建國60年來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的歷史變遷與展望

洪艷

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的基礎產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，基于土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的特殊作用及土地面積的有限性，土地問題始終是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的基本問題。而土地問題的核心是產(chǎn)權(quán)制度安排，因為土地產(chǎn)權(quán)制度安排決定著土地配置的效率和效益。效率與公平常常是判斷某種農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)劣的兩個基本標準，如何兼顧效率與公平是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排的難點。

制度是社會中個人或團體共同遵循的一種行為規(guī)則。制度創(chuàng)新是制度的變革與發(fā)展，是一種效益更高的制度對另一種制度的替代?！叭绻A期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新?！盵1]制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的成本與收益包括個體、社會和政治三大方面，這三者之間往往是不一致甚至相互矛盾的，這是“制度變遷認知中的視角限制”，一項新制度的安排需要綜合考慮各方面的成本與收益才能做出。農(nóng)地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)作為一種制度安排它包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利束。這些權(quán)利的不同搭配和組合形成了不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[2]

我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢和停滯，一個重要的原因在于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷，即產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有效性程度不高使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到制約。因此，對建國60年來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的歷史進行回顧，對未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革與完善進行展望，對改變目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困境、推動整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

建國60年來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了土地改革農(nóng)業(yè)合作化人民公社家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的歷史變遷過程。二十世紀九十年代初發(fā)源于珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村土地股份合作制是我國特定歷史時期的產(chǎn)物，是土地制度的創(chuàng)新形式，豐富了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的內(nèi)涵。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革可以分為前后兩個30年。

一、改革開放前30年我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的歷史變遷

這一時期我國的經(jīng)濟經(jīng)歷了建國初期的國民經(jīng)濟恢復時期、合作化時期、大躍進和人民公社化時期，期間又經(jīng)歷了三年困難和文化大革命，主要的經(jīng)濟體制是計劃經(jīng)濟。在30年里我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了土地改革農(nóng)業(yè)合作化人民公社的歷史變遷過程，與此對應的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是單一的土地私有產(chǎn)權(quán)；土地所有權(quán)與使用權(quán)初級分離、收益權(quán)處置權(quán)分割的產(chǎn)權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)高度集中與統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)[2]。

（一）單一的土地私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

新中國成立后，于1950年6月中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》。截止1952年底，我國基本上完成了土地改革，實現(xiàn)了“耕者有其田”的農(nóng)村土地所有制。這是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”。這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所形成的產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，使農(nóng)民獲得了比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)。從封建土地地主所有制到農(nóng)民土地所有制，是黨和政府領(lǐng)導并組織實施的強制性產(chǎn)權(quán)制度變遷。但是，以農(nóng)民私有為基礎的單一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并不是我國產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演進的目標模式。

（二）土地所有權(quán)與使用權(quán)初級分離、收益權(quán)處置權(quán)分割的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

1951年12月，中共中央起草了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，并發(fā)給各級黨委試行。先是組織了以農(nóng)民個體經(jīng)濟為基礎的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組?；ブM有季節(jié)性互助和常年互助兩種形式。1953年底，中央發(fā)出了《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》。在初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民的土地作股入社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營使用，耕畜與大型農(nóng)具等資產(chǎn)也歸社里統(tǒng)一使用；社員參加合作社的集中生產(chǎn)勞動；合作社獲得的總收入，扣除當年的生產(chǎn)費用，繳納的稅金，并提取公積金、公益金后，剩下部分分別按勞動和土地及其他資產(chǎn)分配。其中，按土地分配俗稱土地分紅。

初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，從產(chǎn)權(quán)組織形式上看，可稱作土地合作社。這種產(chǎn)權(quán)組織形式下土地資產(chǎn)所有者的權(quán)益雖然量化為股份，并作為分配的依據(jù)之一，但在資產(chǎn)實物形態(tài)上仍保持某種權(quán)屬關(guān)系。因此，我們可以稱這種所有權(quán)與使用權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系為初級分離。收益權(quán)、處置權(quán)則在合作社與農(nóng)戶之間進行了分割。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雖然因廣泛的思想動員，使廣大干部社員積極性較高，集中勞動和協(xié)作分工也取得了比較好的效果，但同時也暴露出一些問題和矛盾。

（三）土地產(chǎn)權(quán)高度集中與統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

一個國家基本的政治、經(jīng)濟體制是穩(wěn)定的，其資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷就應當是漸進的。但在我國，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成后并未遵循“漸進”原則，未能對這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行總結(jié)和完善，而是急于進行新的“更高級”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的構(gòu)造。

1956年我國便開始了大規(guī)模的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建設，到年底，參加高級合作社的農(nóng)戶就達一億多戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的88%。全國大多數(shù)農(nóng)民未曾加入初級社便直接進入了高級社，原準備15年完成的制度地，僅用了三、四年的時間就完成了。

高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是以公有、集中統(tǒng)一經(jīng)營為特征的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型和產(chǎn)權(quán)組織類型，社員除保留自留地（占土地的5%）的使用權(quán)外，土地及其他所有資產(chǎn)都實現(xiàn)了集體化。在這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，私有產(chǎn)權(quán)基本消失，各項資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)均歸集體。

在從初級社到高級社制度變遷過程中在很大程度上違背了自愿互利的原則和漸進的改革方式，脫離了生產(chǎn)力發(fā)展水平。但在當時看來，資產(chǎn)仍不夠“公”，規(guī)模還不夠“大”，不足以充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。于是，不僅沒能很好地總結(jié)前段制度變遷過程中的經(jīng)驗和教訓，反而又開始了建立人民公社的躍進式產(chǎn)權(quán)變遷。

人民公社是一種土地等資產(chǎn)公有化程度更高、組織規(guī)模更大的產(chǎn)權(quán)組織形式?！八臋?quán)”統(tǒng)一于一體本身并不必定導致人民公社制度的失敗，問題在于實施這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的組織規(guī)模及組織實施手段與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點相背離，從而導致了監(jiān)督不力和激勵不足的不良后果。

在“三級所有，隊為基礎”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，“三級所有”中的末端生產(chǎn)隊，因產(chǎn)權(quán)受到外部侵害、決策自主權(quán)喪失、專業(yè)化與合作的規(guī)模效益不顯著，農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)督困難和監(jiān)測高成本及合作的強制性等必然導致低的產(chǎn)權(quán)效率；而侵害生產(chǎn)隊產(chǎn)權(quán)的制度根源是“政社合一”的組織體制，公社作為基層政府，是代表國家政府發(fā)號施令，與生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊發(fā)生聯(lián)系。

二、改革開放以來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的歷史變遷

20世紀70年代末在我國農(nóng)村發(fā)生了以土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重建為核心的經(jīng)濟改革。土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離是這次改革的突破口。

這次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷經(jīng)歷了一個由農(nóng)民自發(fā)行動到政府強制性推廣的過程。20世紀70年代末的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，先是從農(nóng)村貧窮的安徽省和四川省開始的。到1983年底，實行“包干到戶”責任制的生產(chǎn)隊已占98.3%。在這期間，雖然有些地區(qū)經(jīng)歷了定額包干、聯(lián)產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶等多種責任制形式，但最終基本都是確立了“包干到戶”這種產(chǎn)權(quán)形式。這種產(chǎn)權(quán)形式較好地實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，收益權(quán)、處置權(quán)的分割，建立了“交夠國家的（地稅），留足集體的（租金或提留），剩下全是自己的”的新的收益分配關(guān)系。

從集產(chǎn)權(quán)于一身的集體經(jīng)營到產(chǎn)權(quán)分離的包干到戶，其產(chǎn)權(quán)制度變遷的意義是深刻的。這主要表現(xiàn)在農(nóng)戶獲得了相對獨立的經(jīng)濟人地位，成為最基本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位。土地承包制使農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)和收益剩余索取權(quán)，同時農(nóng)民可以擁有除土地以外的其他資產(chǎn)的個人所有權(quán)。農(nóng)民個人財產(chǎn)權(quán)利的獨立化，也使農(nóng)民獲得了身份變遷的自由，并伴隨著農(nóng)民個人經(jīng)濟價值的提高，農(nóng)民離土務工經(jīng)商不再受到嚴格限制。

但是，農(nóng)地家庭承包制的普遍化并不是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷過程的終結(jié)，而只是一個階段性成果。實際上，家庭承包制只是農(nóng)民在既有制度環(huán)境所決定的選擇集合中所作出的一種理性選擇。而家庭承包制所表現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)分離關(guān)系并不是土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的全部內(nèi)容。

三、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷與完善

（一）現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷

第一，現(xiàn)行農(nóng)村土地的所有權(quán)主體集體所有權(quán)主體模糊。我國《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谶@里，從表面上看土地所有權(quán)是清楚的，但如果進一步問，土地究竟是哪一級集體，則又是模糊的。從以上法律條文看，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體好像已經(jīng)比較明確。但仔細琢磨起來，仍有不少問題。如集體所有權(quán)主體不統(tǒng)一，易造成操作上的困難。土地所有權(quán)主體模糊性的直接后果是，易造成道路、水利設施等公共物品供給主體的缺位，在原有公共物品及土地資產(chǎn)使用上易出現(xiàn)“搭便車”式的擁擠及保護、監(jiān)督的乏力。

第二，所有權(quán)主體與使用權(quán)主體之間權(quán)益關(guān)系模糊。在所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)地產(chǎn)權(quán)利束中，所有權(quán)和使用權(quán)是主要的，而收益權(quán)與處置權(quán)處于從屬地位。收益權(quán)、處置權(quán)可以分割，但最終的歸屬要么是所有權(quán)主體，要么是使用權(quán)主體。從理論上講，既非所有權(quán)主體，又非使用權(quán)主體是不可能得到收益權(quán)和處置權(quán)的。因此，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，所有權(quán)主體與使用權(quán)主體的權(quán)益關(guān)系是基本的、主要的。從土地的“聯(lián)產(chǎn)承包”到“包干到戶”的轉(zhuǎn)變，本身就是一個土地所有權(quán)與使用權(quán)分享程度不斷加大的過程。盡管在我國不同地方土地所有權(quán)主體（集體）與使用權(quán)主體（農(nóng)戶）之間的關(guān)系各有不同表現(xiàn)，但就絕大多數(shù)地區(qū)而言，集體“經(jīng)營”（指真正意義上的經(jīng)營）職能已基本消失，多數(shù)轉(zhuǎn)化為“服務”。目前，集體與農(nóng)戶之間的關(guān)系，雖然以承包合同這一合約形式加以維系，但兩者之間的權(quán)益關(guān)系仍是模糊的、非市場化的。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善與展望

近年來，我國學者對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善展開了深入研究。綦好東在《制度與發(fā)展——中國三農(nóng)問題的經(jīng)濟學思考》中提出我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)的目標應是“產(chǎn)權(quán)明晰、長期有效、市場化流轉(zhuǎn)。其原則應是：有限公平條件下的效率最大化”。還有一批學者關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改善提出了土地股份合作制模式并對土地股份合作制的產(chǎn)生路徑及其原因等進行了深入探究。郭劍雄和蘇全義系統(tǒng)回顧了從家庭承包責任制到土地股份化期間的變遷歷程?？梢?，學者們在這些方面的研究成果很多，這些觀點為我們農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善的研究提供了富有價值的啟發(fā)。

我國人口多，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的初始安排的大致均等，實際作為生產(chǎn)條件的地產(chǎn)財富的大致平均分配，是收入公平分配的必要條件，可以看作是起點上的公平。這種公平可以保證農(nóng)民人人具有就業(yè)權(quán)和生存權(quán)，也是我們黨和國家農(nóng)業(yè)、農(nóng)民政策之根基。也是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)的原則。所以，在實踐中，我們應當沿著農(nóng)村土地股份合作制制度變遷的歷史路徑，遵循制度需求與供給的運行規(guī)律，把握有利時機，積極推動制度創(chuàng)新。反之，任何不顧實際條件而強行推動的做法都是違背客觀規(guī)律的，當然，各地也可以通過加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程、發(fā)展地方第二、三產(chǎn)業(yè)以及鼓勵農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)等，來為推行農(nóng)村土地股份合作制創(chuàng)造前提條件。我國是社會主義國家，確保每個公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是社會主義制度的內(nèi)在要求。

[1]L．E．戴維斯,D．C．諾思．制度變遷的理論：概念與原因[A]．[美]R．科斯,A．阿爾欽,D．諾思：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》(新1版)[C]．上海：三聯(lián)書店1994,274－272．

[2]綦好東：制度與發(fā)展——中國三農(nóng)問題的經(jīng)濟學思考[M]．北京：經(jīng)濟科學出版社,2006．