民間組織與基層政府的互動(dòng)機(jī)制
——以北京市朝陽區(qū)為例

□ 于良佐 李 璐

民間組織與基層政府的互動(dòng)機(jī)制
——以北京市朝陽區(qū)為例

□ 于良佐 李 璐*

本文分析民間組織與基層政府的互動(dòng)機(jī)制。通過對(duì)北京市朝陽區(qū)企業(yè)協(xié)會(huì)的研究分析,本文發(fā)現(xiàn)民間組織一般通過居委會(huì)、村委會(huì)等準(zhǔn)政府組織與基層政府之間形成關(guān)系往來。這種關(guān)系的實(shí)現(xiàn)一般通過三個(gè)階段:最初,只存在民間組織對(duì)政府的單方面依賴;隨后,在中介組織的聯(lián)絡(luò)和推進(jìn)作用下,政府也逐漸形成對(duì)民間組織的需求和依賴;最后,民間組織與政府之間形成一種雙向依賴的合作關(guān)系,雙方都會(huì)進(jìn)一步地影響、塑造甚至改變對(duì)方的某些方面。總體來說,在這種互動(dòng)模式中,民間組織、中介組織和政府三方各取所需,各有所得,最終由單向性依賴發(fā)展為動(dòng)態(tài)性依賴關(guān)系。

民間組織;基層政府;中介組織;單向性依賴;動(dòng)態(tài)性依賴

一、問題的提出

目前,以社會(huì)組織為視角觀察中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系主要可以分為兩大理論流派。一是法團(tuán)主義理論,①②顧昕、王旭:《從國(guó)家主義到法團(tuán)主義——中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國(guó)家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》,載《社會(huì)學(xué)研究》,2005年第2期。另外一種是公民社會(huì)理論。③俞可平:《創(chuàng)新型國(guó)家需要?jiǎng)?chuàng)新型政府》,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2006年02期。公民社會(huì)理論著眼于社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展,以及隨之而來的公共領(lǐng)域的開放以及自由民主的想象;法團(tuán)主義則是強(qiáng)調(diào)政府通過制度環(huán)境的構(gòu)建和各種控制策略的運(yùn)用,將社會(huì)組織納入制度體系內(nèi)。這兩種理論都對(duì)社會(huì)組織與政府的關(guān)系構(gòu)建提供了有意義的理論參考。在當(dāng)代中國(guó),國(guó)家對(duì)不同的社會(huì)團(tuán)體采取不同的管理方式。但是,不同管理方式的實(shí)現(xiàn)路徑是怎樣的,以及社會(huì)團(tuán)體如何影響國(guó)家和政府,在很大程度上仍然是有待研究的問題。

在社會(huì)組織與政府的互動(dòng)關(guān)系的理論解釋中,資源依賴?yán)碚撎峁┝酥匾睦碚撔再Y源。著名社會(huì)學(xué)家彼得·布勞曾考察過組織之間資源依賴與權(quán)力支配的必要條件。④彼得·布勞,《社會(huì)生活中的交換與權(quán)力》,北京:華夏出版社,1988年。他指出組織之間的相互依賴的原因可以概括為四種:(1)掌握對(duì)他人有誘惑力的資源和自己不依賴于他人的資源的程度。(2)替代性選擇的多少。(3)對(duì)他人能夠提供的利益的需要程度。(4)運(yùn)用強(qiáng)制力量迫使對(duì)方服從的能力。

費(fèi)佛爾和薩蘭奇科是資源依賴?yán)碚摰募蟪烧?。他們提出了幾個(gè)重要假設(shè):組織最重要的目的是自身的生存,為了生存,組織需要資源,而組織自己通常不能生產(chǎn)這些資源。結(jié)果,組織必須與它所依賴的環(huán)境中的因素互動(dòng),而這些因素通常包含其它組織;生存因此建立在一個(gè)組織控制它與其它組織關(guān)系的能力基礎(chǔ)之上。因?yàn)榻M織依賴它的環(huán)境中的因素來獲得資源,這些因素能夠?qū)M織提出要求。而組織也許發(fā)現(xiàn)自己正試圖滿足這些環(huán)境因素所關(guān)切的事情。組織所需要的資源包括人員、資金、社會(huì)合法性、顧客、以及技術(shù)和物資投入等。其次,他們認(rèn)為,一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的依賴程度取決于三個(gè)決定性因素:資源對(duì)于組織生存的重要性;組織內(nèi)部或外部一個(gè)特定群體獲得或處理資源使用的程度;替代性資源來源的存在程度。

社會(huì)組織與政府在資源方面是互有需求的,屬于“相互依賴”情形,只是政府對(duì)社會(huì)組織在資源上的依賴程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)組織對(duì)政府的依賴,二者構(gòu)成了“非對(duì)稱性依賴”關(guān)系。①徐宇珊.非對(duì)稱性依賴:中國(guó)基金會(huì)與政府關(guān)系研究.載《公共管理學(xué)報(bào)》,2008年第1期。本文認(rèn)為,非對(duì)稱性依賴關(guān)系能夠較好地刻畫非正式社會(huì)組織與基層政府之間的關(guān)系模式。根據(jù)筆者親身的工作經(jīng)驗(yàn)以及調(diào)研發(fā)現(xiàn),民間組織與基層政府存在著相互依賴的關(guān)系,但這種相互依賴的程度是有所區(qū)別的,組織與組織間也并不是完全平等的關(guān)系。在這一關(guān)系中,社會(huì)組織的發(fā)展和壯大在很大程度上必須依賴政府的幫扶,而政府又對(duì)社會(huì)組織的存在和作用的發(fā)揮存在著一定程度的需求。因?yàn)樯鐣?huì)組織自身也存在著“治理失靈”的可能,所以,在更多的情形下它只是構(gòu)成對(duì)政府部門的“補(bǔ)充”和“協(xié)助”。也就是說,在根本意義上,政府仍然處于公共行政的主力地位,而社會(huì)組織則是助手,社會(huì)組織在公共行政中根本無法撼動(dòng)政府的主導(dǎo)性地位,這就體現(xiàn)了兩者之間關(guān)系的非對(duì)稱性。這一點(diǎn)是理解我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展過程中需要把握的基本原則。

從學(xué)理的角度講,法團(tuán)主義和公民社會(huì)兩種理論的分析思路關(guān)注了宏觀層面社會(huì)組織和政府之間的關(guān)系架構(gòu),非對(duì)稱依賴?yán)碚撨M(jìn)一步細(xì)化了這種關(guān)系架構(gòu)的基本模式,但幾種理論并未在兩個(gè)分析主體之間建立起關(guān)系模式的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)機(jī)制,即沒有揭示出社會(huì)組織在與國(guó)家(政府)互動(dòng)的過程,從而動(dòng)態(tài)地、分時(shí)段地揭示兩者的關(guān)系模式。筆者通過長(zhǎng)時(shí)間的工作經(jīng)歷和參與觀察,恰恰發(fā)現(xiàn)民間組織有著通過準(zhǔn)政府組織搭建的橋梁來與政府實(shí)現(xiàn)互動(dòng)關(guān)系的嘗試,而且這一過程有著分階段的連續(xù)的實(shí)現(xiàn)邏輯。本文致力于揭示其中豐富的過程機(jī)制并由此細(xì)化和擴(kuò)展原有的關(guān)系模式理論。

二、從單向性依賴到雙向動(dòng)態(tài)性依賴:以朝陽區(qū)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)為案例的分析

本文將北京市朝陽區(qū)作為研究對(duì)象,考察民間組織與基層政府的互動(dòng)機(jī)制。朝陽區(qū)是政府職能快速轉(zhuǎn)型、社會(huì)組織迅猛發(fā)展的中國(guó)社會(huì)的一個(gè)縮影,具有一定的代表性。在朝陽區(qū),來自民間的非公企業(yè)協(xié)會(huì)和基層政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的互動(dòng)日益密切。民間企業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展還成為帶動(dòng)政府與轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行常規(guī)交往、深入溝通與密切合作的橋梁。以朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)高井村成立的“非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)”為例:2004年9月28日,高碑店鄉(xiāng)高井村成立了“北京朝陽高碑店地區(qū)高井轄區(qū)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)”。該協(xié)會(huì)目的是通過把轄區(qū)各非公企業(yè)組織起來形成一個(gè)團(tuán)隊(duì),及時(shí)與地方政府溝通,同時(shí)方便政府通過協(xié)會(huì)加強(qiáng)與企業(yè)的聯(lián)系?，F(xiàn)在協(xié)會(huì)已有了第一批會(huì)員單位,并依照正式選舉程序投票產(chǎn)生了第一屆理事會(huì)成員。協(xié)會(huì)章程中明確提出協(xié)會(huì)宗旨:發(fā)展非公經(jīng)濟(jì),關(guān)注民生,振興實(shí)業(yè),更好地服務(wù)于高井轄區(qū)的非公經(jīng)濟(jì)企業(yè),促進(jìn)高井轄區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮。

高井轄區(qū)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)起初是非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)聯(lián)誼會(huì)。它既不是管理者,也非權(quán)力部門,它是由企業(yè)自愿結(jié)成的非營(yíng)利性的民間組織,成員來自于企業(yè),服務(wù)于企業(yè)。在高井非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)產(chǎn)生之初,在朝陽區(qū)范圍內(nèi)并沒有民間的非公經(jīng)濟(jì)的行業(yè)組織。隨著非公經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,非公企業(yè)非常需要通過一個(gè)固定的溝通平臺(tái)來表達(dá)各自的需求,也需要增加企業(yè)間的溝通了解,由此非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。高井非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)的主要工作內(nèi)容包括負(fù)責(zé)與政府溝通,反映企業(yè)的困難和問題;加強(qiáng)企業(yè)間的聯(lián)系,協(xié)會(huì)統(tǒng)籌地區(qū)商機(jī)信息,傳播并提供給大家,使會(huì)員間互通有無,共謀發(fā)展;就企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理、發(fā)展方向、吸納人才等問題舉辦專題講座,通過專家授課、組織讀書會(huì)等形式多樣的活動(dòng)來研究新問題,不斷提高企業(yè)家的現(xiàn)代管理水平。

非公企業(yè)聯(lián)誼會(huì)成立之后,在與轄區(qū)所在的高井村委會(huì)的溝通中,引起了高井村委會(huì)的注意,并得到了高井村委會(huì)的大力支持和配合。作為工作特色,高井村村委會(huì)還向高碑店鄉(xiāng)政府正式匯報(bào)和推薦了非公協(xié)會(huì)聯(lián)誼會(huì)。高碑店鄉(xiāng)的年度總結(jié)中提到,“‘高井轄區(qū)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)’標(biāo)志著高井地區(qū)的非公企業(yè)在自我管理、自我規(guī)范、自我服務(wù)方面邁出了劃時(shí)代的一步,它尊重了當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,契合了國(guó)家對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的最新指示精神,也體現(xiàn)出朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)高井村上下政府部門由過去‘管理’企業(yè)轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在‘服務(wù)’企業(yè)工作內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)飛躍①中國(guó)高井網(wǎng):http://www.chinagaojing.gov.cn/G J/article/jj-fgjjqyxh-xhdt/904”。

在鄉(xiāng)政府的介入下,高井非公協(xié)會(huì)聯(lián)誼會(huì)完善了內(nèi)部規(guī)章制度,正式改名為高井非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì),還把高井非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)作為非公黨建工作的重要基地。在地區(qū)政府的指導(dǎo)下高井村委會(huì)在非公協(xié)會(huì)中建立黨支部,積極探索加強(qiáng)非公黨建的嘗試,這進(jìn)一步擴(kuò)大了非公企業(yè)協(xié)會(huì)影響力。

由于非公協(xié)會(huì)的首創(chuàng)性以及特色黨建工作,使得它成為極受高碑店鄉(xiāng)政府重視的一家企業(yè)協(xié)會(huì)。高碑店鄉(xiāng)在總結(jié)材料中指出,“非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)黨支部是搭建非公經(jīng)濟(jì)黨建的有效載體和平臺(tái)。高井村委會(huì)努力探索非公經(jīng)濟(jì)黨建的有效途徑和形式,著力建立非公經(jīng)濟(jì)黨建的新體制和新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)非公經(jīng)濟(jì)黨建與企業(yè)的‘共生、共存、共建、共榮’,以企業(yè)繁榮帶黨建、抓好黨建促發(fā)展,對(duì)于加強(qiáng)基層黨建是非常有益的探索和實(shí)踐?！庇纱?鄉(xiāng)政府在非公企業(yè)協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步推進(jìn)非公行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)工作。在這一思路指引下,高碑店村成立了古典家具協(xié)會(huì),八里莊村成立了企業(yè)聯(lián)合協(xié)會(huì)。在此基礎(chǔ)上,鄉(xiāng)政府又醞釀成立了企業(yè)聯(lián)合會(huì),這就在鄉(xiāng)一級(jí)層面上將所有企業(yè)協(xié)會(huì)連成一片,共同發(fā)揮作用。企業(yè)聯(lián)合會(huì)作為鄉(xiāng)政府指導(dǎo)成立的一級(jí)組織,從鄉(xiāng)政府中獲得了相應(yīng)的資源,并將之輻射至各個(gè)具體的企業(yè)協(xié)會(huì)中去。

圖1 通過村委會(huì)為中介的各行業(yè)協(xié)會(huì)與高碑店鄉(xiāng)政府的互動(dòng)

這一過程可以用上面的圖例來體現(xiàn),從中也可以提煉出高井非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)協(xié)會(huì)與高碑店鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系模式。這個(gè)結(jié)構(gòu)可以歸總為“企業(yè)協(xié)會(huì)——村委會(huì)——鄉(xiāng)政府——企業(yè)”的模式,也體現(xiàn)了民間組織與政府的三個(gè)階段關(guān)系模式,是一個(gè)先自下而上,再自上而下的過程:第一階段,非公企業(yè)協(xié)會(huì)的自發(fā)成立,成為高井村委會(huì)樹立的一個(gè)典型;第二階段,村委會(huì)向鄉(xiāng)政府推薦了這一典型,鄉(xiāng)政府也注意到非公企業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)推進(jìn)政府工作所起到的有利作用;第三階段,鄉(xiāng)政府又在非公企業(yè)協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上推廣出更多的企業(yè)協(xié)會(huì),并成立了地區(qū)企業(yè)聯(lián)合會(huì),輻射至整個(gè)地區(qū)的各個(gè)企業(yè)。

在這一案例中,民間組織通過建立與政府的關(guān)系模式達(dá)到了多贏的效果。對(duì)于高井非公企業(yè)協(xié)會(huì)而言,它的建立和發(fā)展帶來了鄉(xiāng)政府的表彰、嘉獎(jiǎng)以及政策的優(yōu)惠等,也由此建立了與鄉(xiāng)政府的聯(lián)系,這是它所愿意獲得的。但其定位隨后卻也有所改變,在接受鄉(xiāng)政府的塑造后,除了原有的功能外,還成為了非公黨建的試點(diǎn)和平臺(tái)。對(duì)于鄉(xiāng)政府而言,地區(qū)企業(yè)聯(lián)合會(huì)的成立,成為政府溝通區(qū)域內(nèi)企業(yè)的一個(gè)橋梁,成為地區(qū)的一項(xiàng)特色工作,既推動(dòng)了本職工作,還作為政績(jī)受到了區(qū)政府的重視和肯定,這是鄉(xiāng)政府愿意看到的。而于這兩者而言,不能忽略的一層溝通中介則是高井村委會(huì)。通過上述工作,市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)多次到高井調(diào)研非公黨建,于上而言,村委會(huì)除了獲得了工作的肯定外還或多或少的得到了與更高級(jí)別政府溝通的可能,會(huì)為它下一步的發(fā)展創(chuàng)造了條件;于下而言,它加強(qiáng)了與非公企業(yè)的聯(lián)系,對(duì)其地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有推動(dòng)作用,所以,這種中介角色也是它愿意承擔(dān)的,這是一個(gè)三方獲利的循環(huán)結(jié)構(gòu)。三方共贏實(shí)際上也進(jìn)一步強(qiáng)化了這樣關(guān)系模式的穩(wěn)定性。

三、總結(jié):民間組織與基層政府的關(guān)系模式

民間組織以基層組織為中介與基層政府發(fā)生互動(dòng)關(guān)系,在基層是一種比較普遍的現(xiàn)象。有趣的是,民間組織原則上與政府部門沒有任何交往通道和機(jī)會(huì),這種非對(duì)稱性依賴關(guān)系是如何建立起來的呢?

政府有項(xiàng)目審批的權(quán)利,對(duì)于民間組織開展活動(dòng)有著審批權(quán),對(duì)草根群體是個(gè)約束。但是,政府不會(huì)直接與民間組織發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。政府通過居委會(huì)、村委會(huì)將財(cái)政撥款的一部分劃撥給民間組織,通過這種方式政府就有了給予指導(dǎo)的地位和潛在約束。村委會(huì)和居委會(huì)作為重要的具有準(zhǔn)政府組織性質(zhì)的基層組織,本身具有很強(qiáng)的政府行政管理職責(zé)和工作色彩,村委會(huì)、居委會(huì)對(duì)民間組織也具有一定的約束。通過人員的吸納、資金的支持、活動(dòng)的扶持、優(yōu)良中差的評(píng)選等等,在一定程度上也對(duì)民間組織有著行政指導(dǎo)的作用,并有意愿將民間組織作為社區(qū)工作和鄉(xiāng)村工作的手臂,協(xié)助自身開展各項(xiàng)工作。我們可以通過一個(gè)圖示來反映民間組織、準(zhǔn)政府組織與基層政府三者的關(guān)系模式,如下圖:

圖2 民間組織、中介組織(準(zhǔn)政府組織)與基層政府三者的關(guān)系模式

我們可以看出,民間組織與基層政府之間是弱關(guān)系,而與準(zhǔn)政府組織之間是強(qiáng)關(guān)系,準(zhǔn)政府組織與基層政府之間又是強(qiáng)關(guān)系。那么,對(duì)于民間組織來說,如果想建立與基層政府之間的更進(jìn)一步的關(guān)系,是通過自身建立一種弱關(guān)系呢?還是通過準(zhǔn)政府組織為中介,建立一種強(qiáng)關(guān)系呢?顯然,民間組織選擇了后一種路徑,即通過準(zhǔn)政府組織為中介,建立起與基層政府的強(qiáng)關(guān)系。

無論是從民間組織與中介組織的關(guān)系密切程度,中介組織發(fā)揮作用的主動(dòng)性程度,中介組織發(fā)揮中介作用的大小程度,還是最終民間組織實(shí)現(xiàn)與基層政府的關(guān)系等,都是有所差異的。他們通過中介與政府發(fā)生關(guān)系是一個(gè)又一個(gè)循環(huán)的過程,是動(dòng)態(tài)的、遞進(jìn)的,甚至有時(shí)關(guān)系非常復(fù)雜。但是通過中介組織與政府建立聯(lián)系的民間組織,在與政府的關(guān)系上都呈現(xiàn)出三個(gè)階段的關(guān)系模式。最初,只存在民間組織對(duì)政府的單方面依賴;隨后,在中介組織的聯(lián)絡(luò)和推進(jìn)作用下,政府也逐漸形成對(duì)民間組織的需求和依賴;最后,民間組織與政府之間形成一種雙向依賴的合作關(guān)系,雙方都會(huì)進(jìn)一步地影響、塑造甚至改變對(duì)方的某些方面。在整個(gè)過程中,中介組織既推進(jìn)了自身工作的開展,也進(jìn)一步穩(wěn)固了與兩方面的關(guān)系?？傮w來說,在這種互動(dòng)模式中,民間組織、中介和政府三方各取所需,各有所得。

表1 社會(huì)組織和基層政府的依賴關(guān)系階段性分解

必須指出,三個(gè)階段由于存在時(shí)序上的順序,所以每一階段的關(guān)系模式不可避免地受到上一階段的影響,特別是經(jīng)過第一、二兩個(gè)階段以后,社會(huì)組織進(jìn)入了政府視野中,社會(huì)組織本身會(huì)存在一些變化:組織目標(biāo)發(fā)生更迭,組織重新定位,特別是朝向于適合政府需求的方向定位;組織規(guī)模得以擴(kuò)大,組織擁有了一定的話語權(quán);組織地位得以提升,成為政府某一工作領(lǐng)域的名片;組織人員向上流動(dòng)的通道形成;組織制度化程度提高,更加規(guī)范;組織開拓其他領(lǐng)域業(yè)務(wù)和活動(dòng)的空間更加開闊,資源利用更有效率,等等。

但是,從實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)來看,這種互動(dòng)關(guān)系對(duì)政府、中介組織以及民間組織也有不同層面的影響。對(duì)政府而言,可能會(huì)提高政府的影響力,提高政府工作的實(shí)效;也有可能給政府制造困擾,受到關(guān)系的制約。對(duì)于中介組織而言,有可能擴(kuò)大了其影響力,但有些情況下也減弱了它的話語權(quán),甚至有時(shí)必須在兩者中做出選擇。雖然大多時(shí)候,中介選擇了與政府同樣的立場(chǎng),但例外也時(shí)有發(fā)生。對(duì)于民間組織而言,通過中介與政府發(fā)生互動(dòng)或者直接與政府發(fā)生互動(dòng),有時(shí)會(huì)得到政府的資金和政策從而發(fā)展壯大,但有時(shí)也會(huì)使之受到局限,從而發(fā)生組織目標(biāo)的偏移,甚至?xí)谕惤M織中產(chǎn)生示范激勵(lì)或者對(duì)抗的局面。這種以一種組織為中介,使得另一種社會(huì)組織與政府之間形成某種互動(dòng)關(guān)系,并對(duì)三方都產(chǎn)生影響的模式,可以說是一種研究社會(huì)組織與政府之間的新型關(guān)系模式,本文稱之為中介性非對(duì)稱依賴關(guān)系?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

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1007-9092(2010)06-0100-04

于良佐,北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生,郵編:100871;李璐,國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展研究所助理研究員,郵編:100038