公平公正的“游戲規(guī)則”，公共決策中的利益博弈仍無從談起。而實(shí)現(xiàn)公共決策程序的法制化和民主化，將為利益博弈提供公平公正的“游戲規(guī)則”。

一般而言，公共決策的程序可以分為四個環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標(biāo)；擬定備選方案；評估選優(yōu)，確定方案；局部試點(diǎn)，修正完善方案。番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的選址越過決策程序的中間環(huán)節(jié)，不但沒有提供可供選擇的備選方案，而且對于即將確定的決策方案沒有進(jìn)行成本—效益等可行性分析，使制定出來的公共政策缺乏技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性和社會理性，也就更談不上所謂的實(shí)質(zhì)理性。

根據(jù)羅爾斯的正義論，結(jié)果正當(dāng)而且結(jié)果形成過程或者結(jié)果據(jù)以形成的程序本身正當(dāng)合理，結(jié)果才是正義的，沒有正義的程序不可能產(chǎn)生正義的結(jié)果。這深刻地警醒我們，公平公正的博弈規(guī)則的缺失會導(dǎo)致利益博弈的無序，也就無法產(chǎn)生正義的博弈結(jié)果，從而損害社會利益。

(三)構(gòu)建和完善公共決策監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對博弈規(guī)則的有效監(jiān)督

孟德斯鳩說過：“有權(quán)力的人使用權(quán)力直到遇到了有界限的地方才休止?！惫矝Q策者也是經(jīng)濟(jì)理陛人，容易受主客觀環(huán)境的影響，產(chǎn)生短視效應(yīng)，忽視長遠(yuǎn)的公共利益，追求短期的私人利益。為了實(shí)現(xiàn)公共決策中的利益博弈，除了制定公平公正的博弈規(guī)則外，還應(yīng)構(gòu)建和完善監(jiān)督相關(guān)博弈規(guī)則的有效機(jī)制，而要做到這一點(diǎn)，首先必須構(gòu)建和完善公共決策監(jiān)督機(jī)制。

一般而言，公共決策的監(jiān)督機(jī)制包括自律機(jī)制和他律機(jī)制：自律機(jī)制是指政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，要求政府工作人員提高自身素養(yǎng)，形成服務(wù)型的行政文化；他

律機(jī)制是指公眾、媒體、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、人大等對政府行為的監(jiān)督，尤其是社會監(jiān)督必不可少。但是由于社會監(jiān)督就是社會中所有個人、團(tuán)體或組織所進(jìn)行的監(jiān)督活動的總和，因此我們還須盡量規(guī)避社會監(jiān)督活動中經(jīng)常面臨的“搭便車”問題。在處理該問題上，美國的做法值得借鑒。早在一個多世紀(jì)前，美國的波斯頓圖書館根據(jù)相關(guān)法律，就開始收集各種政府文件并提供給公眾，每一個進(jìn)入圖書館的普通公眾都可以隨時查閱有關(guān)政府的各種信息?？梢?，公眾只有面對一個“看得見”的政府，才能有效地實(shí)行監(jiān)督并參與決策，才能盡量縮小公共決策者尋找制度外的尋租空間。

(四)建立和健全公共決策問責(zé)制度，推動利益博弈的良性發(fā)展

目前乃至今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，在我國公共決策主體中扮演核心角色的仍然是政府。因此，一旦公共決策出現(xiàn)偏差，侵犯了公共利益，就會影響政府公信力，并對社會政治和經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，公共決策主體尤其是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。鑒于此，應(yīng)明確公共決策的制定主體和執(zhí)行主體，確保每個制定者和執(zhí)行者都能夠明確自己應(yīng)該做什么，做到何種程度，對政策制定的失誤和政策執(zhí)行的偏差，決策主體都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，通過建立行政官員問責(zé)制以及公共決策連帶責(zé)任制度，提高公務(wù)人員決策失誤的成本，限制政府的行為，使政府意識到自己的每一個決定不僅影響著公眾的利益，也影響到自身的利益，促使其提高警惕，以規(guī)章制度作為自己的行為準(zhǔn)則，減少尋租和腐敗現(xiàn)象，從而更加有效地完善公共決策中的利益博弈機(jī)制，推動利益博弈的良性發(fā)展，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會利益的公平分配。

注釋：

①2009年2月4日，廣州市政府正式發(fā)布“在番禺區(qū)建立生活垃圾焚燒發(fā)電廠并計劃于2010年建成投入運(yùn)營”的通告.由于擔(dān)心垃圾焚燒所釋放的二惡英將會影響當(dāng)?shù)厣瞽h(huán)境，通告公布后即遭到番禺區(qū)民眾強(qiáng)烈反對，并引發(fā)百名業(yè)主的抗議活動。隨后，番禺區(qū)政府聘請相關(guān)專家并召開新聞發(fā)布會，但由于專家的身份遭到質(zhì)疑，事態(tài)沒有得到平息。11月，番禺區(qū)區(qū)長召開座談會，作出“環(huán)評不通過不動工。絕大多數(shù)群眾反映強(qiáng)烈不動工”的表態(tài)，然而有關(guān)媒體卻爆料政府態(tài)度的急遽轉(zhuǎn)變與承建運(yùn)營商存在著利益交易關(guān)系。事態(tài)仍沒有得到平息。由此，“番禺垃圾焚燒事件”受到全國廣泛關(guān)注。迫于輿論壓力，當(dāng)?shù)卣_始與民眾代表接觸和談判，最終認(rèn)可民眾提出的垃圾分類方案，并決定暫停建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，垃圾處理項(xiàng)目的選址及建設(shè)至少推遲到2011年啟動。同時，番禺區(qū)擬設(shè)置三個垃圾分類回收試點(diǎn)區(qū)域，并于2010年1月后開始在全區(qū)推廣。自此，-“番禺垃圾焚燒事件”才暫告一段落。

②本文中“社會利益”指人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需的資源和條件，具體可分為公共利益(具有社會分享性的利益)、私人利益(主要指利益集團(tuán)或企業(yè)的利益)、政府利益(官僚機(jī)構(gòu)的利益)。

③納什均衡指的是這樣一種策略組合，這種策略組合由所有參與人最優(yōu)策略組成，即在給定別人策略的情況下，沒有人有足夠理由打破這種均衡。

④其佐證事實(shí)有：番禺區(qū)在規(guī)劃垃圾焚燒發(fā)電廠廠址時，考慮到可能面臨公眾的反對，于是在廣州市政府網(wǎng)上發(fā)布措詞強(qiáng)硬的公告：“違反本通告，拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依照有關(guān)治安管理處罰的法律、法規(guī)規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡潞蠓畢^(qū)政府也不得不承認(rèn)，這個項(xiàng)目至今未通過環(huán)評。然而，這樣一個以政府意志為主導(dǎo)的環(huán)評尚未通過、開工許可尚未獲取的項(xiàng)目，政府部門卻能憑借自身強(qiáng)大的公權(quán)力強(qiáng)行實(shí)施。此外，番禺區(qū)政府把建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠視為其“政績工程”，同時還把它視為一舉多得的決策：一是能解決“垃圾圍城”的危機(jī)；=是能促進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP的增長；三是能從相關(guān)利益集團(tuán)那里獲取租金等等。但這些利益的實(shí)現(xiàn)都是以公共利益的損失為代價。

⑤根據(jù)局中人相對于對方可能的策略選擇，在相應(yīng)的支付數(shù)字下面畫線，如果哪個格子里面兩個數(shù)字下面都被畫線，這個格子所對應(yīng)的雙方相對優(yōu)勢策略的組合，就是一個納什均衡。

⑥抗共謀納什均衡不僅要求參與人在這個策略組合下沒有單獨(dú)偏離的激勵，而且也要求他們沒有合伙集體偏離的激勵。

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