基于“主體功能區(qū)”建設(shè)的我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思考

洪必綱

主體功能區(qū)是為了規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下各空間單元的開(kāi)發(fā)潛力，按照國(guó)土空間整體功能最大化和各空間單元協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，對(duì)國(guó)土空間按發(fā)展定位和發(fā)展方向進(jìn)行空間劃分而形成的藉以實(shí)行分類(lèi)管理的區(qū)域政策的特定空間單元。“十一五”規(guī)劃綱要提出，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)這四類(lèi)主體功能區(qū)，這是國(guó)家實(shí)施可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)空間均衡的重大戰(zhàn)略部署。中共十七屆五中全會(huì)明確提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局。

1.同傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略比較而言，主體功能區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略具有自己獨(dú)特的兩大優(yōu)勢(shì)。

(1)區(qū)域的定位更清晰。根據(jù)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿澐譃閮?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，并針對(duì)不同的區(qū)域給予不同的定位，在不同的區(qū)域?qū)嵤┎煌沫h(huán)境保護(hù)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，就大大有利于區(qū)域因地制宜地發(fā)展。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的主要功能是對(duì)接全球經(jīng)濟(jì)，培育先進(jìn)技術(shù)，引領(lǐng)國(guó)內(nèi)發(fā)展，主要發(fā)展高、精、尖產(chǎn)業(yè)部門(mén)；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要擔(dān)負(fù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，加大對(duì)制造業(yè)、輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展比重；限制開(kāi)發(fā)區(qū)要為本區(qū)域生產(chǎn)生活提供基礎(chǔ)服務(wù)，保障全國(guó)或較大區(qū)域的生態(tài)安全，以特色產(chǎn)業(yè)部門(mén)發(fā)展為主；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)則主要保障人與自然的和諧發(fā)展，以旅游和生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)產(chǎn)業(yè)為主。

(2)衡量區(qū)域發(fā)展的指標(biāo)多元化。過(guò)去在衡量區(qū)域的發(fā)展水平時(shí)，更多考慮的是它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)效益，忽略了區(qū)域的生態(tài)效益和社會(huì)效益。而主體功能區(qū)的提出則為衡量區(qū)域發(fā)展提供了多元化的指標(biāo)，社會(huì)指標(biāo)和生態(tài)指標(biāo)被納入了進(jìn)來(lái)，這樣就對(duì)區(qū)域的衡量更加多元化和科學(xué)化。

2.新形勢(shì)下對(duì)推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“三種意識(shí)”。

(1)強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展的意識(shí)?！吨袊?guó)21世紀(jì)議程》提出可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略包括社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面，明確了一個(gè)區(qū)域的發(fā)展除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，還包括社會(huì)的進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境的改善。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的重要內(nèi)容。因此在推進(jìn)形成主體功能區(qū)的進(jìn)程中，必須要強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

(2)強(qiáng)化整體發(fā)展的意識(shí)。以往的區(qū)域發(fā)展模式首先考慮的是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展水平，主體功能區(qū)的提出，堅(jiān)持的一個(gè)中心就是要注重區(qū)域的整體發(fā)展，要促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各子系統(tǒng)的共同發(fā)展，即人口數(shù)量與資源總量的協(xié)調(diào)、資源總量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)、人類(lèi)生活質(zhì)量的提高與自然生態(tài)環(huán)境循環(huán)的協(xié)調(diào)等等。

(3)強(qiáng)化創(chuàng)新發(fā)展的意識(shí)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出是對(duì)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的一個(gè)重大創(chuàng)新，是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的豐富和深化。在推進(jìn)形成主體功能區(qū)這一戰(zhàn)略進(jìn)程中，要增強(qiáng)創(chuàng)新的勇氣，強(qiáng)化創(chuàng)新發(fā)展的意識(shí)，認(rèn)真做好這一創(chuàng)新舉措的每一項(xiàng)工作。此外，要大力營(yíng)造創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍，讓創(chuàng)新的理念得到尊重、創(chuàng)新的舉措得到鼓勵(lì)、創(chuàng)新的才能得到發(fā)揮、創(chuàng)新的成果得到肯定，使崇尚創(chuàng)新、追求創(chuàng)新成為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)這一區(qū)域政策的價(jià)值取向和自覺(jué)行為。

3.推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)還應(yīng)當(dāng)做好“三項(xiàng)工作”。

(1)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，依靠市場(chǎng)力量推動(dòng)。主體功能區(qū)四種不同類(lèi)型的劃分，使區(qū)域特色更加突出，不同主體功能區(qū)之間的互補(bǔ)性與依賴性增強(qiáng)。而且有的區(qū)域，如限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)必然要借助更多外部力量的支持才能得以生存與發(fā)展。這種形勢(shì)下，需要強(qiáng)有力的政府來(lái)實(shí)施宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)各區(qū)域的關(guān)系。但是單純地依靠政府，難以實(shí)現(xiàn)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的戰(zhàn)略目的，因此還需要依靠市場(chǎng)的力量進(jìn)行推動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源和要素配置中的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的形成，主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

(2)明確主體功能區(qū)邊界，設(shè)計(jì)具體指標(biāo)體系。隨著技術(shù)的進(jìn)步、制度的變革和自然條件的變化，區(qū)域資源環(huán)境承載能力、發(fā)展條件等都可能會(huì)發(fā)生變化，各區(qū)域的主體功能也可能會(huì)發(fā)生變化，甚至轉(zhuǎn)換。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過(guò)程中應(yīng)確定明確的主體功能區(qū)規(guī)劃期，并在每個(gè)規(guī)劃期內(nèi)界定主體功能區(qū)的空間邊界。目前，針對(duì)四類(lèi)主體功能區(qū)的規(guī)劃和方案尚在形成之中，尚未出臺(tái)，為了各個(gè)區(qū)域有一個(gè)清晰的功能定他，必須要遵循粗細(xì)結(jié)合的原則，要進(jìn)一步細(xì)化各類(lèi)主體功能區(qū)的政策，盡快制定不同主體功能區(qū)方案，設(shè)計(jì)具體詳細(xì)的指標(biāo)體系。

(3)制定配套政策，完善政策體系。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是一項(xiàng)系統(tǒng)、長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)，能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，富有成效，關(guān)鍵靠政策的支持，在于是否有相互配套的各項(xiàng)制度和政策。針對(duì)某一具體的主體功能區(qū)而言，要研究制定相關(guān)投資政策，明確投資的重點(diǎn)，引導(dǎo)其重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展；要制定土地政策來(lái)確定這一區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度與速度；要制定產(chǎn)業(yè)政策來(lái)指導(dǎo)區(qū)域選擇產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)部門(mén)與產(chǎn)業(yè)規(guī)模；要制定相應(yīng)的人口政策來(lái)約束人口集聚程度并解決流動(dòng)人口、就業(yè)等問(wèn)題；要制定財(cái)政政策來(lái)界定其資金集中與分配能力等。通過(guò)以上各類(lèi)政策的制定與完善，可以推動(dòng)各類(lèi)主體功能區(qū)按照主體功能定位的要求發(fā)展，最終保障主體功能區(qū)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。