從競(jìng)爭(zhēng)力視角論政府部門人力資源培訓(xùn)研究重點(diǎn)與展望

田蘊(yùn)祥

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

從競(jìng)爭(zhēng)力視角論政府部門人力資源培訓(xùn)研究重點(diǎn)與展望

田蘊(yùn)祥

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

政府部門的人力資源培訓(xùn)是公共管理學(xué)者高度重視的議題之一,文官核心能力的界定、高級(jí)文官的培訓(xùn)、多元化與數(shù)位化的培訓(xùn)型態(tài)、培訓(xùn)工作的分權(quán)化、華人地區(qū)政府的培訓(xùn)制度等相關(guān)議題是當(dāng)今政府部門人力資源培訓(xùn)的研究重點(diǎn);未來研究者可以在比較性研究、研究方法的多元性、與其它組織議題相連接等方向上,強(qiáng)化拓展政府部門人力資源培訓(xùn)研究的深度與廣度。

競(jìng)爭(zhēng)力;政府部門;人力資源;培訓(xùn)

一、前言

自1980年代以來,為因應(yīng)全球市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)壓力,各地政府紛紛在人力資源管理上采取改革措施,試圖藉由提升政府部門的人力素質(zhì)與工作力來提振政府競(jìng)爭(zhēng)力。其中一項(xiàng)共同的特征就是加強(qiáng)培訓(xùn)、發(fā)展及績(jī)效管理[1]。的確,一個(gè)地區(qū)的政府效能,與政府文官素質(zhì)的高低也有很大的關(guān)系,若是文官素質(zhì)水平不佳,那么政府的治理能力也會(huì)受到負(fù)面的影響。因此,政府當(dāng)局若是要改善運(yùn)作績(jī)效,提升政府競(jìng)爭(zhēng)力,加強(qiáng)對(duì)于文官的培訓(xùn)工作的投入與重視,可以說是責(zé)無旁貸的工作課題。

培訓(xùn)是在人力資源管理的領(lǐng)域中一個(gè)重要的議題,在公共管理學(xué)界中,有相當(dāng)多的研究者對(duì)于政府部門人力資源的培訓(xùn)問題投入高度的關(guān)注,然而國(guó)內(nèi)學(xué)界目前對(duì)于政府部門人力資源研究培訓(xùn)議題的現(xiàn)狀,并沒有專文加以介紹分析。究竟當(dāng)今學(xué)界與政府人事當(dāng)局在文官培訓(xùn)方面討論的重要議題有哪些?本文將透過相關(guān)的學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)庫,在綜合分析國(guó)內(nèi)外學(xué)界近年來相關(guān)的討論之后,從政府競(jìng)爭(zhēng)力的視角出發(fā),歸納整理出數(shù)項(xiàng)重要研究熱點(diǎn)議題進(jìn)行述評(píng)。

二、政府競(jìng)爭(zhēng)力的意涵

什么是政府競(jìng)爭(zhēng)力?目前全球有不少機(jī)構(gòu)在做政府競(jìng)爭(zhēng)力的衡量評(píng)比工作,其中最負(fù)盛名的兩項(xiàng)報(bào)告分別是瑞士國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院(International management and Development,IMD)的《世界競(jìng)爭(zhēng)力年報(bào)》(World Competitiveness Yearbook),以及世界經(jīng)濟(jì)論壇(World Economic Forum,WEF)的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》(Global Competitiveness Report,GCR),雖然在這些報(bào)告中所用的評(píng)比指標(biāo)不盡相同,但是一般而言,一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的政府要能夠有清楚的政策治理方向和能力,特別是提供有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境,包括租稅、教育、管制和服務(wù)企業(yè)的法令、政府本身財(cái)政和干凈廉潔透明的運(yùn)作環(huán)境等,然后具備有效執(zhí)行政策計(jì)劃的能力[2]。換句話說,如果想要提升政府競(jìng)爭(zhēng)力,那么政府當(dāng)局應(yīng)該從上述這些方面思考著手。

三、當(dāng)代政府部門人力資源培訓(xùn)研究重點(diǎn)

(一)文官核心能力的界定

所謂的核心能力,指的是組織內(nèi)多元知識(shí)、技能及能力的整合,其范圍可涵蓋研發(fā)、制造、營(yíng)銷及服務(wù)能力,此一關(guān)鍵能力是獨(dú)特的且不易被模仿,由組織經(jīng)年所累積的知識(shí)學(xué)習(xí)效果,是組織競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來源[3]。然而不同職等與職務(wù)性質(zhì)的公務(wù)人員,其所對(duì)應(yīng)的核心能力也應(yīng)有所差異。對(duì)此,無論是全球公共管理學(xué)界或是各國(guó)政府部門,可以說是一直在檢視修正文官應(yīng)該具備的核心能力,學(xué)界目前在文官核心能力的議題討論上,可以歸納出兩項(xiàng)重要的類型,一種類型是借鑒歐美各國(guó)政府的作法,整理出這些國(guó)家政府所強(qiáng)調(diào)的文官核心能力,討論其中所帶來的啟示;另一種類型則是將焦點(diǎn)放在當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)關(guān)上,透過實(shí)證調(diào)查研究的方式,從相關(guān)人士的態(tài)度看法中,探討政府文官應(yīng)該具有的核心能力。

根據(jù)學(xué)者施能杰的觀點(diǎn),一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的政府,其文官應(yīng)該具備全球化治理觀念的政策規(guī)劃能力、有效執(zhí)行與管理政策的能力,以及展現(xiàn)高度廉潔的公共服務(wù)倫理行為[2]。從競(jìng)爭(zhēng)力的視角來看,政府部門的人力資源培訓(xùn)工作應(yīng)該依據(jù)兩種類型的核心能力加以研究規(guī)劃,一是共同性的內(nèi)容,例如文官服務(wù)倫理方面的教育工作,思考如何藉由培訓(xùn)來降低賄賂與貪瀆等犯罪行為,以及如何有效培養(yǎng)公務(wù)員具有以公眾服務(wù)與效率導(dǎo)向的公共服務(wù)意識(shí)。另一種則是根據(jù)不同職等與職務(wù)性質(zhì)所規(guī)劃設(shè)計(jì)的培訓(xùn)內(nèi)容,研究不同職等與職務(wù)的公務(wù)人員所需的核心能力。例如中低階的公務(wù)人員或許應(yīng)該加強(qiáng)在政策執(zhí)行上的能力,至于在第一線與服務(wù)對(duì)象直接接觸的公務(wù)人員,則應(yīng)該強(qiáng)化其在溝通與了解服務(wù)對(duì)象需求的能力。

(二)政府高級(jí)文官的培訓(xùn)

早在1995年經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織 (OECD)的調(diào)查報(bào)告中就已指出,將高級(jí)文官團(tuán)視為有效提升政府競(jìng)爭(zhēng)力的核心團(tuán)隊(duì),并采取新的方法來管理,是OECD主要國(guó)家在策略性人力資源管理政策的特征之一[1]。雖然各國(guó)高級(jí)文官的來源管道并不一致,有的是從外部遴選而來,有的是由政府內(nèi)部晉升產(chǎn)生,不過由于其職責(zé)影響政府的運(yùn)作與發(fā)展甚大,因而成了各政府關(guān)切的重要課題。

在高級(jí)文官能力的培訓(xùn)的相關(guān)文獻(xiàn)中,有的研究側(cè)重他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒學(xué)習(xí),也就是介紹探討其它國(guó)家在高級(jí)文官培訓(xùn)方面的制度與作法;有的則是對(duì)于目前我國(guó)政府高級(jí)文官的培訓(xùn)機(jī)制與方案,進(jìn)行檢討評(píng)估。至于應(yīng)該加強(qiáng)高級(jí)文官哪些方面的培訓(xùn)來提升政府競(jìng)爭(zhēng)力?例如高級(jí)文官往往擔(dān)負(fù)著引航國(guó)家政策方向的重大責(zé)任,所以對(duì)于政策創(chuàng)新規(guī)劃的能力、跨部門的協(xié)調(diào)管理、掌握全球治理環(huán)境的能力,理當(dāng)應(yīng)該格外強(qiáng)調(diào)重視[2]。

再者,許多國(guó)家目前都已成立了專門的文官培訓(xùn)機(jī)構(gòu),來強(qiáng)化整合文官培訓(xùn)體系,培訓(xùn)對(duì)象的主角之一就是高級(jí)文官,例如加拿大文官學(xué)院的高級(jí)文官生涯發(fā)展計(jì)劃,以及法國(guó)國(guó)家行政學(xué)院的高級(jí)公務(wù)人員職涯發(fā)展機(jī)制等[4]。從競(jìng)爭(zhēng)力的視角來看,一個(gè)中央層級(jí)的文官培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該掌管哪些業(yè)務(wù)?人員編制應(yīng)該在多大的規(guī)模比較合宜?負(fù)責(zé)培訓(xùn)的對(duì)象涵蓋哪些層級(jí)類型的公務(wù)人員?所提供的培訓(xùn)課程對(duì)于公務(wù)員的工作是否確實(shí)有效?這些組織方面的問題都與政府的運(yùn)作效能息息相關(guān),值得學(xué)界與政府單位持續(xù)思考與檢視關(guān)注。

(三)多元化與數(shù)位化的培訓(xùn)形態(tài)

電子政務(wù)的建設(shè)反映了一個(gè)國(guó)家信息化水平,被視為是各國(guó)提高政府競(jìng)爭(zhēng)力的重要戰(zhàn)略之一。隨著信息科技的快速發(fā)展,對(duì)于政府組織而言,透過計(jì)算機(jī)與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)的媒介等管道,進(jìn)行數(shù)位化、彈性化培訓(xùn),讓學(xué)習(xí)者不受空間、時(shí)間的學(xué)習(xí)限制,降低政府培訓(xùn)成本(如講師費(fèi)、教材費(fèi),場(chǎng)地費(fèi)等),增進(jìn)學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成效,已是當(dāng)今各國(guó)政府積極努力推動(dòng)的方向。因此,當(dāng)前在政府部門的數(shù)位化學(xué)習(xí)上,也有為數(shù)眾多的研究討論。

從政府競(jìng)爭(zhēng)力的觀點(diǎn)來看,首先,要了解當(dāng)前政府文官對(duì)于網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)操作上的能力與態(tài)度,這與電子政務(wù)的建設(shè)推動(dòng)與政府部門的運(yùn)作效率息息相關(guān),政府部門在文官培訓(xùn)事務(wù)的工作上,應(yīng)該探討不同職務(wù)類型所需的計(jì)算機(jī)操作能力為何?分別予以規(guī)劃安排;此外,如何引導(dǎo)那些對(duì)于計(jì)算機(jī)操作學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)的人員更積極主動(dòng)地學(xué)習(xí),也是負(fù)責(zé)培訓(xùn)業(yè)務(wù)單位需要思考的內(nèi)容。

網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)只是培訓(xùn)的媒介工具之一,除了線上學(xué)習(xí)之外,在公務(wù)人員在培訓(xùn)工作上還有許多其它不同的形態(tài)可以采行,例如課堂講授、專題演講、參訪見習(xí)等方式,應(yīng)該深入探討何種培訓(xùn)形態(tài)是成效較佳的,予以善加利用及推廣;至于成效不理想的,則加以檢討問題癥結(jié)何在并予以修正或取消。這樣一來,就經(jīng)濟(jì)與政府效能層面來看,可以將有限的經(jīng)費(fèi)預(yù)算做更有效的運(yùn)用,節(jié)省無謂的開支浪費(fèi)。

(四)文官培訓(xùn)工作的分權(quán)化

OECD的研究指出,當(dāng)今全球各國(guó)處于多重層級(jí)政府的架構(gòu)之中,在面對(duì)政府部門人力資源管理的挑戰(zhàn)之際,中央政府應(yīng)該更大幅地將人事權(quán)分權(quán)給地方政府,以逐步建立起其治理能力,進(jìn)而提升全國(guó)整體的治理成效[5]。因此,地方政府部門的人力資源培訓(xùn),是近年另一項(xiàng)文官培訓(xùn)事務(wù)的熱點(diǎn)議題。有的研究者介紹其它國(guó)家各地方政府在公務(wù)人員培訓(xùn)上相關(guān)的制度作法,有的則是以我國(guó)某個(gè)地方政府為研究個(gè)案。從競(jìng)爭(zhēng)力的視角來看,在當(dāng)今全球環(huán)境脈絡(luò)下,競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不只是國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng),而是城市之間的競(jìng)爭(zhēng),就地方政府的文官培訓(xùn)事務(wù)而言,地方政府理當(dāng)比中央政府更了解自己的需求,中央政府應(yīng)該扮演一個(gè)監(jiān)督咨詢的角色,讓地方政府建立起各自有地方特色的優(yōu)質(zhì)文官團(tuán)隊(duì)。

此外,培訓(xùn)工作分權(quán)化的另一項(xiàng)實(shí)踐方式是外包經(jīng)營(yíng),為了能夠?qū)⒂邢薜馁Y源做最有效的利用,因此政府當(dāng)局未必獨(dú)自承攬文官大大小小所有的業(yè)務(wù),只要將工作重點(diǎn)集中在最重要的內(nèi)容與對(duì)象即可,因此將部分培訓(xùn)業(yè)務(wù)外包給政府部門以外的單位負(fù)責(zé),是可以思考實(shí)行的方式。政府部門業(yè)務(wù)的外包經(jīng)營(yíng)是公共管理學(xué)界持續(xù)在討論的議題,人力資源的培訓(xùn)便是其中一項(xiàng)。就競(jìng)爭(zhēng)力的觀點(diǎn)來看,政府負(fù)責(zé)培訓(xùn)業(yè)務(wù)單位在培訓(xùn)事務(wù)相關(guān)的師資、設(shè)備,是否足以帶給公務(wù)人員最前沿的知識(shí)技能?如果有更適任的機(jī)構(gòu)能夠提供給文官人員更先進(jìn)的能力,提升職務(wù)效能,那么理當(dāng)借用該機(jī)構(gòu)的專業(yè)長(zhǎng)才。

(五)華人地區(qū)政府文官的培訓(xùn)制度

公共管理學(xué)界非常重視各國(guó)政府在人力資源管理上的政策作法,除了歐美等國(guó)之外,華人地區(qū)政府在人力資源管理上的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)更可以說是引起華人學(xué)者們的關(guān)注,推究其原因,或許是與政府的治理型態(tài)與文化背景有關(guān)。東亞地區(qū)的華人社會(huì)雖然由不同的政府所治理,但是卻有著同源的文化血脈,政府競(jìng)爭(zhēng)力的高低優(yōu)劣往往會(huì)被拿來做檢視比較,不同治理型態(tài)的地區(qū)在政府部門人力培訓(xùn)上的制度經(jīng)驗(yàn)是如何?差異何在?彼此間有哪些值得師法的經(jīng)驗(yàn)?又有哪些引以為鑒的地方?這方面的比較性議題引起了研究者的濃厚興趣,也值得日后政府當(dāng)局省思重視。

四、政府部門人力資源培訓(xùn)研究未來展望

本研究嘗試回顧整理政府部門人力資源培訓(xùn)相關(guān)研究的重點(diǎn)議題,綜觀以上的整理分析,我們可以發(fā)現(xiàn)到,在此議題上,研究者一方面積極掌握其它地區(qū)在政府部門人力培訓(xùn)上的政策設(shè)計(jì),另一方面也針對(duì)本地的制度現(xiàn)況,進(jìn)行評(píng)估反思,進(jìn)而提出可行的政策建議,以解決問題為研究目標(biāo),展現(xiàn)以實(shí)務(wù)應(yīng)用為導(dǎo)向的意涵與企圖心,這可以稱得上是當(dāng)前政府部門人力培訓(xùn)研究的最大特色。

至于在政府部門人力資源培訓(xùn)的議題上,未來仍有值得繼續(xù)深入探討的空間,例如可以從以下幾個(gè)方向進(jìn)行:

(一)強(qiáng)化各地方政府間的比較研究

在政府部門人力培訓(xùn)的研究中,研究者重視借鑒其它國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn),但是除此之外,各地方政府在文官培訓(xùn)事務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)上是否存在差異?這部分的比較研究可以再深入探討。

(二)使用多元的研究方法進(jìn)行研究

在政府部門人力資源培訓(xùn)的研究上,研究者最常使用的研究方法還是定性研究的制度評(píng)析,未來可以嘗試加強(qiáng)實(shí)證研究的部分,例如結(jié)合定性的訪談法或是定量的問卷調(diào)查法,進(jìn)行更細(xì)膩的探究分析。

(三)考慮不同職務(wù)類型的培訓(xùn)差異

目前在政府部門人力培訓(xùn)的研究中,高級(jí)文官特別受到關(guān)注討論,然而除了職等之外,不同職務(wù)的公務(wù)員在培訓(xùn)內(nèi)容的需求,或是管理當(dāng)局在培訓(xùn)內(nèi)容的規(guī)劃安排上,是否有所不同?可以再進(jìn)一步研究。

(四)探討培訓(xùn)與其它議題之間的關(guān)系

未來在政府部門人力培訓(xùn)的研究上,可以嘗試結(jié)合其它組織行為與人力資源管理議題,例如工作績(jī)效、工作滿意度等變項(xiàng),探討這些變項(xiàng)之間的關(guān)系,拓展政府部門人力培訓(xùn)研究的范圍。

五、結(jié)論

組織中的培訓(xùn)工作應(yīng)該有持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,在公務(wù)體系中,無論是管理者或是一般員工,無論是新進(jìn)人員或是資深人士,都應(yīng)該經(jīng)由各類型的培訓(xùn),不停地學(xué)習(xí)成長(zhǎng)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者而言,訓(xùn)練不僅是組織成員技術(shù)面的強(qiáng)化教育,了解背后的政策意涵更是重要。此篇文章背后所透露的,是對(duì)政府部門人力資源管理的思考與啟示,未來公共管理學(xué)界應(yīng)持續(xù)對(duì)此相關(guān)議題投入更多關(guān)注,才能累積更多的成果,并做為政府部門行政管理改革的參考基礎(chǔ),對(duì)管理實(shí)務(wù)有所貢獻(xiàn)。

[1]OECD.Government in Transition:Public Management Reform in OECD countries[R].Paris:OECD,1995.

[2]施能杰.文官體系能力與政府競(jìng)爭(zhēng)力:策略性人力資源管理觀點(diǎn)[J].東吳政治學(xué)報(bào),2006(22):1-46.

[3]莫永榮.加拿大聯(lián)邦政府建構(gòu)中高階文官核心能力之研究[J].政策研究學(xué)報(bào),2005(5):29-60.

[4]廖世立.考試院成立國(guó)家文官學(xué)院之探討[C].公務(wù)人員人力發(fā)展趨勢(shì)與展望研討會(huì),公務(wù)人員保障暨培訓(xùn)委員會(huì)、國(guó)立政治大學(xué)公共行政學(xué)系主辦,臺(tái)灣臺(tái)北,2009.

[5]OECD.Challenges of Human Resources Management for Multi-Level Government-Final Report[R].Paris:OECD,2008.

(責(zé)任編輯: 王 荻)

Key Points and Prospects of the Research in Human Resources Training and Development in Governments:from the View of Competence

TIAN Yun-xiang
(School of Political Science and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The human resource training and development is one of the issues the researchers highly emphasize.Generally speaking,the core competencies of civil servants,the training of senior civil servants,the computer-based training,the decentralization of training tasks and the training system in Chinese areas are the hot issues.On this topic of the human resource training and development in governments,researchers could do some comparative studies,use mixed research methods,or link it to other issues in the future.

competence;governments;human resource;training and development

D630.3

A

1008-2603(2010)06-0027-04

2010-10-30

武漢大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)“70后”學(xué)者學(xué)術(shù)發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目——“中國(guó)地方政府基本公共服務(wù)體制創(chuàng)新研究”。

田蘊(yùn)祥,男,臺(tái)灣省高雄市人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士,講師。