中國(guó)政府采購(gòu)范圍制度及其制度協(xié)調(diào)

劉小川

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海市 200433）

中國(guó)政府采購(gòu)范圍制度及其制度協(xié)調(diào)

劉小川

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海市 200433）

我國(guó)《政府采購(gòu)法》在采購(gòu)資金、采購(gòu)主體及采購(gòu)對(duì)象范圍制度方面，由于相關(guān)概念界定不清，導(dǎo)致實(shí)際操作中出現(xiàn)了很多困惑。本文認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)范圍制度經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整政府采購(gòu)資金范圍，對(duì)財(cái)政性資金、混合型資金、地方債務(wù)及捐贈(zèng)資金進(jìn)行明確界定；合理劃分政府采購(gòu)主體范圍，將國(guó)家機(jī)關(guān)、非營(yíng)利事業(yè)單位、非法人團(tuán)體組織列為一級(jí)采購(gòu)主體，將營(yíng)利性事業(yè)單位、法人團(tuán)體組織、公共企業(yè)及委托一級(jí)主體的中介機(jī)構(gòu)列為二級(jí)采購(gòu)主體；對(duì)政府采購(gòu)對(duì)象范圍進(jìn)行明確界定，以避免實(shí)際操作中出現(xiàn)歧義；對(duì)政府采購(gòu)資金、主體、對(duì)象范圍相互交叉的現(xiàn)象作出制度安排，并在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中進(jìn)行規(guī)范。

政府采購(gòu)法；采購(gòu)范圍制度；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；采購(gòu)制度協(xié)調(diào)

一、現(xiàn)行政府采購(gòu)范圍制度描述

一般而言，政府采購(gòu)范圍包括三個(gè)層次的分類標(biāo)準(zhǔn)，即政府采購(gòu)的資金范圍、主體范圍與對(duì)象范圍。我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)范圍制度界定如下：

1.政府采購(gòu)資金范圍指采購(gòu)的資金來源、資金渠道等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），我國(guó)政府采購(gòu)資金范圍是財(cái)政性資金。①對(duì)于中央單位的采購(gòu)資金范圍，《財(cái)政部關(guān)于中央單位政府采購(gòu)工作中有關(guān)執(zhí)行問題的通知》②（以下簡(jiǎn)稱《通知》）進(jìn)一步明確：“財(cái)政性資金由財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金組成，財(cái)政預(yù)算資金是指國(guó)家財(cái)政以各種形式劃撥的資金；預(yù)算外資金是指單位通過各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府采購(gòu)性基金、政府間捐贈(zèng)資金等獲得的收入，不包括單位各種其他事業(yè)收入?！?/p>

2.政府采購(gòu)的主體范圍（或稱采購(gòu)人范圍）指采購(gòu)方的組織性質(zhì)、組織類別等。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)主體是“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”。③《政府采購(gòu)法》對(duì)采購(gòu)人延伸范圍也進(jìn)行了相應(yīng)的界定。對(duì)于同質(zhì)主體轉(zhuǎn)移的政府采購(gòu)主體的規(guī)定是：“采購(gòu)人的采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)”。④對(duì)于非同質(zhì)主體轉(zhuǎn)移的規(guī)定是：“采購(gòu)人可以委托經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。⑤

3.政府采購(gòu)的對(duì)象范圍指采購(gòu)目的物的屬性、形式等。我國(guó)政府采購(gòu)的對(duì)象范圍指：“以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。其中，貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等；服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。⑥

二、政府采購(gòu)范圍制度存在的問題分析

現(xiàn)行政府采購(gòu)實(shí)際操作中出現(xiàn)的眾多困惑，在很大程度上與政府采購(gòu)范圍制度的法律規(guī)定過于寬泛和不甚嚴(yán)謹(jǐn)有關(guān)。

1．關(guān)于采購(gòu)的資金范圍

（1）對(duì)財(cái)政性資金的界定過于籠統(tǒng)。從理論角度而言，財(cái)政性資金有廣義、中義、狹義之分。廣義的財(cái)政性資金不僅包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金，還包括與財(cái)政性資金相配套的單位自籌資金；中義的財(cái)政性資金指預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金；狹義的財(cái)政性資金僅包括預(yù)算內(nèi)資金。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的資金范圍是財(cái)政性資金，而這個(gè)財(cái)政性資金的確切內(nèi)涵僅在《通知》中提及，規(guī)定財(cái)政性資金由財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金組成，而且這一規(guī)定僅適用于中央部門，對(duì)中央部門以外的政府采購(gòu)資金并沒有約束作用，中央部門以外的政府采購(gòu)資金范圍依然相當(dāng)模糊，執(zhí)行中隨意性很強(qiáng)。

（2）購(gòu)買同一目的物的混合型資金界定模糊。混合型資金即采購(gòu)資金中既包含財(cái)政性資金又包含非財(cái)政性資金。對(duì)于混合型資金是否應(yīng)納入政府采購(gòu)資金范圍，我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒有相應(yīng)規(guī)定?！锻ㄖ芬?guī)定，只要含有財(cái)政性資金就應(yīng)實(shí)行政府采購(gòu)，即我國(guó)政府采購(gòu)的資金范圍包括混合型資金。但由于《通知》沒有涉及財(cái)政性資金所占的比例，加之此規(guī)定僅適用于中央部門，對(duì)中央部門以外用于政府采購(gòu)的混合型資金是否應(yīng)納入政府采購(gòu)資金范圍依然沒有進(jìn)行規(guī)定。

（3）地方政府的債務(wù)資金是否納入政府采購(gòu)范圍。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)資金范圍是財(cái)政性資金，而現(xiàn)實(shí)中地方政府用于興建大量公共項(xiàng)目的資金可能是通過銀行借款、向公眾發(fā)行債券或其他融資方式取得的，如果把這些地方政府的債務(wù)資金劃為非財(cái)政性資金，自然就不應(yīng)屬于政府采購(gòu)的資金范圍。但盡管這些資金不是來源于政府財(cái)政，卻需要政府財(cái)政對(duì)這些債務(wù)資金承擔(dān)最終責(zé)任，說到底就是要由納稅人來承擔(dān)，這與狹義的財(cái)政性資金并無本質(zhì)區(qū)別。因此，對(duì)于地方政府的債務(wù)資金是否應(yīng)納入政府采購(gòu)的資金范圍，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的法律界定。

（4）各類捐贈(zèng)資金的屬性界定不明確。以政府名義獲得的捐贈(zèng)資金屬于預(yù)算外資金，我國(guó)對(duì)財(cái)政性資金界定籠統(tǒng)，并未明確這部分捐贈(zèng)資金是否應(yīng)納入政府采購(gòu)的資金范圍。事業(yè)單位和團(tuán)體組織所接受的捐贈(zèng)資金屬于非財(cái)政性資金，根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定的釋義，這部分捐贈(zèng)資金可以不納入政府采購(gòu)的資金范圍，但由于這部分捐贈(zèng)資金屬于公共資金，與私人資金存在明顯區(qū)別，將之排除在政府采購(gòu)資金范圍之外是否合理值得探討。

2．關(guān)于采購(gòu)的主體范圍

（1）對(duì)事業(yè)單位的營(yíng)利性與非營(yíng)利性沒有界定。事業(yè)單位指國(guó)家出于社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位的范圍很廣，從社會(huì)功能看，可分為三種類型，即承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、從事公益服務(wù)的事業(yè)單位、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位；從資金來源看，也可分為三種類型，即全額撥款型、差額撥款型、自負(fù)盈虧型。我國(guó)《政府采購(gòu)法》僅僅規(guī)定政府采購(gòu)的主體包括事業(yè)單位，卻沒有考慮事業(yè)單位的營(yíng)利性與非營(yíng)利性，導(dǎo)致實(shí)際操作中出現(xiàn)了困惑。例如，將營(yíng)利性事業(yè)單位列入政府采購(gòu)主體，其合理性就值得懷疑。

（2）團(tuán)體組織界定模糊。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)主體包括團(tuán)體組織，而團(tuán)體組織是一個(gè)內(nèi)涵極廣的概念，包括社會(huì)團(tuán)體、群眾團(tuán)體、法人團(tuán)體等多種類型，每種類型又包括很多種形式。因此，籠統(tǒng)地把所有團(tuán)體組織都并入政府采購(gòu)主體范圍的規(guī)定過于模糊，有必要進(jìn)一步明確團(tuán)體組織的具體內(nèi)涵。

（3）延伸采購(gòu)主體的權(quán)責(zé)范圍不清楚。延伸采購(gòu)主體（或稱二級(jí)主體）指政府采購(gòu)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與有資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，延伸采購(gòu)主體也屬于政府采購(gòu)主體范圍，但并沒有對(duì)延伸采購(gòu)主體的權(quán)責(zé)范圍作出相應(yīng)規(guī)定。

（4）接受財(cái)政性資金的非采購(gòu)主體組織是否納入政府采購(gòu)范圍。我國(guó)《政府采購(gòu)法》僅僅規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為政府采購(gòu)主體，而對(duì)于接受財(cái)政性資金的其他非政府采購(gòu)組織，其采購(gòu)主體地位如何界定并沒有相應(yīng)的規(guī)定。如果不納入政府采購(gòu)范圍，必將有一筆巨大的財(cái)政性資金長(zhǎng)期游離于政府采購(gòu)范圍之外，形成逃避行政監(jiān)督的“避風(fēng)港”；而如果納入政府采購(gòu)范圍，又與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸。

3．關(guān)于采購(gòu)的對(duì)象范圍

（1）對(duì)貨物范圍的界定不全面。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)貨物的界定并不全面，沒有涵蓋技術(shù)、專利和以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為標(biāo)志的一系列無形資產(chǎn)以及新興的金融及其衍生產(chǎn)品等，而這些形態(tài)的產(chǎn)品在政府采購(gòu)貨物中占有一定比例，并且其地位會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展變得越來越重要。

（2）對(duì)服務(wù)的界定模糊。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)服務(wù)采用了與貨物和工程不一樣的界定方式：對(duì)貨物和工程的界定采用的是概括、例舉法，而對(duì)服務(wù)的界定則采用了排除法。其表述為，除貨物和工程之外的采購(gòu)即為服務(wù)采購(gòu)。可見，這樣的界定并沒有實(shí)質(zhì)性含義。

（3）工程的范圍標(biāo)準(zhǔn)不明確。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)工程的界定為“建筑物和構(gòu)筑物”。一般來講，建筑物指供人們進(jìn)行生產(chǎn)、生活或其他活動(dòng)的房屋或場(chǎng)所；構(gòu)筑物指人們不直接在內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動(dòng)的場(chǎng)所，所包括的范圍極廣。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)建筑物和構(gòu)筑物的內(nèi)涵沒有進(jìn)一步的說明，因此政府采購(gòu)中工程的范圍標(biāo)準(zhǔn)是不明確的。

（4）混合型采購(gòu)對(duì)象基本無界定。對(duì)于包含貨物、工程、服務(wù)中兩項(xiàng)以上的混合型采購(gòu)對(duì)象，我國(guó)《政府采購(gòu)法》中沒有明確的界定與劃分，所以在實(shí)際操作中無章可循。

三、有關(guān)國(guó)外政府采購(gòu)范圍制度的規(guī)定

盡管國(guó)外政府采購(gòu)范圍制度有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但考慮到國(guó)際組織及西方國(guó)家的體制和采購(gòu)形式與我國(guó)存在一定差距，對(duì)于這些制度，我們應(yīng)當(dāng)有鑒別地加以學(xué)習(xí)和吸收。

1．國(guó)外政府采購(gòu)的資金范圍

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)的資金范圍通常沒有明確的規(guī)定，其主要原因在于政府采購(gòu)資金與政府采購(gòu)主體的聯(lián)系非常緊密，只要界定采購(gòu)主體，其主體的資金必然是財(cái)政性資金。也就是說，政府部門不存在持有非財(cái)政性資金的可能性。從財(cái)政理論來看，西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政，政府采購(gòu)作為公共支出的一個(gè)重要方面，其資金來源偏向于公共資金概念，而不是僅僅局限于狹義的財(cái)政性資金。因此，可以認(rèn)為西方國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)資金范圍采用的是廣義的財(cái)政性資金概念。

由于西方國(guó)家政府采購(gòu)資金范圍采用的是公共資金概念，其資金主要來源于財(cái)政預(yù)算，政府的自有收入很少。由此可見，西方國(guó)家的政府采購(gòu)不存在我國(guó)政府部門所謂的預(yù)算外資金和混合型資金，因此中外有關(guān)政府采購(gòu)資金范圍制度的界定必然存在差異。

2．國(guó)外政府采購(gòu)的主體范圍

聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》第一章第二條對(duì)政府采購(gòu)主體提供了兩種選擇方案：（1）采購(gòu)實(shí)體指本國(guó)從事采購(gòu)的任何政府部門、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)或其他單位或其任何專屬機(jī)構(gòu)，但……除外；（2）采購(gòu)實(shí)體是指政府（或代表頒布國(guó)中央政府的其他詞語）中從事采購(gòu)的任何部門、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)或其他單位或其任何下屬機(jī)構(gòu)，但……除外，另外頒布國(guó)可在必要時(shí)列入擬包括在采購(gòu)實(shí)體定義之內(nèi)的其他實(shí)體或企業(yè)或其類別。

世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》在附錄中對(duì)政府采購(gòu)主體進(jìn)行了列舉，具體如下：中央政府、次中央政府（含聯(lián)邦制國(guó)家中的州和地方政府）和包括公用設(shè)施單位在內(nèi)的其他采購(gòu)單位（如供水、供電等公用事業(yè)單位，含受成員方直接或?qū)嵸|(zhì)控制的單位及其指定單位），其中包括代理機(jī)構(gòu)。

歐洲聯(lián)盟《公共采購(gòu)指令》對(duì)政府采購(gòu)主體的規(guī)定是：中央、地方和地方政府機(jī)關(guān)以及公法所管理的團(tuán)體（如水、能源、交通、通信等領(lǐng)域內(nèi)提供公用事業(yè)服務(wù)的私營(yíng)公司）或由指令所規(guī)定的其他公共機(jī)關(guān)。其中，受公法管轄的團(tuán)體應(yīng)具備以下特征：（1）為滿足公眾利益這一特定目的而建立的，不具有工業(yè)或商業(yè)性質(zhì)的組織；（2）具有法律人格的機(jī)構(gòu)；（3）大部分受到國(guó)家、地區(qū)或地方政府資助的單位；（4）受國(guó)家、地區(qū)或地方政府管理監(jiān)督的組織，或設(shè)有政府行政管理或監(jiān)督委員會(huì)且其半數(shù)以上領(lǐng)導(dǎo)成員由其任命的組織。

3．國(guó)外政府采購(gòu)的對(duì)象范圍

聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》規(guī)定，政府采購(gòu)的對(duì)象范圍是：“以任何方式獲取貨物、工程或服務(wù)?！逼渲?，貨物指各種各樣的物品（包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備以及固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)物體和電力）還有貨物供應(yīng)的附帶服務(wù)，條件是這些附帶服務(wù)的價(jià)值不超過貨物本身的價(jià)值；工程指與樓房、結(jié)構(gòu)或建筑物的建造、改建、拆除、修繕或翻新有關(guān)的一切工作（如工地平整、挖掘、架設(shè)、建造、設(shè)備或材料安裝、裝飾、最后修整）以及根據(jù)采購(gòu)合同隨工程附帶的服務(wù)（如鉆挖繪圖、衛(wèi)星攝影、地震調(diào)查和其他類似服務(wù)），條件是這些服務(wù)的價(jià)值不超過工程本身的價(jià)值；服務(wù)指貨物和工程以外的任何采購(gòu)對(duì)象。

世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》第一條第二款規(guī)定了政府采購(gòu)的對(duì)象范圍：“本協(xié)議適用于任何契約形式的采購(gòu)，包括購(gòu)買、租賃、分期付款購(gòu)買、有無期權(quán)購(gòu)買以及產(chǎn)品與服務(wù)聯(lián)合的采購(gòu)?！绷硗?，其附錄1中有5個(gè)附件，其中附件4為以肯定或否定方式列明的服務(wù)業(yè)，附件5專指建筑服務(wù)業(yè)。

歐洲聯(lián)盟《公共采購(gòu)指令》認(rèn)為，政府采購(gòu)的對(duì)象范圍包括服務(wù)、貨物和工程，其具體范圍主要是從合同的角度對(duì)這三種采購(gòu)對(duì)象進(jìn)行界定。其中《服務(wù)指令》規(guī)定：公共服務(wù)合同指以金錢為對(duì)價(jià)，在服務(wù)提供者與公共當(dāng)局之間簽訂的，以聯(lián)合國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)分類術(shù)語所界定的服務(wù)提供為目的的書面合同；公共貨物供應(yīng)合同指以金錢為對(duì)價(jià)，在供應(yīng)者與公共當(dāng)局之間簽訂的，涉及產(chǎn)品購(gòu)買、租賃或分期付款購(gòu)買（無論是否具有購(gòu)買選擇權(quán)）的書面合同；公共工程合同指以金錢為對(duì)價(jià)，在承包者與公共當(dāng)局之間簽訂的，以工程或建設(shè)項(xiàng)目的完成為目的的書面合同，工程指建筑或土木工程的成果，整個(gè)工程本身足以履行一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)或技術(shù)功能?？梢?，歐洲聯(lián)盟《公共采購(gòu)指令》所界定的政府采購(gòu)對(duì)象的特點(diǎn)在于：首先，界定了受指令調(diào)整的合同的定義；其次，指出了某些排除適用的具體情形和某些應(yīng)當(dāng)適用的特殊情形；最后，對(duì)相應(yīng)的合同估價(jià)作出了規(guī)定。

四、我國(guó)政府采購(gòu)制度范圍的協(xié)調(diào)思路

1．政府采購(gòu)資金范圍的調(diào)整

（1）明確界定財(cái)政性資金。我國(guó)《政府采購(gòu)法》僅僅規(guī)定了政府采購(gòu)的資金范圍是財(cái)政性資金，但由于財(cái)政性資金含義籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步對(duì)財(cái)政性資金的范圍加以明確界定，以免由于理解上的不同而產(chǎn)生歧義。根據(jù)前面的討論，我國(guó)政府采購(gòu)中的財(cái)政性資金取中性概念較合理，即包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金。為確保具體執(zhí)行中的準(zhǔn)確性，有必要在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中進(jìn)一步對(duì)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金加以界定，明確規(guī)定預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金具體包括的資金項(xiàng)目。

（2）混合型資金的界定。對(duì)于既含有財(cái)政性資金又含有非財(cái)政性資金的混合型資金，如果全部納入政府采購(gòu)的資金范圍，那么當(dāng)財(cái)政性資金所占比例很低時(shí)，顯然會(huì)違背《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的財(cái)政性資金的本質(zhì)體現(xiàn)；如果不納入政府采購(gòu)的資金范圍，那么當(dāng)財(cái)政性資金所占比例較高時(shí)，大量財(cái)政性資金將游離出政府采購(gòu)的范圍，不僅不利于財(cái)政性資金的監(jiān)管，而且會(huì)給政府官員預(yù)留出巨大的“尋租”空間。從管理的便利性與操作的可行性來看，可以按照政府采購(gòu)資金中財(cái)政性資金所占的比例，規(guī)定一個(gè)財(cái)政性資金占比的最低比例指標(biāo)，對(duì)混合型資金作出量化界定。如果超出這個(gè)指標(biāo)，混合型資金的項(xiàng)目應(yīng)全部納入政府采購(gòu)范圍；反之，是否納入政府采購(gòu)范圍，可由采購(gòu)人自主決定。

（3）地方債務(wù)及捐贈(zèng)資金的界定。對(duì)于地方債務(wù)資金是否納入政府采購(gòu)資金范圍，應(yīng)視債權(quán)人的性質(zhì)決定，如果債務(wù)最終由財(cái)政性資金來償還，則債務(wù)資金理應(yīng)納入政府采購(gòu)資金范圍。對(duì)于捐贈(zèng)資金是否納入政府采購(gòu)資金范圍，應(yīng)視受贈(zèng)人性質(zhì)決定，如果受贈(zèng)人納入了政府采購(gòu)主體范圍，則其所接受的捐贈(zèng)資金理應(yīng)納入政府采購(gòu)的資金范圍。因此，地方采購(gòu)主體單位的債務(wù)資金均應(yīng)納入政府采購(gòu)資金范圍，地方公共企業(yè)與營(yíng)利性事業(yè)單位之外主體的捐贈(zèng)資金也應(yīng)納入政府采購(gòu)資金范圍。

2．政府采購(gòu)主體范圍的合理劃分

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，政府采購(gòu)的主體范圍可分為一級(jí)主體和二級(jí)主體?？蓪?guó)家機(jī)關(guān)、非營(yíng)利事業(yè)單位、非法人團(tuán)體組織列為一級(jí)采購(gòu)主體，而將營(yíng)利性事業(yè)單位、法人團(tuán)體組織、公共企業(yè)以及受托一級(jí)主體的中介機(jī)構(gòu)等列為二級(jí)采購(gòu)主體。一級(jí)政府采購(gòu)主體的采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)全部納入政府采購(gòu)系統(tǒng)；二級(jí)政府采購(gòu)主體的采購(gòu)活動(dòng)，可視其財(cái)政性資金占比及采購(gòu)對(duì)象的情況，決定是否納入政府采購(gòu)系統(tǒng)。例如，公共企業(yè)采購(gòu)主體地位的歸屬可視其財(cái)政性資金份額及社會(huì)影響程度決定，對(duì)于財(cái)政性資金所占份額較大和壟斷性較強(qiáng)的公共企業(yè)可部分或全部納入政府采購(gòu)主體范圍。

3．政府采購(gòu)對(duì)象范圍的明確界定

《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定政府采購(gòu)對(duì)象為貨物、服務(wù)、工程，但對(duì)其具體內(nèi)涵的規(guī)定比較概括，為了在實(shí)際操作中不出現(xiàn)歧義，有必要在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中對(duì)貨物、服務(wù)、工程進(jìn)一步加以細(xì)化，明確界定這些對(duì)象所包括的具體范圍。關(guān)于政府采購(gòu)具體的對(duì)象范圍宜采用列舉法界定，特別是服務(wù)的采購(gòu)范圍，可利用列舉法明確其具體包括的類別，使其內(nèi)涵變得更加清晰，并與貨物和工程的范圍界定方式統(tǒng)一起來。

對(duì)于混合型采購(gòu)對(duì)象，有必要在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中制定分類標(biāo)準(zhǔn)，以明確混合型采購(gòu)對(duì)象所屬的類別。分類標(biāo)準(zhǔn)可采用主輔功能標(biāo)準(zhǔn)、資金性質(zhì)比例標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)等，或采用兩種及以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合判斷。

4．政府采購(gòu)范圍交叉的制度安排

政府采購(gòu)實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府采購(gòu)范圍資金、主體及對(duì)象相互交叉的現(xiàn)象。對(duì)此，我們可以在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中予以規(guī)范。

（1）資金與主體的采購(gòu)范圍交叉。當(dāng)財(cái)政性資金與非采購(gòu)主體交融時(shí)，宜按資金比例標(biāo)準(zhǔn)納入采購(gòu)范圍，即設(shè)定一個(gè)財(cái)政性資金占比的底線，只要超過底線均應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍；當(dāng)采購(gòu)主體與非財(cái)政性資金交融時(shí)，原則上應(yīng)全部納入政府采購(gòu)范圍。

（2）資金與對(duì)象的采購(gòu)范圍交叉。當(dāng)政府采購(gòu)資金與對(duì)象交叉時(shí)，是否應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍，其判斷相對(duì)簡(jiǎn)單，即當(dāng)財(cái)政性資金與非列舉采購(gòu)對(duì)象交融時(shí)，必須納入政府采購(gòu)范圍；當(dāng)列舉采購(gòu)對(duì)象與非財(cái)政性資金交融時(shí)，無需納入采購(gòu)范圍。

（3）資金、主體和對(duì)象采購(gòu)范圍的交叉。對(duì)于資金、主體和對(duì)象采購(gòu)范圍三者交叉的情況，其政府采購(gòu)范圍制度協(xié)調(diào)的原則應(yīng)該是：資金屬性為首要考量因素，即只要使用財(cái)政性資金，原則上就需要納入政府采購(gòu)范圍；主體屬性為次要考量因素，即在資金屬性確定的前提下，對(duì)于是否應(yīng)納入采購(gòu)范圍可進(jìn)行適當(dāng)?shù)木植空{(diào)整；對(duì)象屬性為從屬要素，可視政府采購(gòu)資金屬性與主體屬性的情況進(jìn)行歸類。

注釋：

①、⑥參見《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第一章第二條。

②參見財(cái)政部辦公廳財(cái)辦庫[2003]56號(hào)文件。

③參見《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。

④參見《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二章第十八條。

⑤參見《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二章第十九條。

China's Government Procurement Scope System and the System Coordiantion

LIUXiao-chuan

（Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai200433，China）

The author believes that,because of the unclear identification in the PRC Government Procurement Law in terms of procurement capital,mainbody and object,there are so much misunderstanding in practice.The author puts forward that,in the light the current situation,first,we should draw lessons from the international experiences of government procurement scope system,adjust the scope of government procurement capital,and clearly identify the fiscal capital,mixed capital,local debt and donation capital.Second,we should rationally identify the government procurement mainbody,make the state organs,NPOs and other entity without legal personality to be the first level procurement mainbodies and FPOs,legal entity,public entity and the intermediaries authorized by the first level entities to be the second level.Third,we should clearly identify the scope of government procurement object.Forth,we should make system arrangement for the overlap scope of government procurement capital,mainbody and object,and standardize that in government procurement rules and regulations.

government procurement law；procurement scope system；international experience；procurement system coordination

F251.1

A

1007－8266（2010）03－0018－04

＊本文受上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“211工程”三期重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目資助。

劉小川（1956-），男，重慶市人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)政理論、稅收制度。

陳靜