農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)及其創(chuàng)新
——基于寧波市海曙區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

□ 熊 覺(jué)

農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)及其創(chuàng)新
——基于寧波市海曙區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

□ 熊 覺(jué)*

我國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題因政府政策偏離而產(chǎn)生,故應(yīng)以政府服務(wù)回歸而終結(jié)。而我國(guó)農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀堪憂,政府服務(wù)雖有一定改善,但仍存在服務(wù)體制不順、服務(wù)動(dòng)力不足、服務(wù)措施不全等諸多問(wèn)題。寧波市海曙區(qū)政府因農(nóng)民工數(shù)量較大,由于實(shí)際需要而通過(guò)一系列理念、制度和服務(wù)創(chuàng)新形成了卓有成效的農(nóng)民工服務(wù)模式,為農(nóng)民工市民化提供了一定的經(jīng)驗(yàn)。由此我們總結(jié)出由政府人為的歷史政策和不合理制度導(dǎo)致的農(nóng)民工市民化問(wèn)題,需要政府依托公共服務(wù)來(lái)解決。因此轉(zhuǎn)變政府對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)理念、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系,賦予農(nóng)民工市民權(quán)利和在城市生活的能力,成為了城市政府服務(wù)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的路徑選擇。

農(nóng)民工市民化;政府服務(wù);路徑選擇

一、農(nóng)民工市民化問(wèn)題及其政府服務(wù)困境

農(nóng)民工市民化是伴隨我國(guó)政府實(shí)施城鄉(xiāng)二元體制和城鄉(xiāng)戶籍分割及其差別待遇政策而導(dǎo)致產(chǎn)生的特有社會(huì)問(wèn)題。由于農(nóng)民工一年之中大部分時(shí)間主要是在流入地城市工作,為城市發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量,同時(shí)農(nóng)民工市民化過(guò)程也主要是在城市實(shí)現(xiàn),對(duì)其管理和服務(wù)的主要責(zé)任承擔(dān)者應(yīng)是流入地城市政府,因而本文所研究的農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)主要是農(nóng)民工流入地城市政府的服務(wù)責(zé)任,當(dāng)然也包括了中央政府的引導(dǎo)性政策服務(wù)和支持性財(cái)政服務(wù)以及農(nóng)民工流出地政府相應(yīng)的服務(wù)責(zé)任。

(一)農(nóng)民工市民化問(wèn)題的產(chǎn)生及現(xiàn)狀

農(nóng)民工市民化,是指在城市打工的非市民進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)由市民權(quán)利和市民身份的獲得成為城市市民的這一過(guò)程。對(duì)于農(nóng)民工市民化的研究包含了傳統(tǒng)農(nóng)民在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中,在身份地位、社會(huì)權(quán)利,甚至是價(jià)值觀以及生產(chǎn)與生活方式等各方面向城市居民轉(zhuǎn)化的過(guò)程。

1.城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民工流動(dòng)使農(nóng)民工市民化問(wèn)題顯現(xiàn)。我國(guó)農(nóng)民工群體的形成與發(fā)展源于農(nóng)民的流動(dòng)。建國(guó)初期,為了實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化,國(guó)家政策允許農(nóng)村居民向城市自由遷移,大量農(nóng)村居民進(jìn)入城市轉(zhuǎn)為工人和城市居民,但有嚴(yán)格限制。改革開(kāi)放后,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行,釋放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,城鄉(xiāng)二元制度壁壘開(kāi)始松動(dòng),農(nóng)民工流動(dòng)的規(guī)模也因此迅速擴(kuò)大,出現(xiàn)了“民工潮”。之后經(jīng)過(guò)一系列政策引導(dǎo),農(nóng)民工向城市的流動(dòng)開(kāi)始穩(wěn)定且有序化,數(shù)量也一直在上升。同時(shí),農(nóng)民工在城市大多從事臟苦累的工作,存在社會(huì)地位較低,社會(huì)及生活權(quán)利得不到保障,甚至被城市市民歧視,子女教育不平等等眾多社會(huì)問(wèn)題。然而,時(shí)至今日,盡管各級(jí)政府和社會(huì)各界為保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益作出了眾多努力,但農(nóng)民工仍然需要為拿到自己的勞動(dòng)所得和應(yīng)有權(quán)利付出血和淚的代價(jià)。①農(nóng)民工因?yàn)楸磺沸交蛘哂懸べY無(wú)果而作出各種過(guò)激行為的事件頻頻發(fā)生,甚至無(wú)奈到要拿自己的生命作賭注,引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,各地各級(jí)政府也制定了眾多積極政策幫助保障農(nóng)民工權(quán)利。但在各界努力了近十年之后,今年7月,福建三明市仍發(fā)生了農(nóng)民工討薪被打的惡性事件。農(nóng)民工的維權(quán)艱難的背后,暴露的是城市政府對(duì)農(nóng)民工服務(wù)的嚴(yán)重缺失,更暴露了農(nóng)民工融入城市生活、實(shí)現(xiàn)市民化的過(guò)程異常艱辛。

2.戶籍制度下的城鄉(xiāng)分割使農(nóng)民工市民化問(wèn)題難解。我國(guó)實(shí)行的是城市戶口和農(nóng)村戶口相分離的二元戶籍制度,現(xiàn)行的戶籍制度將住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等權(quán)益福利附加在戶口上,戶籍異化為利益分配的工具,從而對(duì)戶口的遷移限制很大,影響公民的正常合法遷移和相關(guān)公民權(quán)利的保障。在幾十年的城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展過(guò)程中,城市居民已經(jīng)具有較優(yōu)越的生活條件和一整套社會(huì)生活保障,而農(nóng)村居民的生活和各種社會(huì)保障都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。因而即使能夠自由流動(dòng),卻受到戶籍制度的限制,有城市戶口的人,能享受城市政府的一切福利保障,而沒(méi)有城市戶口卻在城市建設(shè)中付出勞動(dòng)的農(nóng)民工則不能享受城市的福利保障,同時(shí)也因背井離鄉(xiāng)而享受不到戶籍所在地的政府服務(wù),因此造成在城市里工作生活的農(nóng)民工與市民身份的不平等和社會(huì)權(quán)利的不對(duì)等,成為城市社會(huì)的一大難題。

3.我國(guó)農(nóng)民工市民化需求逐漸強(qiáng)烈,但市民化水平較低。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年開(kāi)展的城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況專項(xiàng)調(diào)查顯示,55.14%的農(nóng)民工設(shè)想未來(lái)在城市發(fā)展、定居,農(nóng)民工市民化需求逐漸強(qiáng)烈②相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局課題組2006年8月開(kāi)展的“城市農(nóng)民工生活質(zhì)量的專項(xiàng)調(diào)查”,調(diào)查報(bào)告見(jiàn)諸于各大報(bào)刊、雜志和網(wǎng)站,本文主要參見(jiàn)《黨政干部文摘》(農(nóng)業(yè)·農(nóng)村·農(nóng)民版)2007年第3期。。盡管如此,農(nóng)村人口減少的數(shù)量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民工增加的數(shù)量,也就是說(shuō),在進(jìn)城的農(nóng)民工中,只有很少一部分人完成了向市民的轉(zhuǎn)化,農(nóng)民工市民化的水平還比較低。同時(shí),我國(guó)農(nóng)民工在城市還只是處于一種經(jīng)濟(jì)上的交換關(guān)系,即農(nóng)民工通過(guò)付出勞動(dòng)獲得相應(yīng)的報(bào)酬,在身份和權(quán)利待遇上沒(méi)有和城市市民同等。這一系列問(wèn)題產(chǎn)生的根源就在于建國(guó)以來(lái)中央政府和地方政府的二元政策制定偏離,其解決也必將依賴于行政體制變革下政府公共服務(wù)的均等提供。

(二)農(nóng)民工市民化中的政府服務(wù)困境

國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組的調(diào)查顯示了全國(guó)大部分農(nóng)民工享有公共服務(wù)的現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題:第一,農(nóng)民工總量規(guī)模大,公共服務(wù)享有率低;第二,農(nóng)民工子女入學(xué)難問(wèn)題仍存在;第三,農(nóng)民工看病難問(wèn)題突出,公共衛(wèi)生服務(wù)率不高;第四,計(jì)劃生育與生殖健康權(quán)益得不到有效保障,孕產(chǎn)婦與嬰兒死亡率較高;第五,就業(yè)培訓(xùn)得不到重視,培訓(xùn)資源有待整合;第六,農(nóng)民工社會(huì)保障開(kāi)始嘗試,但實(shí)施中面臨一定困難③國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)司、小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組《:農(nóng)民工享有公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與政策建議》《,宏觀經(jīng)濟(jì)管理》,2005年第12期。。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展,這些問(wèn)題雖然在一定程度上得到了緩解,但因政府服務(wù)面臨困境,它們?nèi)詫㈤L(zhǎng)期存在。

1.農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,政府公共服務(wù)體制不順。農(nóng)民工從流入地進(jìn)入城市打工,流出地政府對(duì)打工的農(nóng)民工個(gè)人基本不提供公共服務(wù),提供的公共服務(wù)限于農(nóng)民工家庭留守兒童的教育和其他一些基本公共服務(wù)上,而流入地政府由于按照戶籍制度進(jìn)行人口管理,認(rèn)為外來(lái)務(wù)工的農(nóng)民工戶籍不在當(dāng)?shù)?對(duì)他們沒(méi)有提供公共服務(wù)的必要。同時(shí)由于農(nóng)民工在打工城市缺乏利益表達(dá)的渠道,向地方政府進(jìn)行利益表達(dá)、反映利益需求的機(jī)會(huì)很少,導(dǎo)致流入地政府在政策制定和實(shí)施過(guò)程中考慮到農(nóng)民工群體利益的概率很小,農(nóng)民工市民化進(jìn)程遭遇政府服務(wù)體制的困境。

2.現(xiàn)有行政制度和政府政策取向偏離,地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的動(dòng)力不足。流入地城市

二、寧波市海曙區(qū)農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)模式

海曙區(qū)是寧波市的中心城區(qū),是寧波市委、市政政府公共資源有限,由于得不到相應(yīng)的中央財(cái)政支持和社會(huì)資源支持,要完全實(shí)現(xiàn)外來(lái)打工的農(nóng)民工和市民同等待遇,自身能力不足,農(nóng)民工市民化實(shí)現(xiàn)過(guò)程并不順利。同時(shí),由于現(xiàn)有干部政績(jī)考核制度使流入地政府完全以發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、解決本地民生為主,對(duì)于外來(lái)的非本地戶籍的農(nóng)民工,即使使其獲得與市民的同等待遇和權(quán)利,也可能不會(huì)因此而獲得升遷或中央政府的重視。由此使得地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)其市民化的動(dòng)力嚴(yán)重缺失。因而也就造成了農(nóng)民工權(quán)益在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視,這種情況雖已有所改善,但農(nóng)民工和市民的權(quán)利仍然存在嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象。

3.服務(wù)觀念不強(qiáng)和政府的部門(mén)分工,使農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)措施不全。對(duì)農(nóng)民工,地方政府往往重管理輕服務(wù),認(rèn)為其自身素質(zhì)低下,對(duì)其管理是為了減少社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生,而為其提供公共服務(wù)的觀念不強(qiáng)。流入地政府在保障農(nóng)民工權(quán)益中的缺位和錯(cuò)位,使得政府在對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的管理中仍然存在明顯的“接納貢獻(xiàn)性”與“排斥參與性”的管理取向①?gòu)垥栽?《農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的行政法保護(hù)》,《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》,2006年第36期。。同時(shí),政府公共服務(wù)涵蓋內(nèi)容多樣,由政府多部門(mén)分工合作共同提供,難以避免出現(xiàn)政府服務(wù)措施不全的現(xiàn)象。比如,勞動(dòng)部門(mén)為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn),但教育部門(mén)不一定能為農(nóng)民工解決孩子教育問(wèn)題。這種由于政府忽略自身服務(wù)責(zé)任而強(qiáng)調(diào)管理責(zé)任、部門(mén)之間的服務(wù)意識(shí)差距原因,導(dǎo)致政府服務(wù)覆蓋不全面,使農(nóng)民工市民化問(wèn)題更加復(fù)雜。

因此,筆者認(rèn)為,政府是農(nóng)民工市民化問(wèn)題的制造者和終結(jié)者,因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民工問(wèn)題由建國(guó)以來(lái)政府實(shí)施城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)戶籍差別待遇而產(chǎn)生,現(xiàn)代農(nóng)民工在城市遭遇不平等待遇也是由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度以及城市政府人為制定的相關(guān)政策而導(dǎo)致,“農(nóng)民工”這一詞語(yǔ)的產(chǎn)生,更是長(zhǎng)期以來(lái)城里人對(duì)農(nóng)村人歧視觀念的延續(xù)。既然農(nóng)民工問(wèn)題因政府政策偏離而產(chǎn)生,那么就應(yīng)以政府服務(wù)回歸而終結(jié)。府所在地,是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。海曙區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展,吸引了大量的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)人員,成為了農(nóng)民工的主要聚集地之一。截至2009年底,海曙區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員已超過(guò)12萬(wàn),占全區(qū)總?cè)丝诘?0%以上。由于農(nóng)民工具有高流動(dòng)性、非正規(guī)性特點(diǎn),其管理和服務(wù)相對(duì)較復(fù)雜,海曙區(qū)農(nóng)民工數(shù)量較大,因而在這方面也經(jīng)過(guò)不斷摸索和實(shí)踐,通過(guò)一系列制度創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新,形成了卓有成效的服務(wù)模式。

1.方法獨(dú)特、社會(huì)參與的綜合型流動(dòng)人口服務(wù),為農(nóng)民工市民化提供了基本信息保障。

(1)政府主導(dǎo)、多方參與的社會(huì)化服務(wù):農(nóng)民工的流動(dòng)性很強(qiáng),與戶籍人口不同,服務(wù)管理需要有針對(duì)性。海曙區(qū)專門(mén)設(shè)立了流動(dòng)人口管理辦公室,將與農(nóng)民工管理和服務(wù)關(guān)系最密切的公安和計(jì)劃生育兩個(gè)部門(mén)合署辦公,實(shí)行“一只窗口,一次性辦事”,對(duì)流動(dòng)人口信息及其計(jì)生情況同時(shí)登記,并建立相應(yīng)的信息登記網(wǎng)絡(luò),隨時(shí)進(jìn)行信息更新。同時(shí),吸納和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與管理和服務(wù),如公安局通過(guò)嚴(yán)密出租房屋管理,房東和企業(yè)主提供安全保證書(shū),并加強(qiáng)與房屋中介公司的協(xié)作,同時(shí)發(fā)揮農(nóng)民工中的黨員作用,形成農(nóng)民工的安全和自治管理。而計(jì)生部門(mén)也通過(guò)各種行業(yè)性協(xié)會(huì)、社區(qū)協(xié)會(huì)、出租房主協(xié)會(huì)、同鄉(xiāng)協(xié)會(huì)等多種類型的協(xié)會(huì),為農(nóng)民工提供計(jì)生服務(wù)。

(2)采取分級(jí)、分層、分類的方式對(duì)農(nóng)民工提供針對(duì)性管理和服務(wù)。海曙區(qū)公安局推行主動(dòng)登記發(fā)證的ABCD分級(jí)管理制度,即將外來(lái)務(wù)工的非戶籍人口按身份獲取的不同情況分為A、B、C、D四類,A類為有身份證的外來(lái)務(wù)工者,B類為有其他有效證件的外來(lái)務(wù)工者,C類為有擔(dān)保人的外來(lái)務(wù)工者,D類為無(wú)任何身份證明和擔(dān)保人的外來(lái)務(wù)工者。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)C、D類外來(lái)人口的信息管理,實(shí)行高危管控,對(duì)D類外來(lái)人口,還采集照片、指紋等,進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理和服務(wù)。

(3)打造資源共享的電子信息平臺(tái),對(duì)農(nóng)民工的動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行及時(shí)掌握和更新,為政府各部門(mén)對(duì)其提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。海曙區(qū)利用社區(qū)、協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)、勞動(dòng)房屋中介、協(xié)管員、信息員、房東等龐大密集的社會(huì)組織和群眾力量,采集外來(lái)人員的相關(guān)信息,在此基礎(chǔ)上建立人口信息電子數(shù)據(jù)庫(kù)。人口計(jì)生局自主開(kāi)發(fā)了《海曙區(qū)人口信息服務(wù)引導(dǎo)平臺(tái)》,已向流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)中導(dǎo)入了近4.5萬(wàn)條人口信息,每條信息包括了流動(dòng)人口的姓名、性別、身份證號(hào)碼、暫住證號(hào)碼、居住地址、工作單位、戶籍地址、婚姻狀況以及婚育證明號(hào)碼等多種信息,方便政府相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行各種管理和提供服務(wù)。

2.逐步轉(zhuǎn)變政策取向,實(shí)行“同城待遇”,為農(nóng)民工提供與城市居民同等的市民服務(wù)。

(1)為農(nóng)民工提供與市民同等的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn):海曙區(qū)在就業(yè)服務(wù)上取消了對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)限制,為外來(lái)民工提供免費(fèi)的職業(yè)介紹服務(wù),并通過(guò)各種形式幫助農(nóng)民工成功就業(yè)。如舉辦“心連心就業(yè)洽談會(huì)”、“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)洽談會(huì)”等等。除此之外,海曙區(qū)政府對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)按工種進(jìn)行全額補(bǔ)貼或部分補(bǔ)貼,且不限制培訓(xùn)次數(shù),依托三級(jí)社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò),相繼開(kāi)設(shè)了星級(jí)家政、保育員、汽車維修與保養(yǎng)、保安、藝術(shù)插花、美容美發(fā)、面點(diǎn)制作、縫紉裁剪等項(xiàng)目培訓(xùn),對(duì)有就業(yè)愿望和培訓(xùn)要求的外來(lái)民工,全部進(jìn)行一次性免費(fèi)的再就業(yè)技能培訓(xùn)。

(2)積極主動(dòng)提供衛(wèi)生防疫服務(wù):海曙區(qū)將外來(lái)民工與市民同等對(duì)待,凡是居住3個(gè)月以上的外來(lái)民工子女都建“計(jì)劃免疫接種卡”,衛(wèi)生防疫的費(fèi)用與免疫服務(wù)與市民同等對(duì)待,農(nóng)民工子女一周歲以內(nèi)沒(méi)有接種過(guò)疫苗的,按要求都給予補(bǔ)上,該免費(fèi)的項(xiàng)目仍然免費(fèi)。同時(shí)通過(guò)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站,主動(dòng)為農(nóng)民工家庭提供基本的衛(wèi)生服務(wù)。

(3)實(shí)行與市民同等待遇的社會(huì)保障服務(wù):海曙區(qū)對(duì)持有暫住證和建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的進(jìn)城民工,原則上賦予其享受市民化服務(wù)的權(quán)利,如2006年為外來(lái)人員開(kāi)設(shè)了“住院醫(yī)療保險(xiǎn)”,其保險(xiǎn)費(fèi)用完全是由企業(yè)來(lái)支付。但對(duì)于沒(méi)有暫住證或者沒(méi)有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的外來(lái)靈活就業(yè)人員,由于其流動(dòng)性太大,提供此項(xiàng)公共服務(wù)難度較大,暫時(shí)被排除在社會(huì)保障服務(wù)之外。

(4)農(nóng)民工子女教育服務(wù):海曙區(qū)對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題非常重視,采取了多項(xiàng)措施積極努力地解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題。海曙區(qū)之前一直執(zhí)行國(guó)務(wù)院和教育部對(duì)農(nóng)民工子女教育“以公辦學(xué)校吸納為主,民工子弟學(xué)校吸納為輔”的基本方針,并在財(cái)政允許的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列創(chuàng)新,從2009年春季學(xué)期開(kāi)始,海曙區(qū)1萬(wàn)多名外來(lái)民工子女已全部在全日制公辦小學(xué)和初中就學(xué),公辦中小學(xué)校接納率達(dá)100%,這在整個(gè)浙江省乃至全國(guó)都屬于開(kāi)創(chuàng)之舉。

3.轉(zhuǎn)變服務(wù)理念,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí),為農(nóng)民工提供各種針對(duì)性很強(qiáng)的人性化服務(wù)。

(1)海曙區(qū)出于人道考慮,將原先對(duì)外來(lái)民工的稱呼幾經(jīng)變動(dòng),確定為現(xiàn)在的“新市民”。這一稱呼的變動(dòng),顯示出農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,政府的理念已經(jīng)完全改變,由原來(lái)的歧視和漠不關(guān)心甚至是抗拒的態(tài)度,轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛹{、融合、同等對(duì)待的態(tài)度,是將其真正視為當(dāng)?shù)卣姆?wù)對(duì)象的良好開(kāi)端。

(2)積極推進(jìn)外來(lái)民工與城市社會(huì)和市民的融合。海曙區(qū)以社區(qū)為基礎(chǔ),通過(guò)社區(qū)對(duì)外來(lái)民工提供人性化服務(wù),積極促進(jìn)外來(lái)人口融入寧波社會(huì)、與寧波市民和諧相處。主要方式包括:對(duì)外來(lái)人員中的黨員進(jìn)行建檔,和他們進(jìn)行情感、思想的交流,促使他們?nèi)椭?、溝通其他外?lái)人員;結(jié)合社區(qū)孤寡老人的情況,安排老年人和外來(lái)人口中居住三年以上且表現(xiàn)良好的住戶開(kāi)展自愿報(bào)名的牽手活動(dòng),增進(jìn)農(nóng)民工和本地人口的交流。組織農(nóng)民工參與社區(qū)服務(wù),例如利用外來(lái)人口中從事保安行業(yè)較多的特征,組織外來(lái)人口組成保衛(wèi)隊(duì)在社區(qū)進(jìn)行義務(wù)巡邏等措施,積極推進(jìn)農(nóng)民工與城市社會(huì)的融合。

(3)明確思路,積極主動(dòng)幫助農(nóng)民工提高綜合素質(zhì),增強(qiáng)其城市生活的競(jìng)爭(zhēng)力?！笆谌艘贼~(yú)不如授人以漁”,海曙區(qū)政府在為農(nóng)民工提供各種公共服務(wù)的同時(shí),還通過(guò)最根本的措施——提高農(nóng)民工自身的綜合素質(zhì)來(lái)促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。海曙區(qū)已將外來(lái)民工納入建設(shè)學(xué)習(xí)型城區(qū)的范圍,明確提出了“全員參與、免試入學(xué)、就近學(xué)習(xí)、政府買單”的培訓(xùn)工作思路,依托三級(jí)社區(qū)教育學(xué)院、新市民大課堂、區(qū)女子學(xué)院,通過(guò)多層次、全方位的培訓(xùn),不斷提高其生存技能和工作能力,使其在城市生活更具有競(jìng)爭(zhēng)力,極大地促進(jìn)了農(nóng)民工市民化的實(shí)現(xiàn)。

綜觀以上所述,海曙區(qū)政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中,以多種創(chuàng)新性的政府服務(wù)促進(jìn)這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn),也由此產(chǎn)生了眾多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我們將總結(jié)并分析其經(jīng)驗(yàn)背后農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)路徑將如何抉擇。

三、農(nóng)民工市民化的政府服務(wù)路徑選擇

海曙區(qū)政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中進(jìn)行了眾多的實(shí)踐努力和服務(wù)創(chuàng)新,積累了眾多經(jīng)驗(yàn)。其一,在現(xiàn)有二元體制和戶籍制度下,流入地政府需要打破傳統(tǒng)行政管理和公共服務(wù)理念,將農(nóng)民工群體納入當(dāng)?shù)卣姆?wù)范疇。其二,農(nóng)民工群體自身具有高流動(dòng)性和不穩(wěn)定性,對(duì)其管理和服務(wù)既要與市民同等,又需有針對(duì)性的差別服務(wù)。其三,農(nóng)民工市民化的實(shí)現(xiàn)需要政府政策和服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變,但同時(shí)也需要農(nóng)民工自身素質(zhì)和能力的提高,也就是說(shuō),在農(nóng)民工市民化問(wèn)題上,政府服務(wù)不但是一個(gè)權(quán)利賦予的過(guò)程,更是一個(gè)能力賦予的過(guò)程。

1.理念轉(zhuǎn)變與政策破冰:農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的動(dòng)力補(bǔ)充

(1)“新市民”的提出,是農(nóng)民工市民化的一大進(jìn)步,但對(duì)農(nóng)民工的政府服務(wù)仍然需要更大程度地轉(zhuǎn)變政府服務(wù)理念。2009年12月,甘肅省農(nóng)村外出務(wù)工人員再就業(yè)與創(chuàng)業(yè)扶持政策研討會(huì)上的一份報(bào)告顯示①蘭州大學(xué)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究評(píng)價(jià)中心、甘肅省現(xiàn)代環(huán)境與社會(huì)發(fā)展研究中心、隴南市綠源環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)等三家單位,采用非概率抽樣方法完成的《金融危機(jī)下甘肅省農(nóng)村人口外出務(wù)工情況調(diào)研報(bào)告》,三家單位歷時(shí)兩月,選擇有代表性的甘肅隴南、慶陽(yáng)和平?jīng)鋈?走訪700多名農(nóng)民工,對(duì)農(nóng)村外出務(wù)工人員從受教育程度、求職、婚姻、收入狀況等領(lǐng)域作了全方位了解和調(diào)查。,在被調(diào)查的713人中,有76.6%的人認(rèn)為自己仍然是農(nóng)民;有10.2%的人認(rèn)為自己一半是城里人,一半是農(nóng)民;還有10.3%的人說(shuō)不清自己目前的身份;只有2.8%的人認(rèn)為自己成為了城里的“新市民”。同一份報(bào)告中的另一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示:有4.67%的被調(diào)查者已在城鎮(zhèn)購(gòu)房。由此報(bào)告可以看出,無(wú)論是流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工還是在城市工作多年具有一定穩(wěn)定性的農(nóng)民工,對(duì)于自己在城市的“身份”認(rèn)同度非常低。即使已在城鎮(zhèn)買房,其認(rèn)同自己市民身份也只占一半左右。因而,流入地政府在為農(nóng)民工市民化進(jìn)行各種實(shí)踐努力的同時(shí),要真正改變以往對(duì)農(nóng)民工的各種歧視性價(jià)值取向,尤其是要在城市管理和公共服務(wù)過(guò)程中,將原來(lái)把農(nóng)民工看作是城市發(fā)展勞動(dòng)力的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵渥鳛槌鞘猩罹用竦挠^念,將原來(lái)簡(jiǎn)單的對(duì)其進(jìn)行管理或者管制的行政理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵浼{入城市公共服務(wù)體系、使其成為城市政府公共服務(wù)對(duì)象的服務(wù)理念,進(jìn)而來(lái)引導(dǎo)城市社會(huì)在經(jīng)濟(jì)上和身份認(rèn)同上接納農(nóng)民工,推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

(2)確立“民生為主、政績(jī)次之”的政府服務(wù)理念,對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題進(jìn)行政策破冰。我國(guó)傳統(tǒng)的干部考核制度和政績(jī)觀念使城市政府在農(nóng)民工市民化問(wèn)題上遭遇兩難抉擇。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工權(quán)益不予保護(hù)、不予提供政府公共服務(wù),會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受到損害而無(wú)處進(jìn)行利益申訴,從而導(dǎo)致社會(huì)沖突事件發(fā)生,不利于城市的發(fā)展和穩(wěn)定。但若將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工全部納入城市政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)范疇,又使城市政府難以承受,城市資源難以承擔(dān)。即使城市政府對(duì)農(nóng)民工的管理和服務(wù)很到位,也得不到上級(jí)政府的政績(jī)認(rèn)同,因?yàn)橛嘘P(guān)農(nóng)民工管理和服務(wù)的工作沒(méi)有被列入政府部門(mén)的考核體系,政府服務(wù)提供缺乏激勵(lì)機(jī)制。因此,對(duì)于農(nóng)民工的政府服務(wù),在轉(zhuǎn)變觀念、對(duì)農(nóng)民工一視同仁的同時(shí),要確立“民生為主、政績(jī)次之”的服務(wù)理念,以民生為本,主動(dòng)為農(nóng)民工提供公共服務(wù),而不是刻意追求政績(jī)。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系:農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的制度突圍

戶籍制度本是歷史原因造成的客觀存在,它便于我國(guó)政府管理十幾億人口,但由于各種附加的福利和政策,使得戶籍制度已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和農(nóng)民工市民化的障礙。深入研究之,本文認(rèn)為,城鄉(xiāng)戶籍制度本身存在的問(wèn)題并不大,而附加在戶籍制度上的不平等福利待遇和差別化公共服務(wù)則是城鄉(xiāng)差距問(wèn)題的根源,也是農(nóng)民工在城市得不到市民認(rèn)同、甚至得不到自身認(rèn)同的根源,因而超越現(xiàn)有戶籍制度限制、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系,是農(nóng)民工市民化實(shí)現(xiàn)的最終保障。

(1)政策先行、法律斷后,使農(nóng)民工市民化中的政府服務(wù)體系構(gòu)建具有可持續(xù)性。我國(guó)黨和政府確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的指導(dǎo)思想后,對(duì)于農(nóng)民工問(wèn)題制定出臺(tái)了多個(gè)相關(guān)政策,如2000年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)工作的意見(jiàn)》;2003年1月5日,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理與服務(wù)工作的通知》;2005年3月31日,國(guó)務(wù)院第八十五次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院2005年工作要點(diǎn)》,將“制定和完善涉及農(nóng)民工的各項(xiàng)政策”作為一項(xiàng)重要任務(wù)。2006年中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出要“保障務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益”。2006年3月《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》明確指出,“農(nóng)民工問(wèn)題事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局”,“解決農(nóng)民工問(wèn)題是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)”。這些中央政策的出臺(tái),直接影響了地方政府對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的政策轉(zhuǎn)變。寧波市海曙區(qū)政府就是響應(yīng)中央關(guān)于農(nóng)民工的政策方針,作出了一系列促進(jìn)農(nóng)民工市民化的實(shí)踐努力。但無(wú)論是海曙區(qū)還是其他流入地政府,在農(nóng)民工問(wèn)題上的努力措施都停留在政策層面,具有相對(duì)易變性,政府服務(wù)持續(xù)性較難維持。因此,在已有政策的基礎(chǔ)上,需出臺(tái)具有強(qiáng)制力和持續(xù)性的法律法規(guī),以保證農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的持續(xù)性和長(zhǎng)效性。

(2)將公民福利從戶籍中剝離,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。戶籍制度的改革不是徹底將其取消,而是將城鄉(xiāng)不平等福利待遇從城鄉(xiāng)戶籍上剝離,使城市和農(nóng)村的公共服務(wù)均等化。無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民,無(wú)論在城市生活還是在農(nóng)村生活,都能享受到同等的政府公共服務(wù),而不是因?yàn)閼艏牟煌硎懿煌鹊母＠觥?/p>

而要做到這種剝離,需要很多準(zhǔn)備工作。目前,按照我國(guó)戶籍制度的人口管理,農(nóng)村居民有集體土地和住宅用地,在土地資源上占優(yōu)勢(shì),而城市居民沒(méi)有土地,但享有比較完整的社會(huì)保障服務(wù)。如果進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工進(jìn)入城市工作生活就能享受城市政府的市民待遇,那這一群體還能同時(shí)享受沒(méi)有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民所享受的土地權(quán)利,這種雙重福利待遇會(huì)造成新一輪的不平等,即農(nóng)村里進(jìn)城者與不進(jìn)城者之間的差別,農(nóng)民工和城市市民的待遇差別。因此,附加在戶籍上的福利剝離,不僅包括城鄉(xiāng)因戶籍而導(dǎo)致的不公平福利保障的剝離,還包括農(nóng)村土地與農(nóng)村戶籍的剝離。我國(guó)正在逐步放開(kāi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),土地與農(nóng)村戶籍剝離并不是天方夜譚,農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的正確規(guī)范,將使土地福利與農(nóng)村戶籍的剝離得以實(shí)現(xiàn)。而其實(shí)現(xiàn),必然要伴隨農(nóng)村公共服務(wù)的跟進(jìn),使其具有與城市居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障,只有這樣才能使廣大農(nóng)民群眾沒(méi)有土地保障也能象城市居民一樣獲得良好的生活條件。

(3)發(fā)揮中央政府統(tǒng)一調(diào)控功能,使農(nóng)民工流出地政府和流入地政府共同致力于農(nóng)民工市民化?，F(xiàn)有制度下,對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn),不僅需要城市政府對(duì)農(nóng)民工消除戶籍歧視,為其提供與市民同等的公共服務(wù),也要求農(nóng)村政府配合城市政府公共服務(wù)的提供,更需要中央政府的宏觀調(diào)控。中央政府將按照戶籍人口撥付的財(cái)政資源靈活分配,將農(nóng)民工輸出地政府的一部分財(cái)政資金轉(zhuǎn)移至輸入地政府,并配套相應(yīng)農(nóng)民工專項(xiàng)資金,減輕流入地政府的財(cái)政壓力和資源配置壓力。對(duì)于市民化進(jìn)程中出現(xiàn)的同時(shí)享有城市市民待遇和農(nóng)民土地待遇的農(nóng)民,可以實(shí)行隨勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù),對(duì)用工單位做出規(guī)定,要求用工單位向務(wù)工人員提供所在戶籍地的社會(huì)保障情況證明,配合流入地政府對(duì)農(nóng)民工提供公共服務(wù)和社會(huì)保障。

戶籍和附加在戶籍上的福利剝離需要很長(zhǎng)一段時(shí)間的改革與實(shí)踐探路,中央政府和農(nóng)民工流入地、流出地政府之間的利益協(xié)調(diào)和資源分配方式的改變也需要眾多努力,因而農(nóng)民工市民化不是一簇能就的,需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。我們?cè)诖嗽O(shè)想的戶籍與福利剝離基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系,也是一個(gè)長(zhǎng)期的構(gòu)建過(guò)程。

3.權(quán)利賦予和能力賦予:農(nóng)民工市民化中政府服務(wù)的全面推進(jìn)

無(wú)論是政府服務(wù)理念轉(zhuǎn)變,還是城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的構(gòu)建,農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府服務(wù)路徑最后都離不開(kāi)賦予農(nóng)民工市民的權(quán)利和身份,更離不開(kāi)賦予農(nóng)民工在城市生活中的競(jìng)爭(zhēng)能力。鄭杭生認(rèn)為,“農(nóng)民市民化”有兩項(xiàng)基本的內(nèi)容:第一,農(nóng)民群體實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民角色集向市民角色集的全面轉(zhuǎn)型;第二,在實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型的同時(shí),通過(guò)外部“賦能”(empowerment)與自身增能適應(yīng)城市,成為合格的新市民①鄭杭生:《農(nóng)民市民化:當(dāng)代中國(guó)社會(huì)學(xué)的重要研究主題》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》,2005年第4期。。農(nóng)民工市民化也是如此。

(1)賦予農(nóng)民工公平享受城市政府公共服務(wù)的權(quán)利,應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)尊重人權(quán)、主動(dòng)服務(wù)。權(quán)利的賦予是由法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)的,對(duì)農(nóng)民工的權(quán)利賦予,主要有我國(guó)的基本大法《憲法》和與農(nóng)民工權(quán)益密切相關(guān)的《勞動(dòng)法》,憲法規(guī)定了公民的平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利和自由等基本權(quán)利,勞動(dòng)法規(guī)定了勞動(dòng)者的工資待遇、工作過(guò)程中的具體權(quán)利。我國(guó)地方政府應(yīng)以法律的準(zhǔn)繩要求自己,而不是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提供公共服務(wù),使農(nóng)民工在城市能享受到城市政府為公民提供的就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生體育等基本公共服務(wù)。同時(shí)積極吸收農(nóng)民工參加社區(qū)群眾自治,保證農(nóng)民工直接行使民主權(quán)利。而僅僅是尊重法律進(jìn)行權(quán)利賦予是不夠的,還需要政府各個(gè)部門(mén)之間相互協(xié)調(diào),共同努力。公共服務(wù)的具體提供是政府的各個(gè)職能部門(mén)負(fù)責(zé)的,比如農(nóng)民工子女的教育權(quán)利和農(nóng)民工自身的教育權(quán)利需要教育局的賦予,海曙區(qū)教育局在這一問(wèn)題上進(jìn)行了相當(dāng)多的創(chuàng)新實(shí)踐。但對(duì)于多個(gè)部門(mén)共同提供的公共服務(wù)來(lái)說(shuō),則需要付出更大的努力。如農(nóng)民工的疾病防御與控制,需要衛(wèi)生部門(mén)、街道、居委會(huì)等多個(gè)單位的合作才能更有效的開(kāi)展。

(2)賦予農(nóng)民工在城市更好地生存和生活的能力,需要政府公共服務(wù)措施的直接推動(dòng)。海曙區(qū)的經(jīng)驗(yàn)就證明了這一點(diǎn)。海曙區(qū)為農(nóng)民工提供了各種形式的就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn),使農(nóng)民工的勞動(dòng)素質(zhì)和工作能力得到提高,進(jìn)而提高了他們的生活水平。而提高農(nóng)民工的勞動(dòng)技能和就業(yè)能力,僅僅只是農(nóng)民工在城市生存能力的強(qiáng)化,要提高農(nóng)民工在城市的生活能力,還需要多種公共服務(wù)措施共同推進(jìn)。公安部門(mén)需要在及時(shí)了解掌握農(nóng)民工數(shù)量和質(zhì)量構(gòu)成的基礎(chǔ)上,與農(nóng)民工加強(qiáng)溝通,使其意識(shí)到自己來(lái)城市打工不僅僅只是出賣自己的勞動(dòng)力,還可以享受城市的公共服務(wù),從而主動(dòng)提供自己的工作和居住以及流動(dòng)情況。勞動(dòng)部門(mén)要積極主動(dòng)地幫助農(nóng)民工處理各種工資拖欠和福利保險(xiǎn)等問(wèn)題,像接待市民一樣接待農(nóng)民工,了解其問(wèn)題,并為其提供政策服務(wù),履行應(yīng)盡的職責(zé)。生活能力還包括與周圍社會(huì)的接觸和與城市人群的交際能力以及對(duì)城市生活的融入能力。海曙區(qū)政府服務(wù)為我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。海曙區(qū)通過(guò)社區(qū)學(xué)院開(kāi)設(shè)“新市民大課堂”提高新市民的文化科普素質(zhì),豐富其文化生活,并建立了“寧波市海曙社區(qū)心理健康教育服務(wù)基地”,主動(dòng)為農(nóng)民工解決各種心理問(wèn)題,同時(shí)也幫助他們更加適應(yīng)城市生活。城市政府可以采取多種服務(wù)措施促進(jìn)農(nóng)民工提高自身素質(zhì)和能力,創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境,使其更好地融入城市生活。

四、結(jié) 語(yǔ)

高度城市化是現(xiàn)代化國(guó)家的主要特征,在發(fā)達(dá)國(guó)家,農(nóng)民占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤喈?dāng)?shù)?而我國(guó)農(nóng)民比例卻高達(dá)70%。我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市社會(huì)的發(fā)展,決定了大批農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工市民化將是今后中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)主要內(nèi)容。但由于現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割體制下,政府公共服務(wù)和社會(huì)管理體系對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō),還處于人性化關(guān)懷階段,政策性關(guān)懷較多,遠(yuǎn)沒(méi)有上升到制度和法律層面,農(nóng)民工市民化進(jìn)程困難重重。農(nóng)民工市民化的困境并不是農(nóng)民工自身原因造成,而是政府人為的政策和不合理的制度導(dǎo)致,需要政府依托公共服務(wù)來(lái)解除。因此,轉(zhuǎn)變政府對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)理念、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系,賦予農(nóng)民工市民權(quán)利和在城市生活的能力,是城市政府服務(wù)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的路徑選擇。雖然現(xiàn)在城市政府已經(jīng)逐步對(duì)農(nóng)民工開(kāi)放了城市的公共服務(wù),也針對(duì)農(nóng)民工提供了特色的政府服務(wù),但限于體制和地方政府財(cái)政壓力,所提供的公共服務(wù)很有限。如何突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制的限制,將戶籍與附加在戶籍上的居民福利剝離開(kāi)來(lái),還需要中央政府、農(nóng)民工流入地和流出地政府的共同努力?！?/p>

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

D630.1

A

1007-9092(2010)06-0042-07

熊覺(jué),中共浙江省委黨校,助理編輯,研究方向:社會(huì)政策與政府管理。本文系浙江省委黨校中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心第十一批規(guī)劃課題(ZX1105)優(yōu)秀課題成果。