通過規(guī)劃指標體系促進社會民生發(fā)展的效果與作用初探
——以北京市海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃執(zhí)行情況為例

于 力,王 昊

(1.北京市海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會,北京 100195;2.北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院,北京 100875)

通過規(guī)劃指標體系促進社會民生發(fā)展的效果與作用初探
——以北京市海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃執(zhí)行情況為例

于 力1,王 昊2

(1.北京市海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會,北京 100195;2.北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院,北京 100875)

民生訴求是近些年來黨和國家高度重視的社會發(fā)展問題之一,也是“十二五”規(guī)劃中重點闡述和部署安排的主要內(nèi)容。在過去的五年中,我國各級地方政府都積極貫徹落實“十一五”規(guī)劃的主要內(nèi)容,也特別重視對民生類指標的設計與實施。本文通過以北京市海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃的執(zhí)行情況為例,詳細分析了地方政府如何通過規(guī)劃指標體系的設計與制定促進本地區(qū)民生任務的完成,并就規(guī)劃指標體系對民生工作的推進效果、主要作用、存在問題進行了分析研究,提出了若干政策建議。

規(guī)劃;指標體系;民生

黨的十七屆五中全會指出,在未來“十二五”規(guī)劃的編制和實施過程中,要“順應各族人民過上更好生活新期待,以科學發(fā)展為主題,以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線,深化改革開放,保障和改善民生,鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果,促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定,為全面建成小康社會打下具有決定性意義的基礎”。在這一論述中,“順應各族人民過上更好生活新期待”的表述被放在“以科學發(fā)展為主題”和“以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線”之前,體現(xiàn)了中央對民生工作的高度重視程度,也預示著未來五年我國將繼續(xù)著重解決民生領域的關鍵問題。所以,民生既是發(fā)展的目的,也是發(fā)展的重點,一切發(fā)展與改革都是為了民生,這也是以人為本的具體體現(xiàn)。

2006年至2010年是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“十一五”時期,經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就,綜合國力大幅提升,國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長,產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化,節(jié)能減排成效顯著,城鎮(zhèn)化水平不斷提高,城鄉(xiāng)居民收入較快增長,人民生活明顯改善,國際地位和影響力顯著提高。同時,也不容忽視的是進入“十一五”規(guī)劃實施的后幾年,受世界金融危機等各種因素影響,我國通貨膨脹越漸明顯,生活類用品價格上漲較快,住房等原有民生難點問題沒有得到顯著改善,醫(yī)療、教育及社會保障等基礎性民生工程尚未達到合理預期。這些充分表明,在黨的十七屆五中全會精神相一致,改善民生已經(jīng)成為下一個五年規(guī)劃的首要任務。

一、規(guī)劃與民生促進之間的關系

現(xiàn)代意義上的民生概念有廣義和狹義之分。廣義上的民生概念指凡是同民生有關的,包括直接相關和間接相關的事情都屬于民生范圍內(nèi)的事情。這個概念的優(yōu)點是充分強調民生問題的高度重要性和高度綜合性,但其明顯的不足在于,概念范圍太大。狹義上的民生概念主要是從社會層面上著眼的。從這個角度看,所謂民生,主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài),以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權益保護的狀況等。對于我國來說,民生指與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關的社會事物,包括教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、住房、物價、收入分配、城市交通等諸多方面。

(一)規(guī)劃中對民生工作的基本考慮

“五年計劃”是我國國民經(jīng)濟計劃的一部分,主要是對全國重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等作出規(guī)劃,為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。在歷次五年規(guī)劃中,都有對民生發(fā)展的主要考慮。例如,在我國“十一五”規(guī)劃中,中央政府提出了一系列惠及民生的指標:

——全面免除農(nóng)業(yè)稅;解決1億農(nóng)村居民飲用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸蟲病區(qū)、微生物超標等水質不達標及局部地區(qū)嚴重缺水問題;

——建設鐵路客運專線7000公里,公路里程達到230萬公里,其中高速公路6.5萬公里;

——主要污染物排放總量減少10%,森林覆蓋率達到20%;國民平均受教育年限從8.5年提高到9年;

——努力降低義務教育階段農(nóng)村學生特別是女性學生、少數(shù)民族學生和貧困家庭學生的輟學率;

——城鎮(zhèn)新增就業(yè)和轉移農(nóng)業(yè)勞動力各4500萬人,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%;

——城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長 5%,到 2010年分別達到13390元和4150元;

——新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率從目前的23.5%提高到80%以上;

其中,還有八大約束性指標,即

(1)“十一五”時期全國總人口控制在13.6億人;

(2)單位 GDP能耗降低20%左右;

(3)單位工業(yè)增加值用水量降低30%;

(4)耕地保有量保持1.2億公頃;

(5)主要污染物排放總量減少10%;

(6)森林覆蓋率達到20%;

(7)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)達到2.23億人;

(8)新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率提高到80%以上。

上述內(nèi)容,將民眾反映強烈的社會發(fā)展問題通過指標化的形式予以展現(xiàn),這樣一來,既有形象化的目標設計愿景描繪,在實施過程中又有可以衡量完成情況的具體測度標準,讓民眾知道指標實施及完成的基本情況,可謂是一舉兩得。

(二)規(guī)劃中設置指標體系是落實民生工作的重要方式

對經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的綜合評價是一個系統(tǒng)工程,評價對象是包含經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護等子系統(tǒng)的大系統(tǒng),各子系統(tǒng)之間既緊密聯(lián)系,又相互制約。指標體系是評價內(nèi)容的具體體現(xiàn),其設計應能充分體現(xiàn)目標的內(nèi)涵與特征,針對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況、存在的主要問題以及面臨的主要機遇和挑戰(zhàn),確定建立評價指標體系的關鍵性、決定性要素,科學綜合地反映發(fā)展特征和狀況。因此,經(jīng)濟社會發(fā)展的評價標準是多元的,既要有經(jīng)濟發(fā)展的指標,又要有社會發(fā)展及環(huán)境保護的指標,更應有以人為本、促進人的全面發(fā)展指標,盡可能從不同的側面反映評價系統(tǒng)的發(fā)展特征。因此,通過各類指標的設定值與實際值相比較,來判斷某項經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展狀況是公共政策分析、政府行為分析和經(jīng)濟社會發(fā)展評價的常用方法。在民生領域也是如此。

在近幾年的規(guī)劃設計中,為實現(xiàn)規(guī)劃本身對某項社會事業(yè)的重視程度和推進力度,一般來說,對重點推進的任務在規(guī)劃中會設定一些具體指標。例如,在“十五”期間,污水問題日益嚴重,特別是隨著經(jīng)濟發(fā)展速度加快,工業(yè)、制造業(yè)、印刷業(yè)等快速發(fā)展,各類污水對城市水體污染很大,嚴重危害著人民群眾的生命健康和生活質量。因此,在“十一五”規(guī)劃中,國家專門設立了城鎮(zhèn)污水處理指標,通過指標方式督促與推進各地污水處理事業(yè)發(fā)展。截至2009年底,全國設市城市、縣及部分重點建制鎮(zhèn)累計建成城鎮(zhèn)污水處理廠1993座,總處理能力超過1億立方米/日,分別比2005年增長了1.2倍和75%;在建和已建項目處理能力總和預計可達1.6億立方米/日,成為污水處理能力短期內(nèi)增長最快的國家之一。同年,通過具體指標測定,到2009年底,我國城鎮(zhèn)污水處理累計削減化學需氧量達700多萬噸,提前完成“十一五”規(guī)劃任務。因此,通過指標體系來促進某項社會事業(yè)的完成是五年規(guī)劃中設計指標體系的重要作用。

二、海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃中民生指標完成情況

根據(jù)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年規(guī)劃的建議》,《中共北京市委關于制定北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年規(guī)劃的建議》,國務院關于《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》的批復和《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年計劃發(fā)展綱要》精神,2006年,海淀區(qū)制定了《北京市海淀區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年規(guī)劃綱要》,從“經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)建設管理、人口資源環(huán)境、社會和諧、改革開放”六個方面,分門別類地對未來一段時期內(nèi)海淀經(jīng)濟社會發(fā)展進行科學規(guī)劃,并提出了一些具體指標。

(一)海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃中的主要民生指標

在海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃體系中,共包括31個指標,分為調控性指標和預期性指標兩類。在這31個指標中,與人口資源、生態(tài)環(huán)境、社會保障相關的指標比例明顯高于其他類規(guī)劃指標,這反映出海淀區(qū)強調“以人為本,關注人民生活品質、社會和諧程度”的發(fā)展理念,這是實踐科學發(fā)展觀、建設和諧社會的具體表現(xiàn)(見表1)。

表1 海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃中民生類指標名稱與目標值

(二)民生類指標完成情況測評

“十一五”期末,我們根據(jù)海淀區(qū)近五年來經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)計情況對“十一五”規(guī)劃各類指標的完成情況進行測評。通過評估,“全區(qū)區(qū)以上的文明社區(qū)占社區(qū)總數(shù)比例”、“文明村鎮(zhèn)占村鎮(zhèn)總數(shù)比例”、“文明單位占單位總數(shù)比例”、“中等教育入學率”因統(tǒng)計口徑變化,不納入評估范圍。因此,納入最終考核的指標共有27個,其中完成指標25個,指標完成率為92.6%。2個指標預計不能按時完成,分別是“城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)”受食品支出結構性價格上漲和通貨膨脹等宏觀因素影響,從2008年以來不斷上升,偏離目標值近8個百分點;“人均公共綠地面積”受人口總量快速增長等因素影響與預期目標的差距逐年加大。

表2 海淀區(qū)“十一五”規(guī)劃中民生類指標完成情況

上述指標的完成情況充分說明,在民生發(fā)展方面,海淀區(qū)較好地完成了規(guī)劃指標,民生事業(yè)發(fā)展良好。這也從另一個角度說明,政府推動民生事業(yè)發(fā)展的方式之一是通過指標體系的設計與設定目標值切實提高政府履行社會管理職能的水平。因此,指標體系成為推動民生事業(yè)發(fā)展的重要方式。

(三)民生事業(yè)發(fā)展情況

在上述指標如期完成的前提下,海淀區(qū)“十一五”期間,民生事業(yè)發(fā)展方面取得了長足進步。首先,海淀區(qū)公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系逐步健全,教育整體水平提升,群眾文化生活豐富多彩,體育事業(yè)蓬勃發(fā)展。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長12.4%,農(nóng)村居民人均純收入年均增長12.2%。其次,海淀區(qū)城鄉(xiāng)就業(yè)服務和社會保障制度實現(xiàn)全覆蓋,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在1.5%以內(nèi),五項社會保險基金收繳率達97%。政策性住房保障力度加大,住房保障體系逐步完善。

同時,海淀區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善,污染物減排任務全面完成,空氣質量顯著好轉,二氧化硫總量比“十五”末降低30%以上,北部地區(qū)化學需氧量比“十五”末減少66%,城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率保持100%,城市生活污水處理率達95%以上。城市軌道交通跨越式發(fā)展,六環(huán)路(海淀段)、阜石路、藍靛廠南路等快速路、城市主干路順利通車,北部地區(qū)骨干路網(wǎng)體系初具規(guī)模。“數(shù)字海淀”建設取得顯著成果,城市管理監(jiān)督指揮中心、非緊急救助服務中心和視頻調度指揮中心成立,城市管理的精細化、現(xiàn)代化水平提高。

此外,“十一五”期間,海淀區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)政策全面落實,農(nóng)村地區(qū)生活居住環(huán)境改善,生活便利程度提高,新農(nóng)村五項基礎設施建設任務全面完成。北塢村城鄉(xiāng)一體化試點取得成功,城中村、城鄉(xiāng)結合部環(huán)境整治取得成效。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達98.9%,人均籌資標準和區(qū)級財政投入標準均居全市首位。鎮(zhèn)域經(jīng)濟與科技園區(qū)、都市型農(nóng)業(yè)與高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合度不斷提高。

三、民生指標設計的問題與建議

在肯定規(guī)劃中指標體系對民生事業(yè)發(fā)展推動與促進作用的同時,我們也不能忽視其中存在的若干問題。例如,以海淀為例,“十一五”規(guī)劃民生類指標中,兩個指標未能按期完成,分別是“城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)”和“人均公共綠地面積”。未能完成的原因,一個是指標設計并不科學,另一個是完成指標的實施難度考慮不周。

首先,作為地區(qū)性規(guī)劃指標,要最能反映這個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展特點及政府集中力量做的主要工作,其指標應當具體、微觀、可以測度。恩格爾系數(shù)指的是食品支出總額占個人消費支出總額的比重,即一個家庭收入越少,家庭收入中(或總支出中)用來購買食物的支出所占的比例就越大,隨著家庭收入的增加,家庭收入中(或總支出中)用來購買食物的支出比例則會下降。推而廣之,一個國家越窮,每個國民的平均收入中(或平均支出中)用于購買食物的支出所占比例就越大,隨著國家的富裕,這個比例呈下降趨勢。在這個指標的測定和計算過程中,首先食品價格等地區(qū)性變化并不明顯,它受食品支出結構性價格上漲和通貨膨脹等不可控宏觀因素影響較為強烈,也就是說它要受到整體經(jīng)濟形勢的影響,地域性特點并不明顯。所以,作為地區(qū)指標進行設計和測度意義不大。

其次,“人均公共綠地面積”屬于變量的測度和計算,包括人口變化情況和綠地總量的變化情況。從海淀來講,集中了北京市絕大部分的高等院校和科研院所,人口流動、變化較為明顯,統(tǒng)計出來的各類人口數(shù)量并不能真正反映海淀區(qū)的人口情況。另外,北京作為我國的首都,中央機關、企業(yè)、單位等較為集中,在綠化種植、能源消耗等許多領域遠非地區(qū)自身能夠統(tǒng)籌管理和推進,因此這些指標即使設計出來了,地方政府在推進過程中也存在一定難處。

因此,就規(guī)劃中民生類指標的設計、統(tǒng)計和效果作用提出如下建議:

第一,五年規(guī)劃中的民生指標要盡量選取符合地區(qū)發(fā)展特點,能夠通過地方政府的政府行為予以實現(xiàn)和推進的內(nèi)容。

第二,五年規(guī)劃中的民生指標要盡量多覆蓋民生領域的焦點問題,熱點問題,群眾反映強烈的問題,這樣可以通過規(guī)劃指標體系來督促、推動地方政府著力解決好民生問題。

第三,五年規(guī)劃中的民生指標目標值要充分考慮民生發(fā)展訴求和經(jīng)濟社會的實際發(fā)展情況,避免出現(xiàn)目標值偏高而脫離實際意義,要讓指標體系切實推進民生工作,不要成為政府形象工程的替代品。

第四,五年規(guī)劃中的民生指標在實施過程中要加強監(jiān)督和管理,讓其在五年發(fā)展中平穩(wěn)增長,避免規(guī)劃末期的集中實現(xiàn)或加速實現(xiàn),這樣才能使得規(guī)劃指標體系中的民生指標真正成為解決民生問題,改善民生水平的好工具。

[1]中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要,2006(3).

[2]北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年計劃發(fā)展綱要,2006(1).

[3]北京市海淀區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十一個”五年規(guī)劃綱要,2006(1).

[4]相偉.對“十二五”規(guī)劃編制的思考[J].宏觀經(jīng)濟管理,2009(1).

[5]李國棟.關于“十一五”規(guī)劃指標體系的基本構想[J].經(jīng)濟體制改革,2004(5).

[6]孟小春,牛紅義,李志琴,張婭蘭.廣州市環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃指標體系研究[J].環(huán)境科學與管理,2010(8).

[7]盛明科.科學發(fā)展觀與政府績效評估指標體系構建[J].甘肅行政學院學報,2007(4).

[8]徐風華,王俊杰.“十一五”規(guī)劃指標體系更新與地方政府績效考核改進[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2006(7).

(責任編輯: 王 荻)

The Research of Effect on Promoting Social Livelihood Development through the Planning Indicators——B ased on“Eleventh Five-Year Plan”Implementation of H aidian District in Beijing

YU Li1,WANG Hao2
(1.Beijing Haidian District Development and Reform Commission,Beijing 100195,China;2.School of Economy and Resources Management,Beijing Normal University,Beijing 100875,China)

Livelihood demand is the nation's most attention problem and also the highlights in“Twelve Five-Year”Plan.In the past five years,local governments in China are actively implementing the“Eleventh Five-Year Plan”of the main content,but also special attention to indicators of people’s livelihood,class design and implementation.This paper a detailed analysis of indicators of how local government system through the planning design and development tasks for the completion of livelihood in the region,and index system for planning work on people's livelihood promoting effect based on“Eleventh Five-Year Plan”implementation of Haidian District in Beijing,also make a number of policy recommendations for relative problems.

plan;planning indicators;people's livelihood

F211

A

1008-2603(2010)06-0030-05

2010-11-20

于力,女,北京市海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會公務員;王昊,男,北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院博士研究生。