基層社會合作治理:完善中國特色公民治理的可行性路徑探析

史云貴 屠火明

〔摘要〕 以美國為代表的西方國家基層社會盛行的“公民治理”,一般是指由博克斯(Richard?C?Box)系統(tǒng)提出的一種社區(qū)治理模式。在該種治理模式下,社區(qū)公眾主導社區(qū)公共事務(wù)的治理,而代議者、公共管理者只不過是促進社區(qū)踐行公民治理模式的顧問者和服務(wù)者。我國公民社會發(fā)展不成熟、公民文化發(fā)展滯后、公民自組織缺乏、公民能力低下等因素,造成我國以村民自治和居民自治為基本內(nèi)容的基層社會治理模式雖有西方公民治理之形式,卻缺乏公民治理的內(nèi)容與精神?；鶎由鐣献髦卫硎腔鶎由鐣卫碇黧w以相對平等的身份,就基層社會公共事務(wù)進行合作共治的一種社會治理模式,它是對參與型治理和理想型基層社會自治兩種治理模式的揚棄。在我國基層社會踐行合作治理模式,有助于在構(gòu)建基層黨組織、基層社會自治組織、基層社會公眾等治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)基層政府治理與基層社會自治有效銜接和良性互動,這是真正實現(xiàn)中國特色基層社會公民治理和構(gòu)建區(qū)域和諧社會的可行性路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 基層社會;合作治理;公民治理;公民社會

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)03-0048-07

〔基金項目〕(注:教育部人文社會科學2009年度西部項目“區(qū)域和諧社會構(gòu)建進程中的西部農(nóng)村合作治理機制研究”(09XJC810002);四川大學2008年度哲學社會科學青年學術(shù)人才基金項目“公共理性視域中的中國縣級政府公共治理能力研究”)

〔作者簡介〕(注:史云貴,四川大學公共管理學院副教授,博士,四川成都 610064;

屠火明,成都大學城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心教授,電子科技大學馬列主義教育學院博士研究生,四川成都 610054。)

在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的攻堅階段,利益沖突與社會矛盾日益尖銳,一系列群體性突發(fā)事件的頻發(fā),更暴露了我國基層社會治理出現(xiàn)了比較嚴重的問題。在社會主義市場經(jīng)濟背景下,不斷完善我國基層社會的有效治理模式,推動社會自治與政府治理有效銜接和良性互動,這對于我國構(gòu)建社會主義和諧社會與建設(shè)現(xiàn)代國家都有著重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、西方社會的公民治理

“如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話,那么21世紀的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個創(chuàng)建以公民為中心的治理結(jié)構(gòu)(citizencentered governance structure) 的復興實驗過程。”〔1〕隨著現(xiàn)代社會治理理論和實踐的發(fā)展,人們越來越意識到公民自身在社會治理中的重要地位和作用,即公民應(yīng)在社會治理中扮演積極的主人角色。明確提出公民治理模式的美國學者博克斯認為,公民治理理論建構(gòu)的基礎(chǔ)是美國政治傳統(tǒng)的三項基本價值,即:地方控制、小而有回應(yīng)性的政府、作為顧問而不是控制者的公共服務(wù)職業(yè)者?！霸谏鐓^(qū)治理中,公民成為社區(qū)的治理者而非消費者;選任官員的作用在于協(xié)調(diào)公民參與治理的種種努力,而不是替他們做出決策;社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)者關(guān)注的焦點是幫助公民實現(xiàn)其社會治理目標,而不是著力于控制公共權(quán)威機構(gòu)?！薄?〕沿著公民期望影響基層社會公共決策過程的連續(xù)性,博克斯指出了公民治理中的三種公民資格——搭便車者、看門人和積極參與者。其中,公民治理迫切需要的則是 “積極參與者”,即“那些積極參與到各種各樣社區(qū)事務(wù)和社區(qū)組織中的公民”〔3〕。公民治理強調(diào)公民的自主治理,社區(qū)公民才是社區(qū)的真正主人,將代議者和公共服務(wù)職業(yè)者定位為公民的支持者和幫助者,社區(qū)公民主導社區(qū)公共決策,乃至整個社區(qū)的治理過程,社區(qū)代議者負責為主導社區(qū)治理的公民提供良好的制度環(huán)境,社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)者負責為公民更好地自主治理提供咨詢服務(wù)和幫助。

公民治理視域中的“公民”是具有現(xiàn)代公民意識和公民能力的社區(qū)合法公民。只有具備了公民意識、公民能力,合法的社區(qū)公民才有踐行公民治理的可能。阿爾蒙德把公民能力劃分為公民的政治能力和主觀能力〔4〕,如果一個公民具有了公民意識,我們可以說他(她)具備了公民的主觀能力。但僅具有主觀能力是不夠的,公民只有同時具備了政治能力,才能真正具有自主治理的能力,即具有了公民理性。公民意識和公民能力的培育和成長,離不開成熟公民社會的建立和參與型公民文化的普及。公民社會的建立為公民治理活動提供了治理的載體,同時也為公民文化的形成提供了重要的組織基礎(chǔ)。公民文化是一種參與型政治文化,它鼓勵民眾積極、理性地投入到包括公民治理在內(nèi)的各種社會治理的過程中,以表達自身利益訴求、監(jiān)督政府行為、維護自身合法權(quán)益。公民意識、公民能力、公民社會、公民文化四者相互依存、相互促進,共同構(gòu)成了公民治理理論和實踐的堅實基礎(chǔ)?！爸贫然墙M織與程序獲得價值觀和穩(wěn)定性的過程”〔5〕,“制度是公民政治參與的重要依托。”〔6〕如果沒有制度化的公民社會、公民組織作保障,任何形式的治理模式只能是虛有其表,最終都將因喪失其本質(zhì)內(nèi)容和實質(zhì)精神而無法發(fā)揮其應(yīng)有的治理功效,公民治理也不例外。

我國是人民當家作主的社會主義國家?，F(xiàn)行憲法明文規(guī)定,“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,從而確立了我國公民的主人翁地位和公民參與社會治理的基本權(quán)力。1982年以來,我國歷年的“兩會”和歷屆的“黨代會”,都強調(diào)了基層民主政治建設(shè)和基層社會自治的重要性。黨的十七大報告更是明確指出,“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”,“人民依法直接行使民主權(quán)利,管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè),實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑?！币虼?我國在理論上已具備了踐行公民治理的應(yīng)然優(yōu)勢。從實踐上看,村民自治、社區(qū)自治也已成為我國基層社會的基本治理模式。無論是村民自治,還是社區(qū)自治,都強調(diào)村民或居民的治理主體地位及其對村莊或社區(qū)公共事務(wù)治理擁有最終的決策權(quán)。這與西方公民治理強調(diào)公民是治理的真正主體,代議者和行政人員只起著參謀、顧問、服務(wù)者作用的本質(zhì)是一致的。因而,村民自治、社區(qū)自治在理論上也是中國特色的公民治理,即,基層公眾在黨的領(lǐng)導下進行的自主治理,是黨對基層社會的領(lǐng)導和基層群眾自治相統(tǒng)一的中國特色公民治理。可見,西方公民治理理論對完善我國基層社會自治,并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)基層社會自治與政府治理有效銜接和良性互動的社會治理體制和運行機制無疑有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、中國基層社會踐行“公民治理”的障礙分析

雖然從理論和實踐的角度來看,我國基層社會在踐行公民治理方面有著“應(yīng)然”優(yōu)勢,但由于我國的歷史文化傳統(tǒng)、國家治理體制、現(xiàn)行地方社會治理運行模式同以美國為代表的西方國家具有根本的差別,特別是基層社會在踐行公民治理的四大基礎(chǔ) (公民社會、公民文化、公民意識、公民能力)和制度保障等方面還存在著諸多有待于解決的問題,因此,當前我國基層社會踐行公民治理還面臨著一些障礙和困境。

第一,公民社會不成熟制約著我國基層社會公民治理的發(fā)展。按照查爾斯?泰勒的觀點,“就最低限度的含義來說,只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團,市民社會便存在了。就較為嚴格的含義來說,只有當整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團來建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時,市民社會才存在?！薄?〕據(jù)民政部統(tǒng)計,“截至去年底,中國共有社會組織41.4萬個,同比增長7%;業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等社會生活的各個領(lǐng)域,吸納社會各類人員就業(yè)475.8萬人,比上年增4.2%……”〔8〕。但中國的公民社會具有“自發(fā)性與人為性并存、民間性與官方性并存、自主性與依賴性并存的特點”〔9〕。因此,雖然從最低限度上講,我國的公民社會已經(jīng)初步形成了,但從較充分的意義上講,我國的公民社會還不夠成熟。在很多農(nóng)村地區(qū),除紅白理事會外,農(nóng)村經(jīng)濟社會合作組織、科技文化組織、志愿服務(wù)組織等公民組織不僅數(shù)量較少,參與人數(shù)也不多,維護其基本權(quán)益、表達其愿望與主張的制度化水平更低。而且,無論是城市還是農(nóng)村,基層社會的非政府組織官方、半官方性較濃,缺乏非政府組織應(yīng)有的自主性和生命力。缺乏組織化、網(wǎng)絡(luò)化的成熟性公民社會,無疑會制約我國基層社會公民治理的發(fā)展與完善。

第二,我國公民文化有待于進一步培育。隨著經(jīng)濟、政治、文化體制改革的穩(wěn)步推進,我國的公民文化也日趨形成。但是,兩千多年的帝王思想、臣民文化和專制傳統(tǒng)仍是我國公民社會成長的桎梏。我國現(xiàn)階段的公民社會尚不成熟,特別是基層社會組織發(fā)育不全,嚴重影響著社會資本的積累,進而影響了公民文化的進一步發(fā)展。此外,我國市場經(jīng)濟還處于有待完善的進程中,公民文化賴以生存的經(jīng)濟、社會基礎(chǔ)還不夠牢固。由于歷史、地理、文化等方面的不利因素,我國廣大農(nóng)村地區(qū)長期以來市場經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢,對公民文化的形成和發(fā)展產(chǎn)生了諸多不利影響。雖然黨和政府高度強調(diào)政治文明建設(shè)在社會主義和諧社會構(gòu)建中的重要作用,但作為發(fā)展中國家,經(jīng)濟發(fā)展始終是制約我國現(xiàn)代國家、現(xiàn)代公民社會構(gòu)建的瓶頸。在經(jīng)濟績效的標桿下,一些地方以犧牲政治文化、精神文明、公民理性為代價,去換取經(jīng)濟一時發(fā)展的現(xiàn)象比比皆是?？梢?在轉(zhuǎn)型中國,公民文化的培育和發(fā)展依舊任重而道遠。

第三,公民意識較為淡薄。新中國成立以來,隨著民主進程的不斷推進,我國公民意識有了很大提高,但仍存在很多問題。以公民的權(quán)利意識和參與意識為例,“維權(quán)的目標大都體現(xiàn)為具體的、直接的利益損失,維權(quán)的意圖基本上都是補償損失。至于為什么會導致利益的損失,如何避免未來再次權(quán)利失效,這些物質(zhì)背后的東西基本上沒有涉及到”〔10〕。就公民參與意識而言,中國人民大學在北京的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),被訪者中表示關(guān)心政治的人較 10多年前下降了 21.4%,關(guān)心度僅為65.1%。〔11〕同時,南京市進行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn):公民參與意識強與參與意識弱并存;部分公民自主型政治參與不足?！?2〕北京和南京無論是在經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文明建設(shè)水平,還是公民素質(zhì)上,都處于我國前列,但即使在這樣的大都市中,公民參與意識都如此淡薄,國內(nèi)其他城市,特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公民參與意識就可想而知了。在現(xiàn)實生活中,不少公民還扮演著“搭便車者”和“看門人”的角色,這距踐行由社區(qū)“積極公民”自主進行基層治理的公民治理還相差甚遠。

第四,公民能力有待提高。在公民治理模式下,作為“積極參與者”的社區(qū)公民,不僅要具備公民意識,還需具有公民能力,才能實現(xiàn)自主治理。而在我國農(nóng)村基層社會,普遍存在著的卻是“能人”主導的基層治理模式。這些“能人”固然能夠在一定程度上帶領(lǐng)村民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,開展民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,培育公民意識和公民能力;但基層社會的這種“能人政治”也在一定程度上會導致“集權(quán)治理”甚至專制獨裁現(xiàn)象,從而在某種程度上也成為了進一步發(fā)展基層社會自治的障礙。受長期專制制度、臣民文化和基層社會公共領(lǐng)域缺失的影響,長期以來,一些基層社會公眾也習慣于接受統(tǒng)治和控制,默認或認同周遭事物,缺乏監(jiān)督和批判精神,公民參與決策與治理的能力低下,至于走向由基層公眾自己主導的公民治理更是遙遙無期。合作與信任是密不可分的,“有了信任,人們就有了積極與他人合作的心理動機。無論何種類型的信任,在促進合作方面,都具有積極意義。”〔13〕而市場經(jīng)濟是一把雙刃劍,個人的主體意識的增強雖然有利于公民意識的覺醒,但同時也帶來了極端個人主義的負面影響,即便是在“熟人”的基層社會,人際交往中的信任也難建立,合作也就更難以達成。基層社會缺乏基于信任的合作,自主性的公民組織也就難以建立起來。而基層社會的公民治理,說到底還是公民組織的治理,即社區(qū)公民治理的效能要取決于社區(qū)公民組織的能力與水平。

第五,基層社會公民治理的制度不完善。在我國,完全西方語境下的公民治理是不存在的,但是體現(xiàn)公眾自主治理理念的村民自治、社區(qū)自治明顯是具有中國特色的公民治理。黨的領(lǐng)導是我國基層社會公民治理的優(yōu)勢和特色;但同時,黨組織的領(lǐng)導和基層社會自治的矛盾與沖突,也在一定程度上造成了中國特色公民治理的悖論。不可否認,“實行村民自治,是黨領(lǐng)導億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造?！薄?4〕但由于村民自治所依托的地方治理體制依然是“鄉(xiāng)政村治”模式,即國家行政系統(tǒng)一般通過村一級的基層自治組織去延伸政府的行政職能。在這種體制環(huán)境中,村民委員會不僅僅是群眾性的自治組織,還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在農(nóng)村權(quán)能的延伸,承擔著延伸國家行政權(quán)力和行使村民自治的雙重功能。同時,部分扮演著政府“代理人”角色和村民“當家人”雙重角色的村集體領(lǐng)導者和管理者出于個人利益的需要卻對為村民服務(wù)的職責置若罔聞。“縱觀20世紀80年代以來的我國村民自治,究其實質(zhì),終難避免民國年間那種“黨辦自治”、“官辦自治”的窠臼”〔15〕。這就造成了我國的村民自治在實踐過程中并沒有很好地實現(xiàn)村民當家作主的本意。雖然我國在完善城市社區(qū)治理的過程中已形成了“上海模式”、“沈陽模式”、“江漢模式”、“深圳模式”、“成都模式”等城市社區(qū)治理的初步成功模式,但目前城市的社區(qū)自治還缺乏普遍的規(guī)范和有效的運行機制。就參與制度而言,目前我國的公民參與制度主要包括人民代表大會制度、信訪制度、聽證制度、政府信息公開制度等,而這些制度在具體的操作過程中普遍存在著形式化的問題,并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用,從而阻礙了基層社會公民治理的進程。

公民社會不成熟、公民文化欠缺、公民意識淡薄、公民能力低下、公民治理制度不健全等因素造成了我國以村民自治和社區(qū)自治為基礎(chǔ)的公民治理面臨著治理困境和嚴峻挑戰(zhàn)。作為各種社會治理主體“妥協(xié)”的產(chǎn)物,合作治理則更有利于治理資源的整合與治理主體間的合作,有助于實現(xiàn)我國基層政府治理與基層社會自治的有效銜接和良性互動,因而是完善有中國特色公民治理的理性模式和有效路徑。

三、以基層社會合作治理推進中國特色公民治理的可行性路徑

基層社會合作治理是基層社會治理主體以相對平等的身份,就基層社會公共事務(wù)進行合作共治的一種社會治理模式,它是對參與型治理和理想型基層社會自治兩種治理模式的超越與揚棄,也是社會治理主體日益公共理性化的必然趨勢。在我國基層社會踐行合作治理模式,有助于在構(gòu)建基層黨組織、村社自治組織、村社公眾等基層社會治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)基層政府治理與基層社會自治有效銜接和良性互動,“實現(xiàn)政府整體動作水平的提升。”〔16〕這是真正實現(xiàn)中國特色的基層社會公民治理與構(gòu)建區(qū)域和諧社會的理性路徑。

第一, 以“黨群合作治理”推進基層社會公民治理?；鶎由鐣谯`行公民治理的過程中必須堅持黨的領(lǐng)導,這是中國特色公民治理與西方公民治理的不同之處?！盎鶎由鐣淖灾伟l(fā)展需要一個主導性的、有效的政治力量的支撐,這種力量在中國只能是中國共產(chǎn)黨?！薄?7〕作為主導社會合作治理的各級地方黨委、政府,必須堅定不移地以中國化的馬克思主義為行動指南,在依法治理、科學治理、民主治理的實踐中實現(xiàn)與基層群眾合作共治。以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為基本內(nèi)容的中國化的馬克思主義理論,其歸根結(jié)底就是:中國共產(chǎn)黨始終是全心全意為人民服務(wù)的工具。這是因為,“工人階級的政黨不是把人民群眾作為自己的工具,而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具?！薄?8〕在當代中國,黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國的統(tǒng)一性是黨和群眾合作共治的政治保證。由一系列群體突發(fā)事件引發(fā)的政府信任危機,正是一些地方政府及其領(lǐng)導干部違背“三個代表”、科學發(fā)展觀和脫離群眾的現(xiàn)實表現(xiàn)。地方各級領(lǐng)導干部,必須把“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀融入到治國理政的全部過程之中,融入到立黨為公、執(zhí)政為民,全心全意為人民服務(wù)的具體環(huán)節(jié)和細節(jié)之中。毛澤東說過,“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風,都是和當時當?shù)氐娜罕姷囊笙嘟Y(jié)合,都是聯(lián)系群眾的;凡屬錯誤的任務(wù)、政策和工作作風,都是和當時當?shù)氐娜罕姷囊蟛幌噙m合,都是脫離群眾的”?！?9〕廣大黨員干部要把黨的宗旨、執(zhí)政理念、服務(wù)意識落實到構(gòu)建“為民做主”和“讓民做主”有效銜接與良性互動的合作治理體系的過程之中。當前,要進一步擴大黨內(nèi)民主,通過基層黨組織和各種社會自治組織的互動,積極構(gòu)建基層黨內(nèi)民主與基層人民民主之間良性互動的體制與機制,以 “黨群合作治理”實現(xiàn)與完善中國特色的基層社會公民治理。

第二,以基層政府組織與基層社會自治組織的合作治理推進中國特色的公民治理。

“政府與群眾自治組織的分權(quán)不是板塊式的而是有機的,是一種功能性分權(quán)。在社區(qū)治域,并不排斥政府權(quán)力,相反要以政府權(quán)力的存在為依托?！薄?0〕黨的十七大提出,要通過深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。在我國農(nóng)村基層社會踐行公民治理的實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以服務(wù)型基層政府的構(gòu)建為契機,提高自身的公共性、服務(wù)性、透明性、民主性與科學性,厘清基層政府管理與基層社會治理二者間“指導與被指導”關(guān)系,為公民治理提供必要的引導和服務(wù)。各種社會組織在公共領(lǐng)域重塑、社會資本積累、現(xiàn)代公民社會成長中發(fā)揮著重要作用。各種農(nóng)村經(jīng)濟合作組織就是實現(xiàn)農(nóng)民增收、利益維護、愿望表達的制度化渠道。黨的十七屆三中全會指出,要“推進農(nóng)村依法治理,培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織,完善社會自治功能?！币虼?在農(nóng)村基層公民治理中,要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟社會合作組織,使之成為村民以經(jīng)濟民主推動政治民主的有效中介組織。在城市社區(qū),要科學界定與規(guī)范街道辦事處的職能,加快街道辦事處經(jīng)濟職能的剝離和街、居公共服務(wù)職能的歸位,積極構(gòu)建大社區(qū),實現(xiàn)市、區(qū)政府治理和大社區(qū)自治的銜接與互動。具有公民意識、公民能力的廣大村民及社區(qū)居民,在基層黨組織的領(lǐng)導下,充分利用政府所提供的引導和服務(wù),以各種社會組織為有效載體,進行自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù),這是踐行中國特色公民治理的有效路徑。

第三,以基層社會合作治理推進公民治理,必須以社會主義核心價值觀引領(lǐng)社會誠信文化建設(shè),積極引導農(nóng)民等弱勢群體在互助合作的基礎(chǔ)上形成各種自愿合作組織作為他們維護利益、表達愿望以及與政府合作治理的制度化渠道?；谡\信的合作治理主體,在追求個體利益的同時,也會更加關(guān)注公共利益、公共價值的實現(xiàn)。英國學者約翰?密爾在論述“好政府”的標準時認為,一個好政府的首要問題不在于它管多少具體的事情,而應(yīng)把提倡公民的公共精神看成是其最重要的任務(wù),而且在公共精神的教育與提升方面,公共權(quán)力機關(guān)應(yīng)起著表率的作用。〔21〕社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展、合作治理的現(xiàn)實需要,都要求我國的農(nóng)民必須走基于信任的組織化、合作化道路。我國在2006年10月就專門通過了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》,在市場經(jīng)濟條件下為農(nóng)民的家庭增收、利益維護、愿望表達、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、規(guī)模生產(chǎn)等方面提供了法律和制度保障?！?2〕黨的十七大提出,發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,必須 “培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”。黨的十七屆三中全會在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新形勢下,進一步開放了農(nóng)村金融信貸體制,擴大了農(nóng)村、農(nóng)民經(jīng)濟互助合作的廣度和深度:“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。規(guī)范和引導民間借貸健康發(fā)展。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)民信貸擔保機制?！薄?3〕黨的十七屆三中全會作出了在進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能的同時,大力培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性的社會組織,完善基層社會的自治功能,以更好地創(chuàng)造基層社會的誠信氛圍,積極構(gòu)建基層政府和基層群眾互信合作的共治體系。

第四,因地制宜引導農(nóng)村群眾實踐以“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的中國特色“公民治理”模式。農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)居民自治是具有中國特色的基層社會公民治理模式。“實行村民自治,是黨領(lǐng)導億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造。”〔24〕要“深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐,以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐,以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實踐,以村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督、群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐,推進村民自治制度化、規(guī)范化、程序化?！薄?5〕近年來各地在積極引導村民自治和社區(qū)治理的過程中對踐行基層公民治理進行了許多有益的嘗試。四川省的一些基層社會,以完善村民議事會、監(jiān)事會等新興自治組織為突破口,在黨組織領(lǐng)導下,構(gòu)建了基層群眾以“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”為基本特征的新型基層社會公民治理機制。如四川成都市金牛區(qū)推行的“居民議事園”制,將那些涉及社區(qū)居民集體利益和需要居民共同協(xié)商的問題經(jīng)居民討論、表決后形成公約,并在居民們的共同監(jiān)督下進行實施?！?6〕成都市在引導都江堰、彭州等地震災(zāi)區(qū)進行家園重建和基層社會合作治理的過程中,積極探索有中國特色的“公民治理”模式:一些村選出了“村議員”,成立了“村議會”,在黨組織的領(lǐng)導下負責村里重大事情的決策,并負責災(zāi)后小區(qū)的日常管理工作,從而真正實現(xiàn)了 “民行官事” 的 “公民治理”?！?7〕彭州市丹景山鎮(zhèn)在家園重建的過程中,充分發(fā)揮村民自治的作用,適時成立了家園重建理事會,讓基層群眾唱主角,政府當“抓手”,形成了全方位、多層次、大力度的基層社會治理與服務(wù)格局?！?8〕村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會、社區(qū)議事園等新型公民治理機制,在很大程度上理順了各種基層治理主體之間的關(guān)系,調(diào)動了村(居)民自主治理的積極性,使村(居)兩委逐漸擔當起組織員和服務(wù)員的角色,為我國基層社會全面推進中國特色的公民治理提供了寶貴的經(jīng)驗。

第五,在地方黨組織的引導和整合下,以基層政治與基層經(jīng)濟良性互動推進中國特色的基層社會公民治理。地方黨組織要在大力發(fā)展各種經(jīng)濟合作組織的過程中,以基層經(jīng)濟合作推動基層政治合作和基層治理合作,在探索、實踐、引導、整合、推廣基層群眾創(chuàng)新基層社會合作治理新模式的基礎(chǔ)上,不斷推進和完善以“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的中國特色公民治理。四川彭州在總結(jié)該市基層社會治理實踐的基礎(chǔ)上提煉出的“131N”村級治理新模式,就是一種基層經(jīng)濟合作與政治合作良性互動的基層社會合作治理新模式。所謂“131N”模式,即強化一個領(lǐng)導核心(村黨支部),建立健全三個自治組織(村民委員會、村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會),培育一個市場主體(集體經(jīng)濟組織),發(fā)揮多個其他經(jīng)濟和社會組織作用(群團組織、新型合作經(jīng)濟組織、社會中介組織、其他民間組織)為主要內(nèi)容的新型村級治理模式?！?31N”村級合作治理新模式,為村民平等地參與本村整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及基層公共事務(wù)管理提供了一個有效平臺,更有利于聚集和整合各方資源,最大限度地調(diào)動各方面力量參與災(zāi)后重建的積極性和高效率?！?9〕因此,“131N”村級合作治理新模式,貫穿了平等、合作、互惠、共贏的精神,是在基層經(jīng)濟與基層政治良性互動的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)中國特色公民治理的理性路徑。

第六,積極構(gòu)建社區(qū)(村)“合作治理”、基層政府治理、跨社區(qū)的合作治理三者有效銜接與良性互動的基層社會“大合作”治理模式。近些年來,伴隨著公民社會的成長,不斷壯大的公民組織在一定程度上改變了公民社會與政府、市場、公眾的關(guān)系,公民大眾對政府提出了服務(wù)定位和基層治理權(quán)回歸的新要求。各級地方黨委、政府要順應(yīng)時代潮流,真正按照構(gòu)建服務(wù)型政府的要求,充分發(fā)揮地方黨組織和地方政府的治理能力與服務(wù)水平,“提高政府動作的效能?！薄?0〕為公民大眾參與合作治理創(chuàng)造良好的路徑選擇。建立健全基層社會“大合作”治理的當務(wù)之急,就是要全面貫徹、落實黨的十七屆三中全會精神,以進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理、公共服務(wù)能力為突破口,以培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織為基本手段,構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層社會自治有效銜接和良性互動的合作型社會治理運行機制。在不斷完善地方黨委、政府主導的合作治理過程中,必須積極引導與整合參與合作治理的各種社會資本,以誠信文化提升合作治理主體的凝聚力、向心力和生命力,充分發(fā)揮各種參與合作治理主體的積極性,不斷增強地方合作治理的效能。自汶川大地震以來,四川地震災(zāi)區(qū)幾乎沒有發(fā)生一起重大社會群體性事件,這與災(zāi)區(qū)的廣大黨員干部經(jīng)過抗震救災(zāi)偉大實踐的洗禮,在地方政府與非政府組織、災(zāi)區(qū)群眾、自愿者之間構(gòu)建了互信合作與良性互動的基層社會“大治理”平臺,以及在家園重建中實踐了各具特色的基層社會合作治理、公民治理模式有著密切的相關(guān)性。

結(jié)語

中國特色公民治理是我國基層社會公眾在黨的領(lǐng)導下進行的自主治理,是黨對基層社會的領(lǐng)導和基層群眾自治相統(tǒng)一的基層社會自治模式。公民社會不成熟、公民文化欠缺、公民意識淡薄、公民能力低下、公民治理的制度不健全等因素在很大程度上制約著我國基層社會踐行公民治理的廣度和深度。基層社會合作治理是基層社會治理主體以相對平等的身份,就基層社會公共事務(wù)進行合作共治的一種社會治理模式,它是對參與型治理和理想型基層社會自治兩種治理模式的揚棄。在我國基層社會踐行社會合作治理模式,有助于在構(gòu)建基層黨組織、基層社會自治組織、基層社會公眾等社會治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)基層政府治理與基層社會自治有效銜接和良性互動,這是真正實現(xiàn)和完善中國特色基層社會公民治理的可行性路徑。

〔參考文獻〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔美〕理查德?C.博克斯.公民治理:引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)〔M〕. 孫柏英譯. 北京:中國人民出版社,2005.10,4,63.

〔4〕加布里埃爾?A.阿爾蒙德,西德尼?維伯. 公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制〔M〕. 徐湘林等譯. 北京:華夏出版社,1989.205-206.

〔5〕賽繆爾?亨廷頓. 變革社會中的政治秩序〔M〕. 李盛平等譯. 北京:華夏出版社,1988.12.

〔6〕雷勇. 新時期農(nóng)民政治參與的制約因素及其對策〔J〕. 四川師范大學學報(社會科學版),2010,(2).

〔7〕查爾斯?泰勒. 市民社會的模式〔M〕. 鄧正來譯.中央編譯出版社.1998.6-7.

〔8〕陳勁松. 為民之政 民必受益——中國民政事業(yè)蓬勃發(fā)展〔N〕. 人民日報(海外版),2009-05-29.

〔9〕黃湘蓮. 公民社會、公民性與公民文化建設(shè)〔J〕. 北京師范大學學報(社會科學版),2005,(2).

〔10〕張健. 現(xiàn)代性場景與當代中國公民成長〔J〕. 陜西行政學院學報,2007,(2).

〔11〕李遠夫. 民眾政治熱情:2038年懸念〔J〕. 小康,2004,(10).

〔12〕梁瑩. 媒體信任對公民政治參與意識之影響研究—— 基于南京市的實證調(diào)查〔J〕. 江淮論壇,2008,(2).

〔13〕張康之.“協(xié)作”與“合作”之辨異〔J〕. 江海學刊,2006,(2).

〔14〕〔24〕中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定〔M〕. 北京:中共中央黨校出版社,1998.16.

〔15〕藺雪春. 當代中國村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式問題〔J〕. 當代世界社會主義問題,2007,(3).

〔16〕〔30〕任堃. 新農(nóng)村建設(shè)視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象構(gòu)建,天府新論,2009,(2).

〔17〕張寶峰. 城市基層社會管理體制創(chuàng)新的理念、原則和措施〔J〕. 學術(shù)論壇,2006,(5).

〔18〕鄧小平文選:第1卷〔M〕. 北京:人民出版社,1994.218.

〔19〕毛澤東選集:第3卷〔M〕. 北京:人民出版社,1991.1095.

〔20〕徐勇. 論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治〔J〕. 華中師范大學學報(人文社科版),2001,(3).

〔21〕〔英〕J. S. 密爾. 代議制政府〔M〕. 北京:商務(wù)印書館,1982.26-27.

〔22〕中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〔M〕. 北京:法律出版社,2006.

〔23〕〔25〕中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議文件匯編〔M〕. 北京:人民出版社,2008.15.

〔26〕張渝. 家長里短,議事園里解決〔N〕. 成都日報,2008-09-15.

〔27〕王冕. 當村里有了“議會”,當村民變成了“議員”〔N〕. 成都商報,2008-08-26.

〔28〕啟民,興余,王新慶等. 丹景山鎮(zhèn)重建走出一條新路〔N〕. 成都日報,2008-08-28.

〔29〕光余,吉書,楊華春等.“131N”村級治理新機制助農(nóng)民增收〔N〕. 成都日報,2009-03-24.)

(責任編輯:石本惠)