協作性公共服務:中國地方政府間關系發(fā)展的新策略

周 望

摘要：將“協作性公共服務”作為一種創(chuàng)新型策略和政策工具引入中國地方政府間關系的發(fā)展實踐中，既是為了適應市場經濟的縱深發(fā)展、回應城市化進程中的問題外溢、縮小地區(qū)間差距的客觀需要，同時還可產生資源聚集、優(yōu)勢互補、經驗共享、責任共擔等主觀效應。而實現協作性公共服務的基本路徑，則包括以項目導向型的協作模式作為政策工具選擇、構建政府間橫向轉移支付機制、完善政府間協作的法律框架、構建政府間公共信息互通網絡等四個維度的路徑設計。

關鍵詞：協作性公共服務；政府間關系；公共服務

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1003-1502(2010)05-0030-05

一、問題的提出

市場經濟發(fā)展和經濟全球化的浪潮中，地方政府的經濟力量和主體性在不斷增強，如何既能維護中央政府的政治權威，又能促進政府間通力合作來共同處理公共管理事務，成為各國政府都在關切的一個緊要議題。雖然各國政府間關系的發(fā)展模式與過程有很大的差別，聯邦制與單一制國家亦有其不同的演化歷程，在復雜情境中尋找各自的模式，但大體而言，均朝分權與合作的方向演進。通覽世界典型國家政府間關系的發(fā)展歷程，可以發(fā)現各政府主體之間正在從科層關系(Bureaucratic relations)或雙元分立(Dual system)的輔助與分工關系，向著伙伴關系(Partnerships)嬗變，強調合作、協力與對等的互助模式，不約而同地興起“府際合作”(intergovemmental cooperation)或“跨域治理”(interregionalgovernance)之風潮，在政府間形成縱橫交錯的公共事務協作網絡。通過發(fā)展更為積極的互相依存與分享關系，各政府主體在公共政策與管理上的合作已是共同的趨勢，政府間關系正在走向更加多元化、動態(tài)型的伙伴協作與共治的形態(tài)。這其中各國政府間關系創(chuàng)新方案中重要的共同趨勢之一，就是政府間“協作性公共服務”機制的廣泛發(fā)展。

協作性公共服務(collaborative public service)的機制為各國政府間關系的發(fā)展提供了適宜的生長點，日益成為政府間關系演變的一項新策略。以有效協作為基礎的政府間相互依存的公共服務結構框架，是啟動政府間公共服務中的協作行動，乃至整合政府間關系發(fā)展的核心所在。協作性公共服務模式注重通過政策協調實現服務的整合，即在各政府主體保持分離性狀態(tài)的前提下，為著共同的公共服務事業(yè)目標一起進取，共享收益。這種新型的協作性公共服務供給體系是服務型政府建設中新的政策執(zhí)行模式和主導性政策工具，是政府間協作履行公共服務職責的最佳實踐模型，并已經成為世界典型國家中跨區(qū)靖陛公共服務傳遞的普遍機制。

二、發(fā)展協作性公共服務的客觀理由

從目前中國經濟社會發(fā)展所產生的政策訴求來看，在地方政府間發(fā)展協作性公共服務是基于以下幾點客觀理由：

(一)市場經濟縱深發(fā)展的必然要求

隨著我國市場經濟的深入發(fā)展，地方政府在這一過程中面臨著一系列新型社會事務與公共管理問題。它既不限于純粹的地方政府轄制范圍內，亦不完全屬于中央政府的轄制范圍內，即是說并非往常的單一政府管理范圍內的公共事務，其解決之道涉及到兩個以上的地方政府間組織的行為交往與關系協調，需要多主體間的多邊聯合行動與協作，以及建立在各主體協調基礎上的多邊政策協商。

在現代市場經濟條件下，地緣關系對社會成員的束縛作用逐漸降低，社會成員的集中和遷徙已成為社會的常態(tài)。同時由于區(qū)域經濟一體化的推進，越來越多的公共服務超越了原有行政區(qū)單元政府的功能范圍，各種跨行政區(qū)域或經濟區(qū)域的區(qū)域性公共服務問題交疊叢生。于是社會公共服務職能的實現，更多地需要各政府主體通力合作才能完成。在這種情況下，有必要通過調適政府間關系，尤其是在政府間某一特定公共服務領域中建立起合作關系，以推動政府間關系模式發(fā)生質的變化，并使之成為推進政府間關系良性發(fā)展，最終形成互利雙贏的實現機制。政府間公共服務協作關系的確立，有助于在政府間進行合理的分工，打破阻隔政府間在多個領域合作的藩籬，實現資源的優(yōu)化配置和經濟社會效益最大化。在社會公共服務領域越來越多的協同行動已成為政府間關系的高度黏合劑，是提高政府間相互依賴程度的客觀基礎。

(二)對城市化進程中“問題外溢”的有效回應

城市化推動人類生活方式從“田園時代”進入“都市時代”，使得社會生態(tài)環(huán)境愈加復雜。隨著三十余年間經歷了快速的工業(yè)化與市場化，中國的城市化進程已得到極大推動，政府面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境。在一個開放、信息傳輸發(fā)達和高度流動性的社會里，不同地域之間的交互滲透愈發(fā)加深，以往“單位”行政區(qū)域或公共部門的所謂“內部”公共問題和公共事務，變得越來越“外溢化”和“無界化”，跨行政區(qū)域的“跨界公共問題”日益凸顯，它們都明顯地跨越了單位行政區(qū)劃，具有“不可分割性”。傳統的基于行政區(qū)劃剛性約束的治理模式，囿于其“封閉性”和“內向型”，愈發(fā)顯得捉襟見肘和不合時宜。因此政府間必須摒棄農業(yè)社會和工業(yè)化早期的傳統關系模式，以一種新的發(fā)展模式適應以城市化為引擎推動而形成的復雜的行政生態(tài)環(huán)境。

主要由城市化所引發(fā)的社會公共問題“外溢”，為政府間關系的轉型和調整提供了方向指南，同時也給政府間關系提供了新的發(fā)展與活動空間，其顯著標志就是以政府間協作為重心的現代公共服務生產與供給體系的逐步建立、完善和更為嚴格、規(guī)范的政府間協作性管理。面對城市發(fā)展帶來的新問題和新挑戰(zhàn)，原來行之有效的政府間關系模式需要進一步提升其層次。城市化對中國地方政府間合作供給公共產品和服務的能力與水平提出了更高的要求，發(fā)展協作性公共服務就是城市化背景下中國地方政府間關系模式在不斷進化過程中的最新動向與路徑選擇。

(三)縮小地區(qū)間差距的重要路徑

就經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律而言，由于受不同的資源稟賦、發(fā)展基礎特別是市場機制所引發(fā)的“累積因果效應”的影響，地區(qū)間發(fā)展不平衡是經濟社會發(fā)展中的常態(tài)現象。地區(qū)間差距作為一種綜合差距，不僅表現為地區(qū)間經濟發(fā)展的不平衡，同時還表現為地區(qū)間政治、文化、社會發(fā)展的非均衡上。長期以來，無論理論研究還是政策層面更多關注的是地區(qū)間經濟發(fā)展水平的差距問題，中央和地方政府為縮小地區(qū)間差距而做出的政策努力也更多地集中于經濟層面?？墒窃谑袌鼋洕鷹l件下，政府對于經濟的干預是受嚴格限制的，政府調控地區(qū)間經濟發(fā)展差距的空間相對狹小，效果也并不明顯?？s小地區(qū)間差距，促進區(qū)域協調發(fā)展，不應只是地區(qū)間經濟發(fā)展水平的協調，更不是地區(qū)間經濟的等量齊一，而是需要統籌達到地區(qū)間經濟社會發(fā)展水平的總體均衡。因此縮小地區(qū)間差距的更深一層次的內涵在于：并非只是著力于縮小地區(qū)間在經濟總量上的差距，而是要更注重縮小各地區(qū)間

在基本公共服務和生活水平方面的差距，將“以均衡公共服務水平來縮小差距、增進公平”作為公共政策的主要操作路向。政府間通過在公共服務領域的合作與互助，使區(qū)域之間公共服務水平的差距明顯小于經濟發(fā)展水平的差距，實現區(qū)域間基本公共服務水平的均等化發(fā)展。

三、協作性公共服務的主觀效應

協商、協調、合作、共贏是協作關系的基本要義，成長于這一載體之上的協作性公共服務也是基于這一邏輯，致力于實現各政府主體的共同利益。在公共服務供給的組織間協作網絡里，各個主體在相互依存的環(huán)境中通過彼此間的合作，能夠產生一系列有益效應，從而為實現與增進公共利益而共同提供可持續(xù)的整合型公共服務。尤其是在中國正致力于構建服務型政府的主導戰(zhàn)略背景下，政府間通過協作以提供公共服務將成為配合這一目標實現的最佳切入點。

(一)資源聚集的規(guī)模效應

政府間通過協作以提供公共服務的首要優(yōu)勢，當在于能通過對多主體公共服務資源的有效整合，取得聚集公共物品和服務資源的規(guī)模效應。各政府主體通過協作供給公共服務，對區(qū)域性公共服務問題謀求共同解決之道，能夠使政策實施的最終結果充分發(fā)揮政府間協作的整體優(yōu)勢，使各個參與方均衡受益；同時還可以消減區(qū)域內公共服務的外部性，獲取區(qū)域性公共服務供給的最佳效益。

由于地方政府具有強烈的屬地觀念，在地際競爭中，往往視行政邊界和戶籍邊界為“服務邊界”，有意識地限制公共物品和服務要素的跨行政區(qū)自由流動，并通過排他性的制度設置，人為地阻隔非本地戶籍人口進入公共服務覆蓋領域，致使區(qū)域性的有序統一的公共服務生產與供給體系難以形成。為擺脫因剛性行政環(huán)境所造成的公共服務生產和供給的“零散化”困境，地方政府間有必要通過系統地協調地區(qū)間公共服務發(fā)展規(guī)劃，并通過有效的協作以實現區(qū)域內公共服務資源的優(yōu)化配置，進而達到政府間公共服務資源的有機整合。政府間公共服務協作供給的整體效益要從區(qū)域內整體范圍來考察，使政府間資源得到更為有效的配置以及獲得更高的效率。當下中國政府間交流合作頻繁的一些活躍區(qū)域，都已意識到公共服務協作發(fā)展的重要性，越來越多地將公共服務的協調與合作視為彼此間各項合作領域中的核心議題與理性選擇；不但合作服務的意識開始形成，同時還產生一批具有相當政策價值的協作實踐，并已達到制度層面的整合，用以探求和確立能取得最佳社會效益和福祉的適度公共服務協作規(guī)模。

(二)優(yōu)勢互補的協同效應

按照麥金托什的定義，政府間合作所產生的協同效應是指兩個或更多的合作者為了共同(或宣稱是共同的)目標而一起行動時所獲得的增值效益?？┱黧w可以在合作中充分利用各自優(yōu)勢資源，互通有無；雙方或多方在獨立的基礎上，發(fā)揮各自的特長，經濟和高效地完成公共服務的生產與供給。資源交換的相互依賴特征意味著介入其中的所有參與者在某種程度上都會獲益，多數情況下會達到一個雙贏抑或多贏的效應。

通過協作以獲得協同性效應、達到“雙贏”或“多贏”，在目前已經成為政府間公共服務合作領域的主導政策話語，亦是政府間協同治理社會公共事務的發(fā)展趨勢。各政府主體在公共服務領域中的相互協作，就是要通過運用合理的流通機制實現資源互換，配置給有需求的合作方，使他們發(fā)揮各自的優(yōu)勢共同提供某項公共服務，以聯合或協作的方式采取集體行動來滿足多元的社會公共需求。換言之，就是多元層級或不同政府主體之間通過協調各自的政策系統，擴展優(yōu)勢資源的受益面和及時補充缺失資源。各政府主體通過這一路徑超越了以往各自為政的單向度公共服務供給模式，以相互間達成“雙贏”、“多贏”為首選目標，可以為社會公眾提供更加豐富、更具品質的協作性公共服務。

(三)經驗共享的標桿效應

各政府主體在公共服務領域中的協作活動，其指向不僅限于短期內快速提升績效層面上的硬性量化指標和數據，更重要的還在于通過這一網絡平臺上的經驗共享活動，彼此間學習交流先進、高效的做法和理念，加快創(chuàng)新性政策的設計，打造提供公共物品和服務的優(yōu)質“軟環(huán)境”。正如黑斯廷斯所言：“結合不同的視角不光是為了實現額外的利益或增值，還為了創(chuàng)造革新性的政策和方案?！眳f作對雙方來說都是轉變對方的一個工具，有助于一個參與者影響另一個參與者的世界觀和行為方式。

政府間分享各自在公共服務領域中有益經驗與方案的要義，在于通過破除交流有限的政策情境，促使各政府主體在公共服務政策領域和網絡中共同工作，進行制度創(chuàng)新以更好地使用各類資源，出臺公共服務的標準化樣式。政府間通過發(fā)展聯合的知識和信息策略，可以增進公共服務中各供給主體之間持續(xù)地進行經驗和方案的交流與共享，有利于形成協同的工作方式。各政府主體在制度創(chuàng)新方面的交流，有助于形成要素自由流動的制度環(huán)境，促進公共服務資源的優(yōu)化配置。在協作性公共服務模式中，公共服務的主體通過互享各自先進經驗與方案，以相互間已取得良好社會績效的制度安排或政府流程等為參照標準和標桿，主動提升公共產品及服務的質量和水平。這種公共服務模式致力于組織整合和工作協同，講求內部公共服務與外部公共服務的有機結合，從而極大地深化和提升了公共服務供給的理論內涵和實踐意旨。

(四)責任共擔的彈性效應

政府間通過協作以提供公共服務，還可以拓展政府管理的彈性空間。政策變遷能力的提升、選擇空間的增加與策略靈活運用作為公共服務協作機制下所追求的彈性價值所在，是政府主體可以據以應對不確定性環(huán)境沖擊的有效法則。各政府主體在協作機制下的公共服務供給方式，以及貫穿于這一模式中的大量協同性政策行動，有助于減少外部環(huán)境對政府過多的要求，特別是能創(chuàng)造更廣泛和更分散的責任分擔機制，從而有效減少每級政府處于矛盾中心的可能性，將風險分散給每個參與者并逐步將其“稀釋”，降低了政府管理的機會成本。

協作性公共服務模型中，公共服務參與主體的多元化，公共服務傳輸機制的多樣化，都成為各政府主體用以分攤風險、責任的交互機制和有力工具。政府間通過在不同層級或專業(yè)政府機構之間達成策略上的合作關系，從而擁有了一整套有選擇性的政策工具與方案組合。在網狀思維和多邊治理模式下，政府間可以構建起多個層次的公共服務交疊生產和供應方式以及各個參與方相互支持的制度安排，通過合作、協調、談判、契約等確定集體行動的共同目標，以實施對區(qū)域公共事務的聯合治理。這使其在面臨某種嶄新情境時，能夠發(fā)展出適應該情境的多樣化解決方案，或擁有可以尋求不同路徑的行為空間。公共服務協作機制推動著政府間合作的微觀政策工具不斷擴展并更具彈性，既減輕了單個政府主體的財政負擔和政策成本，又增進了社會的整體福利。

四、協作性公共服務的實現路徑

(一)以項目導向型的協作模式作為政策工具選擇

項目導向型的協作方式，是能使政府間公共服務

的協作模型有效運作的現實政策工具選擇，是政府間提供協作性公共服務的適宜操作方式和有效途徑?？绲赜蛐缘墓卜站哂袕秃闲?、動態(tài)性、非常規(guī)性等特質，總是以“新情況、新問題”的形態(tài)出現，其供給方式不宜簡單遵循特定行政區(qū)域范圍內公共服務供應的固有邏輯。而基于項目導向的政府間公共服務協作供給模式，是政府通過在戰(zhàn)略上按照項目管理的內在要求對公共服務進行安排和管理，把涉及跨地域性的公共服務歸結為一個個獨立的協作項目并逐一破解。分計劃、按步驟、有重點地滿足社會公共需求，能夠實現最大可能地滿足社會公共需求的政府間協作價值。

政府間主要以項目合作為導向的公共服務協作模式的創(chuàng)設，可以在政府間構筑起多個政策通道，能用之于實現地區(qū)間基本公共服務水平的均等化。這種方式往往是針對難以由單個政府主體解決的某一具體區(qū)域性公共問題，一般是地方政府及相關職能部門就某一方面的事項通過協調后簽訂協議來組織相互合作，如針對流動人口的公共服務、跨地區(qū)的基礎設施建設、河流湖泊整治工程等。政府間公共服務協作過程中，發(fā)達地區(qū)地方政府應主動提出并設置一些公共服務項目合作議題，通過建立起一系列合作項目和長效協作機制，切實幫助欠發(fā)達地區(qū)改善基本公共服務狀況。在未來的時期，發(fā)達地區(qū)在加強與欠發(fā)達地區(qū)經濟、技術等項目合作的同時，要進一步重點加強與關注公共服務領域的協作與支持，協作性項目的主要關注點應集中于基礎性公共服務領域，如義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等方面。

(二)構建地方政府間橫向轉移支付機制

橫向財政轉移支付主要是基于實現基本公共服務水平均等化而設計的—種財政工具。建立橫向轉移支付制度，縮小政府間基本公共服務水平的差距，是協作性公共服務能夠得以切實實現的核心環(huán)節(jié)。我國現行的不同政府主體間的對口支援、幫扶等舉措，雖能替代發(fā)揮橫向轉移支付的部分效用，但還沒有上升到嚴格意義上的橫向轉移支付制度的層面，不能充分體現這些地區(qū)間內在的產業(yè)分工和經濟與生態(tài)交換的內在聯系。一般來說，只有通過橫向轉移支付，才能達成政府間在公共服務等多個方面的相互支持和協調發(fā)展，從而激活均衡機制，實現基本公共服務水平均等化的戰(zhàn)略目標。再者，通過再分配手段來實現地區(qū)之間的成本分攤和利益共享，建立一種政府間的穩(wěn)定的橫向均衡機制，不但可以遏制政府間差距尤其是公共服務水平差距的拉大，同時還能獲得實現生產要素的雙向流動、區(qū)域統一市場的形成、地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展等衍生效益。

建立基于政府間利益補償的橫向轉移支付制度，既需要一些特定地區(qū)如空間相鄰的地區(qū)、流域、產業(yè)間達成共識并采取集體行動，更需要中央政府在宏觀層面上做好協調和配套的制度供給工作。而地方政府則應主動做好三方面的安排：一是樹立“誰受益誰補償”的利益共享觀念，改變狹隘的地區(qū)觀念；二是確立明晰的產權，明確各種區(qū)域資源、環(huán)境產權的歸屬，從而為建立以市場交換為基礎的橫向轉移支付制度提供基礎保障；三是成立相對完善的組織來進行調節(jié)，并通過預算的手段加以平衡，即根據地方間利益轉移的程度和地方財力的強弱，由中央財政對省級財政、省級財政對縣級財政，在科學測算的基礎上，從獲益地區(qū)提取部分財力補償受損地區(qū)，從而構筑一個省際之間和縣際之間的橫向轉移支付體系，保證地方政府間跨區(qū)域合作治理的順利進行。

(三)完善地方政府間協作的法律框架

在地方政府間的協作網絡中，各政府主體是主節(jié)點，而政府間協議和契約則是串聯線，它們一起構成了區(qū)域內多主體聯合治理的多元圖譜。通過一致性公共服務標準和新的公共服務協議的建立，可以打破政府間的僵化界限，將不同的政策建議演進融合為一項共識，使各個主體之間的協同工作得以實現，提升公共服務的品質和效能。生發(fā)于同一法律法規(guī)框架和標準下的演進結果是區(qū)域內公共服務功能的有效整合，使各單個政府主體在某些公共服務的供給中須遵守共同的規(guī)則，受制于共同約定的條款。

在世界典型國家，為保障和規(guī)范政府間公共管理與服務協作行為的相關法律已經相當完善并運轉成熟。他們在彼此合作的互惠與誘因結構設定之后，在市場化、協作制概念操作之下，制定了各種政府間的合力管理協議(joint--power agreements)、協調與咨詢機制(mechanism for co-ordination and consultation)，用以凝合各政府主體共同參與決策、監(jiān)督或管理，形成多元治理格局，從而構建起政府彼此間合作的決策網絡。隨著我國市場經濟體制的發(fā)展和完善，為保障政府間在公共服務領域協作治理的有效展開，也必須及時制定和完善相關法律、法規(guī)，以有效的制度安排促進政府間合作和區(qū)域間協調發(fā)展。一是基于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，從法律上規(guī)定中央與地方政府事務管理范圍和相應擁有的權力，用諸如《中央與地方關系法》等法律來規(guī)范、界定和保障權力的調整界限及其運作過程，明確規(guī)定中央與地方政府的事權，為地方政府問合作治理的順利進行奠定必要的宏觀基礎。二是及時制定《區(qū)域協調發(fā)展促進法》和修訂相關法律，依法保障中央關于區(qū)域協調的總體布局、合理分工、配套政策、目標責任的監(jiān)督實施。三是為地方政府間的利益補償機制確立明確的法律規(guī)范，既可在《地方財政法》中，也可在《預算法》中清楚地闡明政策目標、原則、各方義務、規(guī)模、信息公開以及其他事項。

(四)構建地方政府間公共服務信息互通網絡

公共服務信息正日益成為現時代政府公共服務傳遞的前端和績效晴雨表，是反映公共服務供給現代化和便捷性程度的風向標。以構建政府間公共服務信息互通網絡為起點，逐步建立起跨地域的統一的公共服務信息應用平臺，是擴展政府間公共服務協作范圍的有力助推器。在各政府主體間建立高度暢通性的公共服務信息網絡，實現以統一的數據為核心，以統一的網絡和公共服務信息架構為基礎，建設和完善具備業(yè)務辦理、政策發(fā)布、服務信息傳遞功能的公共服務信息應用系統，實現“數據多方共享、服務雙向延伸”，不同政府主體之間的相關網絡互聯互通，為全面提升政府間協作供給公共服務能力和水平提供重要技術支撐，是建立健全政府間協同管理公共事務的系統工程。

當前，在泛珠三角區(qū)域合作、粵港澳區(qū)域合作、長三角城市群合作、長株潭城市群建設以及京津冀都市經濟圈建設等較有代表性的國內地方政府間協作過程中，都設立有穩(wěn)定的信息交流渠道和網絡。這些區(qū)域中的各政府主體通過政務協作服務平臺、經濟環(huán)境共治機制、生態(tài)環(huán)境一體化管理系統等一系列交流通道的打造，初步建立起各式各樣的政府間信息共享模式。而提高政府間公共服務協作程度的目標指向，要求未來的接續(xù)性工作應以加強對公共服務信息資源的整合力度為主要關注點，特別是探索建立發(fā)布公共服務信息的跨地域專門性門戶網站。通過強化政府間互動交流及加大反饋信息平臺建設力度，深層挖掘政府網站針對跨地域特征明顯的特定領域和人群的特色公共服務信息，爭取在環(huán)境監(jiān)測、公共交通安全信息、公共衛(wèi)生安全共享系統等最可能涉及協作的重點方面，實現“一站式”、“一網式”的數據傳遞與信息服務，同時為區(qū)域內民眾聯合提供所需的其他政務和服務信息，更快速、廣泛、低成本地完成政府間公共服務信息的互動與協作。

五、結語

協作性公共服務，作為地方政府間關系發(fā)展的一項創(chuàng)新型策略和政策工具，是探討中國地方政府間關系未來進展方向的一種全新推導和演練。發(fā)展協作性公共服務擴展了政府間關系的操作與行動空間，尤其是對于開辟政府間關系發(fā)展中新的實踐場所而言，是既現實又理想的策略選擇。它為到頃并重塑中國地方政府間關系提供了一種新的方式和設想，亦與中國加強建設服務型政府這一政府發(fā)展的主導戰(zhàn)略走向相契合。在未來的政府發(fā)展戰(zhàn)略期內，中國應以發(fā)展協作性公共服務為目標，進而有效調整政府間關系，并最終鋪設出一條適宜于本土政府間關系模式發(fā)展的創(chuàng)新之路。

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