論土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制構(gòu)建

宋菊香

(中共永州市委黨校，湖南 永州 425006)

一、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益無法得到有效保障

土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，但是對大多數(shù)農(nóng)民來說土地是生存和發(fā)展的根本保障。土地不僅僅是生產(chǎn)要素，而且承擔(dān)了農(nóng)民的就業(yè)、子女的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等本應(yīng)由國家和社會對農(nóng)民承擔(dān)的大部分保障功能。如果農(nóng)民合法權(quán)益無法保障就會引起一些糾紛，造成群體性上訪，甚至?xí)a(chǎn)生一些無地、無業(yè)、無社會保障的“三無”農(nóng)民，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定和土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)。所以，土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是保障農(nóng)民合法權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益指是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該得到的各種合理利益及依法享有的各種權(quán)力的總稱，包括很多方面的內(nèi)容，主要指農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)益和發(fā)展權(quán)益三方面內(nèi)容。但是，實(shí)際上，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民相應(yīng)的合法權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)的情況時有發(fā)生。

1.經(jīng)濟(jì)利益受損。利益是關(guān)系到人類社會存在和發(fā)展的基本問題。土地流轉(zhuǎn)的核心問題仍然是農(nóng)民利益問題。土地流轉(zhuǎn)時間長，租金較低，分配給農(nóng)民的收益少，農(nóng)民的利益被低端固化是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中一直存在突出問題。其一，基層政府、村委會及村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益的侵蝕。原則上，基層政府、村委會及村集體經(jīng)濟(jì)組織要求保護(hù)農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)際上，有些基層政府部門在推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民利益之間，往往傾向于遷就投資者的意愿，說服農(nóng)民按耕種水稻的收益的低廉價格出租甚至賣出土地，低價強(qiáng)行長期“租用”農(nóng)民承包地，因而農(nóng)民難以分享土地增值收益，嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的土地承包權(quán)和收益權(quán)。其二，受讓方對農(nóng)民利益的侵吞。擁有資本優(yōu)勢和信息優(yōu)勢的受讓方有些以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為幌子，利用種種手段強(qiáng)迫或欺騙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，有些甚至利用承租的土地變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低，從中獲取不正當(dāng)利益，擠壓農(nóng)民的利益空間，農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益受到損害。其三，利益分配不公。由于產(chǎn)權(quán)不明確造成了土地的各種收益界限劃分不明確，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)不明確，分配的隨意性很大，往往強(qiáng)勢群體占大頭，農(nóng)民占小份。

2.政治權(quán)益受限。利益的保障離不開權(quán)利的保障。要保障農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)利益必須先保障其政治權(quán)益，主要是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的應(yīng)享有的自主決策權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。一是土地流轉(zhuǎn)決策權(quán)遭擾。為了土地能夠集中連片轉(zhuǎn)出達(dá)到規(guī)模經(jīng)營的要求，有些地方行政部門用行政命令硬性調(diào)整農(nóng)戶承包地，干涉農(nóng)民自主安排生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，強(qiáng)行收回外出務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的承包地，強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使一些農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)無法自主理性做出決策。二是土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺失。目前，大多數(shù)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途、收益、年限等事項(xiàng)，未按程序經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不透明，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)往往被“干部”代表。再加上一些村級財務(wù)管理混亂，財務(wù)不公開，村民無法行使監(jiān)督權(quán)，出現(xiàn)了擠占、挪用流轉(zhuǎn)收益、甚至侵占國家對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼等問題。

3.發(fā)展權(quán)益受困。目前，土地承擔(dān)了農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等大部分社會保障功能，這是廣大農(nóng)民依靠土地獲取的最基本的發(fā)展權(quán)益。我們應(yīng)該看到，大部分農(nóng)民是無文憑、無技能者，重新就業(yè)比較困難。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平不能完全吸納農(nóng)村剩余勞動力的情況下，失地農(nóng)民的就業(yè)與社會保障問題便突顯出來。2007年，湖北省社科院和湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院在武漢聯(lián)合做了一次調(diào)研顯示：就業(yè)方面，18-55歲的失地農(nóng)民中，無業(yè)者或找到不太滿意工作者占到近九成；醫(yī)保方面，超1/3的農(nóng)民未辦醫(yī)保，辦理者也多數(shù)表示不滿意；養(yǎng)老保險方面，七成尚未參加。因此，土地流轉(zhuǎn)在一定程度上會使大多數(shù)農(nóng)民的發(fā)展受制約。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益受損的原因剖析

1.制度缺損是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益受損的根本原因

一是產(chǎn)權(quán)制度不完善。產(chǎn)權(quán)清晰是市場經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的前提條件。但是就目前來看，農(nóng)村的土地存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、歸屬不清晰等問題。憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律規(guī)定農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但對“集體”界定模糊，不同法律有不同規(guī)定，主體代表法律地位不明確、權(quán)利和義務(wù)不清，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰，集體所有權(quán)權(quán)能殘缺和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的缺失，致使農(nóng)民土地權(quán)益不斷遭到政府、村委會、企業(yè)等強(qiáng)勢勢力的侵犯。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律體系不健全。目前，土地流轉(zhuǎn)只是一種政策的論述，缺少相應(yīng)的法律規(guī)范，至今還沒有專門規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)關(guān)系的法律法規(guī)。這造成了土地流轉(zhuǎn)過程中操作上的多樣性，當(dāng)農(nóng)民權(quán)益遭到損害時得不到相應(yīng)的法律保護(hù)。三是農(nóng)村社會保障制度不健全。目前，據(jù)統(tǒng)計，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口享用不到1/3比例的初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，農(nóng)民養(yǎng)老保險仍處于建立階段，農(nóng)村社會保障制度很不完善（有的地方仍然缺失）。在這種情況下，農(nóng)民不敢盤活土地資產(chǎn)，將土地流轉(zhuǎn)出去獲取短期利益，不得不從長計算把自己牢牢地拴在土地上以保障長遠(yuǎn)利益，這就使得農(nóng)民的收入增加幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。

2.市場缺位是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益受損的直接原因

土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場還不健全，市場機(jī)制作用沒有很好發(fā)揮，突出表現(xiàn)是中介組織缺乏、價格機(jī)制不合理。一是中介組織缺乏。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織尚處于起步階段，數(shù)量少，其功能主要是收集發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，很少提供法律咨詢、調(diào)解土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地價格的評估及土地測量評估方面的服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的客觀需要。二是價格機(jī)制不合理。土地價格機(jī)制不合理導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格混亂。在現(xiàn)有地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)價格不是合理的市場價格，土地的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等通常以周圍現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)價格作為標(biāo)準(zhǔn)確定的，沒有考慮土地的遠(yuǎn)期價值，缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。同時，農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價的評定隨意性大，有少數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會出于自身利益，隨意提高價格或者收取不合理的費(fèi)用，使用市場調(diào)節(jié)機(jī)制無法起到真正的作用。土地價格機(jī)制不合理使大多數(shù)農(nóng)民收益增加困難。

3.監(jiān)管缺失是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益受損的重要原因

目前，各地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以不同速度在加快推進(jìn)，很大程度上是地方政府、基層組織和基層干部積極參與和推動的結(jié)果。但是從上到下各級行政主管部門沒有制定土地流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段等操作層面的具體實(shí)施細(xì)則，無法對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行有效監(jiān)管，使基層政府職能異化的問題比較突出，在一定程序上損害了農(nóng)民合法權(quán)益。在土地流轉(zhuǎn)中，基層政府本應(yīng)責(zé)無旁貨地保護(hù)農(nóng)民利益，但實(shí)際上卻時常與民爭利，有些基層政府直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，冒領(lǐng)各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；一些基層政府部門為了迎合投資者，降低開發(fā)成本，利用自己的強(qiáng)勢地位隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)，將土地流轉(zhuǎn)演變?yōu)橐粓鲂碌摹叭Φ剡\(yùn)動”，給農(nóng)民和國家利益造成巨大損失。

三、積極構(gòu)建農(nóng)民利益保障機(jī)制，確保農(nóng)民合法權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)必然會引起參與各方進(jìn)行利益博弈，不可避免地?fù)p害處于弱勢地位的農(nóng)民的權(quán)益。我們必須建立多位一體的權(quán)益保障機(jī)制，調(diào)節(jié)利益博弈中不平衡的狀態(tài)，協(xié)調(diào)各方的利益沖突，保障農(nóng)民合法權(quán)益，以期實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益和諧互促發(fā)展。

1.建立權(quán)益訴求機(jī)制，保障農(nóng)民話語權(quán)利

農(nóng)民權(quán)益訴求機(jī)制是指廣大農(nóng)民將自己的立場、想法、意見和建議通過合法、正當(dāng)?shù)耐緩胶头绞奖磉_(dá)出來，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身權(quán)利的利益的機(jī)制。建立農(nóng)民權(quán)益訴求機(jī)制的目的就是保證農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有更大的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，更好地表達(dá)農(nóng)民的權(quán)益訴求，讓農(nóng)民真正成為土地流轉(zhuǎn)的主體，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提。

一是建立農(nóng)民維權(quán)組織?！敖M織資源是最有決定意義的資源”，它能使個體匯聚成強(qiáng)大的團(tuán)體，有力地表達(dá)和維護(hù)自己的權(quán)益。因此，政府應(yīng)正確引導(dǎo)農(nóng)民建立一個自己的組織比如農(nóng)民協(xié)會，整合農(nóng)民的利益，集中表達(dá)農(nóng)民意愿。二是完善村民自治制度。土地流轉(zhuǎn)必須按土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范流轉(zhuǎn)，由全體村民討論，按民主原則表決通過，才能貫徹執(zhí)行，探索建立真正能夠體現(xiàn)村集體成員意志的決策參與機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。三是暢通訴求渠道。建議適當(dāng)增加農(nóng)民在各級人大、政協(xié)等組織中的代表人數(shù)比例，擴(kuò)大農(nóng)民政治參與，讓他們能夠直接表達(dá)和維護(hù)自己的合法權(quán)益；嚴(yán)格執(zhí)行信訪回復(fù)制度，推行信訪受理責(zé)任制和失職責(zé)任追究制度，及時了解、處理土地流轉(zhuǎn)中的問題；要通過干部聯(lián)系群眾制度、設(shè)意見箱、與農(nóng)民代表座談等形式引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益訴求，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

2.建立利益分配機(jī)制，保障農(nóng)民分享利益

一是加強(qiáng)制度建設(shè)，保障利益分配起點(diǎn)公平。加強(qiáng)制度建設(shè)是農(nóng)民公平參與利益分配的根本保障。其一，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。明晰產(chǎn)權(quán)，從根本上解決農(nóng)民收益權(quán)的保護(hù)問題，是當(dāng)前深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。首先，確定所有權(quán)。從《憲法》、《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》等法律上明確村民小組是農(nóng)民土地集體所有權(quán)主體，科學(xué)界定權(quán)能邊界，嚴(yán)格按照界定的責(zé)權(quán)利辦事。其次，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)。承包方有權(quán)自主決定土地承包權(quán)是否流轉(zhuǎn)和怎樣流轉(zhuǎn)，要尊重農(nóng)民的主體地位，不得以少數(shù)服從多數(shù)為由強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)。再次，要賦予農(nóng)村土地承包權(quán)以物權(quán)性質(zhì)。制定《土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)法》，從法律上賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)，在不改變土地用途的前提下，農(nóng)戶享有對土地的自主決策權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和自由處置權(quán)，把占有、使用、收益、處分權(quán)都還給農(nóng)民，使農(nóng)村土地承包權(quán)物權(quán)化。其二，健全法律法規(guī)。要完善《土地管理法》及已有的有關(guān)涉農(nóng)利益的法律法規(guī)，盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和規(guī)章，提供詳細(xì)的規(guī)范和健全的程序，為維護(hù)農(nóng)民利益奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。其三，完善社會保障制度。建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險，逐漸實(shí)現(xiàn)由土地保障形式向社會保障形式的過渡，解決土地流轉(zhuǎn)者后顧之憂，更好地保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益。

二是健全流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障利益分配過程公平。健全流轉(zhuǎn)機(jī)制特別是準(zhǔn)入機(jī)制、中介服務(wù)組織、價格機(jī)制是培育土地流轉(zhuǎn)市場的關(guān)鍵，關(guān)系土地流轉(zhuǎn)收益的形成和分配全過程，對保障農(nóng)民權(quán)益有重大影響。其一，建立土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的準(zhǔn)入機(jī)制。建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估的控制制度，各有關(guān)部門加強(qiáng)對規(guī)模經(jīng)營主體（大戶和龍頭企業(yè)）的經(jīng)營能力、資信情況及項(xiàng)目可行性的審查，努力使引入的經(jīng)營主體和經(jīng)營項(xiàng)目有較強(qiáng)的盈利能力。降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。其二，培育中介服務(wù)組織。建議要盡快建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。市、縣兩級建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)管理機(jī)制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 都要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。各級中介組織要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)布土地供求信息，及時提供可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，溝通市場供需雙方的信息。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，指導(dǎo)辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，組織開展集體土地流轉(zhuǎn)收益評估，研究制訂并發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價格，協(xié)調(diào)各方利益。其三，建立合理的價格機(jī)制。根據(jù)土地等級和基準(zhǔn)地價對不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)位的農(nóng)村土地進(jìn)行基本價格定位，并綜合采用成本法、收益法、市場法等多種方式充分估計流轉(zhuǎn)土地的增值收益形成浮動價格，共同形成合理的價格增長機(jī)制。但是具體流轉(zhuǎn)價格由承包方與受讓方協(xié)商確定，同時引入農(nóng)民定價權(quán)，確立農(nóng)民的談判地位，才能增加農(nóng)民收入。

三是建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制，保障利益分配結(jié)果公平，政府應(yīng)根據(jù)市場情況及時制定承包土地補(bǔ)償費(fèi)用的市場指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整不利于農(nóng)民利益分配格局。根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的用途及預(yù)期收益，分類制定流轉(zhuǎn)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整基層政府、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織及受讓方在收益分配中占大頭的局面，讓農(nóng)民分享土流轉(zhuǎn)的增值收益，對于村集體收取的土地使用費(fèi)，應(yīng)按土地發(fā)包凈收入的一定比例返還給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，實(shí)行二次分配。

3.建立權(quán)益監(jiān)管機(jī)制，保障農(nóng)民維護(hù)權(quán)益

一是建立行政權(quán)力的約束機(jī)制，構(gòu)建和完善對行使權(quán)有效制約的權(quán)力制衡機(jī)制，糾正政府特別是基層政府職能越位和錯位行為，對土流轉(zhuǎn)中有關(guān)侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行政侵權(quán)行為實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制，嚴(yán)厲懲處違法行為，促進(jìn)政府盡快轉(zhuǎn)換職能。土地流轉(zhuǎn)中政府應(yīng)強(qiáng)化管理和服務(wù)職能，通過加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，及時掌握動態(tài)，做好具體環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和管理，提供技術(shù)、法律、信息等方面的服務(wù)，妥善處理各方利益關(guān)系，引導(dǎo)土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)。

二是完善糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。按最新出臺的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的要求建立糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，成立縣、鄉(xiāng)、村三級土地承包糾紛管理組織和體系，成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會，建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解庭，實(shí)行土地承包糾紛案件專人負(fù)責(zé)制和土地承包糾紛解決時限制，及時處理土地流轉(zhuǎn)糾紛問題，有效預(yù)防和化解土地承包糾紛，維護(hù)土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

三是健全監(jiān)督機(jī)制。要完善重大決策聽證制度，完善政府信息公開制度，健全以村委或村民代表會議為主要形式的民主議事制度，不斷拓展農(nóng)民的監(jiān)督渠道。同時，加強(qiáng)對農(nóng)村基層財務(wù)制度的審計監(jiān)督，落實(shí)村級財務(wù)公開制度，加強(qiáng)村集體資產(chǎn)和土地流轉(zhuǎn)收益的監(jiān)督管理。通過健全監(jiān)督機(jī)制，使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)過程和結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督，切實(shí)保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。

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