經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的南京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制探析

方建中

摘要：南京經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給提出明確的要求：一是擴大公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村的范圍，不斷縮小城鄉(xiāng)差距；二是完善公共產(chǎn)品供給機制，改變城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。但是，“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式以及各級政府間財權(quán)、事權(quán)的不對稱等諸多因素，致使南京的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制還存在諸多問題。逐步優(yōu)化城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制，必須采取有效的對策措施：破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)均等的公共產(chǎn)品供給制度；完善財政資金使用結(jié)構(gòu)和集體資金管理體制；將明確界定各級政府的責(zé)任與建立多元農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系相結(jié)合；建立“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制；完善地方政府績效考核指標，避免政府行為短期化。

關(guān)鍵詞：南京城鄉(xiāng)；公共產(chǎn)品；均等供給機制

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0083—06

南京經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)明確要構(gòu)建“大南京”格局，提出“不讓一個區(qū)縣在小康路上掉隊，讓每一個南京人都享受到改革開放實惠”的口號。這是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要成果，是南京建設(shè)和諧社會的重大突破。

隨著和諧社會建設(shè)的全面推進，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給水平已成為衡量居民生活綜合質(zhì)量水平和現(xiàn)代化程度的主要標志。因此，完善城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給機制已成為南京經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一項重要任務(wù)。

一、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對南京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的要求

在經(jīng)濟的初步轉(zhuǎn)型中，南京已取得明顯進展，市場對于資源配置的基礎(chǔ)性作用明顯增強，經(jīng)濟良性運行的機制框架已初步確立，而持續(xù)較快的經(jīng)濟增長，已使南京的經(jīng)濟實力和國際競爭力顯著提高。但與此同時，經(jīng)濟發(fā)展中的一個深層次問題也不可忽視：一方面，盡管在財富創(chuàng)造方面的機制優(yōu)化進展相對較快，但社會財富分配方面的機制創(chuàng)新卻嚴重滯后。這一反差，使得南京城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾相當尖銳，雖然社會各界一再呼吁并作了相應(yīng)努力，但分配領(lǐng)域的改革至今尚沒有完全“破題”，城鄉(xiāng)收入差距擴大的趨勢依然沒有得到有效緩解和遏制。另一方面，盡管企業(yè)和市場等微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)已發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，經(jīng)濟的微觀活力有所增強，但宏觀層面的政府改革卻明顯滯后。政府尚未完全向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，高效廉潔又公正、透明的城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會保障體系尚未真正建立起來。

城市化率高達76.3％，居江蘇省首位的南京市，近年在實現(xiàn)全面小康的綜合指標中，卻落在了省轄市蘇州、無錫之后。究其原因，主要差距在郊縣發(fā)展和農(nóng)民收入滯后。據(jù)統(tǒng)計資料，南京城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突出矛盾主要表現(xiàn)為：(1)人口地域分布的差距。僅占南京市面積3.95％的6個城區(qū)，集中了全市39.04％的人口，每平方公里的人口密度高達8591人，而郊縣每平方公里的人口密度僅為552人。(2)產(chǎn)業(yè)間勞動生產(chǎn)率的差距。南京郊縣人口占全市總量的61％，GDP卻僅占全市總量的30％左右，占郊縣近半數(shù)人口的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率之比為1：5.23。(3)社會公益事業(yè)方面的差距。在2006年南京市財政一般預(yù)算支出中，郊縣醫(yī)療衛(wèi)生、文體廣播事業(yè)費分別占全市總量的23，22％、30.6％。(4)城鄉(xiāng)居民在收入和消費方面的差距。由1996年的1.79：1，擴大到2006年的2.11：1。城鄉(xiāng)居民的人均生活消費支出之比為2.5：1。(5)城市化的差距。南京城市化發(fā)展嚴重不平衡，市域城市化水平高于全省平均水平20個百分點，而縣域城市化水平卻低于全省平均水平，鎮(zhèn)域城市化水平更只有20％，大大低于全省平均水平。

理論和實踐都表明，城鄉(xiāng)居民在收入、就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等身份待遇上存在著過大的差別，這是令人憂慮的社會問題。從這個意義上說，南京下一步的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，需要有歷史性的調(diào)整與超越。而超越的關(guān)鍵路徑是推進城鄉(xiāng)一體化進程，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。必須突破傳統(tǒng)的思維定勢，在戰(zhàn)略選擇上按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的良性轉(zhuǎn)換與互動，走出一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新路子，以構(gòu)建和諧南京。

在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，南京應(yīng)該破除輕視農(nóng)村發(fā)展的狹隘發(fā)展觀，以調(diào)整城鄉(xiāng)利益關(guān)系為突破點，重新理順城鄉(xiāng)利益分配，徹底改變以往由農(nóng)村向城市發(fā)展單向“輸血”的不合理狀況，使城鄉(xiāng)利益關(guān)系的再分配趨向合理，將農(nóng)民過去失去的或者應(yīng)該得到的還給農(nóng)民，使農(nóng)民真正獲得“國民待遇”，使每個南京人得到平等的保障權(quán)、發(fā)展權(quán)等。

在實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略中，南京要形成“以工業(yè)化來致富農(nóng)民，依靠城市化來帶動農(nóng)村，依靠產(chǎn)業(yè)化來提高農(nóng)業(yè)”的統(tǒng)籌發(fā)展方針。同時，針對南京農(nóng)村存在的突出問題，有針對性地采取有效的措施，通過辦實事使廣大農(nóng)民受到實實在在的實惠。

鑒于公共產(chǎn)品供給失衡是南京城鄉(xiāng)差距的最集中體現(xiàn)，所以，在南京經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，必須對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給提出明確的要求：

一是擴大公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村的范圍，縮小不斷擴大的城鄉(xiāng)差距。當前，導(dǎo)致南京城鄉(xiāng)差距擴大的因素比較多，也比較復(fù)雜，其中的重要因素是公共產(chǎn)品供給的不到位和分配的不合理。從農(nóng)村的情況看，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的嚴重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得政府提供的公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本的公共產(chǎn)品。2004年，我國名義上城鄉(xiāng)收入差距為3.2：1，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等社會保障因素考慮在內(nèi)，有學(xué)者估計我國城鄉(xiāng)實際收入差距已達5～6倍。按照這個分析，公共產(chǎn)品供給因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中的比例大概在30％～40％左右。因此，縮小城鄉(xiāng)差距，不是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟總量的差距，重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民享有的公共產(chǎn)品和生活水平的過大差距，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的均等化。

二是加快完善公共產(chǎn)品供給機制，改變城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。建立和創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制對于改變城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)具有十分重要的作用。從現(xiàn)實來看，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的嚴重失衡、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的嚴重缺失，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問題，并成為城鄉(xiāng)分治的焦點所在。農(nóng)民工的身份歧視、戶籍制度改革難以突破，加劇了城鄉(xiāng)二元制度的格局，違反了公平、公正的原則，并由此引發(fā)和激化了許多新的社會矛盾。作為城鄉(xiāng)二元制度的一個直接后果，農(nóng)民工沒有被納入城市政府公共服務(wù)的范圍，他們在社會保障、勞動就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的基本需求被城市漠視。這種情況說明，加快建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，并以此為基礎(chǔ)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給制度，是取消戶籍制度和消除農(nóng)民工身份歧視的基礎(chǔ)和條件。因此，要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給制度為重點統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

二、南京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制存在的問題

由于經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)等因素的制約，南京的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制還存在著諸多

問題。

(一)城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制的完善缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)

在很長時期中，南京與全國一樣實行“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過提取農(nóng)業(yè)剩余，使得南京在較短的時期內(nèi)建立了門類齊全的工業(yè)體系，經(jīng)濟增長持續(xù)保持了較快的速度，為進行現(xiàn)代化建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。但與此同時，長期實行的以農(nóng)補工政策，通過直接稅和工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”形式，將大量的農(nóng)業(yè)剩余無償轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)，在城市居民生存環(huán)境顯著改善、收入水平不斷提高、工業(yè)規(guī)模急劇擴大的同時，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則因“失血”過多而削弱了自身的發(fā)展能力，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特征表露無遺。從國際通用的衡量二元結(jié)構(gòu)的指標“二元對比系數(shù)”看，近年來南京的二元對比系數(shù)在16.1％～22.08％間徘徊，不僅大大低于發(fā)展中國家的水平(31％～45％)，而且也低于青島(30.3％)、北京(29.3％)、杭州(26.6％)等城市，這充分說明南京的二元經(jīng)濟特征十分突出。

在這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，南京郊縣的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入和農(nóng)民收入水平都比較低。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力看，2006年南京財政收入過億元的街鎮(zhèn)有28個，占街鎮(zhèn)總數(shù)的41.2％，最高的東山街道為6.69億元。而同期蘇州財政收入過億元的街鎮(zhèn)有64個，占街鎮(zhèn)總數(shù)的79.91％，其中過5.億的有7個，最高的虞山鎮(zhèn)達到15.42億元。從農(nóng)民收入看，2007年上半年，南京農(nóng)民人均現(xiàn)金收入為4702元，遠低于無錫的7513元、蘇州的7095元、常州的6074元、南通的5160元，在省內(nèi)僅居第五位。

由于南京郊縣經(jīng)濟的薄弱，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給缺乏堅實的區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體——郊縣各級政府的投入能力較弱，也限制了多渠道籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的空間，農(nóng)村水、電、路、通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給，因資金短缺而與城市逐漸拉大了距離。

(二)城鄉(xiāng)二元的社會管理制度使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制難以體現(xiàn)統(tǒng)籌要求

首先，二元戶籍制度的壁壘尚未徹底打破，無法消除城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品“二元供給制度”的根基。與全國一樣，當前南京戶籍制度改革的重點是取消戶口分類，實現(xiàn)人口的自由流動。但從總體上看，這種改革仍有很大的局限性，農(nóng)民要進城依舊附加諸多的戶籍準入條件。在戶口問題上區(qū)別對待的現(xiàn)象非常普遍，如學(xué)歷、職稱的限制等。當前，二元社會管理仍有其存在的制度空間，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品很難實現(xiàn)統(tǒng)一管理。所以，戶籍制度是進一步推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品統(tǒng)籌供給的根本性制度障礙。

其次，南京當前仍然實行著城市偏向型的二元社會保障制度。目前對原有二元社會保障制度的改革大部分僅局限于城市，對農(nóng)村尚未有切實可行的、完善的方案。如，在社會保險制度方面，城鎮(zhèn)在原來的基礎(chǔ)上建立了比較完備的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、女工生育保險體系，而農(nóng)村仍以家庭保障為核心；在社會福利制度方面，城市居民在住宅、公共衛(wèi)生、環(huán)保、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域都優(yōu)于農(nóng)村；在撫恤救濟制度方面，關(guān)乎農(nóng)民生存權(quán)利的最低生活保障已覆蓋城鎮(zhèn)，而占中國人口絕大部分的農(nóng)民只有極少數(shù)人享有，帶有明顯的救濟性質(zhì)。社會保障是有關(guān)人們基本生存權(quán)利的最重要的公共產(chǎn)品，如果不消除城市偏向型的二元社會保障制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給將成為空談。

(三)城鄉(xiāng)分立的公共財政制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制背離合理要求

公共產(chǎn)品的供給在一定意義上講，是政府履行管理社會事務(wù)的職能，而這一職能的有效實施離不開科學(xué)、規(guī)范的公共財政制度。由于南京目前的公共財政制度仍然呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分立、差別化、非規(guī)范化及未完善狀態(tài)，因而必定會嚴重制約城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制的創(chuàng)新。

首先，城鄉(xiāng)差異的公共產(chǎn)品資金籌措制度尚未徹底改變。在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的籌資制度上，城市公共產(chǎn)品提供所需資金主要由財政預(yù)算安排；農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給則采用制度外供給的方式，即政府或集體經(jīng)濟組織以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留或其他各種名義向農(nóng)民征收的資金等制度外收入成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要資金來源。這種制度外的供給體制，必然使政府財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的支持力度偏小。南京郊區(qū)(縣)的土地面積占全市的96％，人口占全市人口的65％，但是，財政的支農(nóng)支出在全市財政總支出中的比重不僅偏低而且部分年份還呈下降狀態(tài)。

數(shù)據(jù)表明，從2000年至2006年連續(xù)7年支農(nóng)支出的數(shù)額在逐年增長，但它在全市財政支出中所占比重卻在3.26％～4.61％之間徘徊。支農(nóng)支出比重不能提高，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的嚴重短缺和城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的較大差異，進而成為南京城鄉(xiāng)差距不斷擴大的主要原因之一。

其次，公共轉(zhuǎn)移支付制度呈現(xiàn)非規(guī)范性、非科學(xué)性。轉(zhuǎn)移支付制度是平衡城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品差異、促進社會公平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品統(tǒng)籌供給的有效途徑，但南京與全國一樣，公共轉(zhuǎn)移支付制度仍停留在規(guī)范性、科學(xué)性差的階段。主要表現(xiàn)在：財政轉(zhuǎn)移均等化，均衡區(qū)域發(fā)展的功能低下；轉(zhuǎn)移支付形式復(fù)雜、種類繁多、新舊體制并存，實現(xiàn)縱向和橫向財政均衡的功能比較低下。縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完整，農(nóng)村基層政府處于轉(zhuǎn)移支付制度的受益邊緣；轉(zhuǎn)移支付資金的分配受人為因素影響大，不能保證轉(zhuǎn)移支付資金流向農(nóng)村；受援條件客觀上形成了農(nóng)村獲得轉(zhuǎn)移支付的門檻。

(四)城市偏向的財力使用制度給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給設(shè)置了政策障礙

公共產(chǎn)品是公共資源配置中的主要內(nèi)容及國民利益分配格局的重要組成部分，均衡、公平的財力使用分配制度有助于縮小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上的差距。而與城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制相對較健全的蘇州等城市相比，南京當前仍是城市偏向型的財力使用分配制度，在公共資源配置上重點或優(yōu)先把財力用于城市公共產(chǎn)品的供給上。關(guān)于這一點，從南京郊縣預(yù)算收支結(jié)構(gòu)與蘇州的對比可以看得較清楚：2006年南京郊縣一般性預(yù)算收支分別占全市預(yù)算收支的35.97％和36.4％，而同期蘇州市郊縣的一般性預(yù)算收支分別占全市預(yù)算收支的58％和54.5％?？梢?，在整個可用財力中，蘇州能用于農(nóng)村的比重遠遠高于南京。而且，南京是預(yù)算收入小于預(yù)算支出，而蘇州則是預(yù)算收入大于預(yù)算支出，蘇州的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)明顯好于南京。南京郊縣預(yù)算收支的不合理必然直接影響對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然存在許多問題：“應(yīng)保盡保”雖然已基本到位，但卻因工作經(jīng)費的不足造成人員和經(jīng)費的嚴重短缺，影響了該項工作的動態(tài)運轉(zhuǎn)；低保資金雖然逐年增長但與需求相比依然有較大距離；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系雖已建立，但大多數(shù)區(qū)縣財政沒有設(shè)立農(nóng)村基本公共服務(wù)專項資金；農(nóng)村衛(wèi)生院因生存困難而重醫(yī)療輕預(yù)防，醫(yī)防關(guān)系嚴重倒置，等等。

(五)財權(quán)與事權(quán)的不對稱使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供

給機制難以體現(xiàn)優(yōu)化要求

從全國的情況看，實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2％下降到2004年45.1％；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8％上升到2004年的54.9％。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直徘徊在70％左右。地方政府財權(quán)過小，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府財力匱乏，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。南京的情況與全國基本一致，伴隨著農(nóng)村稅費制度的改革以及取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死，地方財政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題日益突出。近幾年，南京市通過“為農(nóng)民辦實事”加大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)力度，但在這一過程中依然沒有清晰地界定各級政府的職責(zé)，對其中相當一部分關(guān)乎基本民生和外溢性很強的農(nóng)村公共產(chǎn)品(如農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等)，依然采取了慣用的“釣魚工程”的投入機制，要求區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至行政村提供配套資金，2006年，南京市啟動“新八件實事”，全年共到位資金14.2億，其中，省補1億元，占總投入7％，市補2.04億元，占總投入11.4％，區(qū)縣配套7.85億元，占總投入55.2％，鎮(zhèn)街配套1.23億元，占總投入8.6％，農(nóng)民自籌O.69億元，占總投入4.9％，村及其他投入1.4億元，占總投入9.9％。

三、優(yōu)化南京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制的對策

要破除南京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制的建立與運行障礙，就必須在推進城鄉(xiāng)一體化、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下，進行一系列的綜合配套改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的均等化公共產(chǎn)品供給制度。

(一)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)均等的公共產(chǎn)品供給制度

要進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，破除城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，打破公共產(chǎn)品供給上的城鄉(xiāng)分治格局，調(diào)整南京現(xiàn)有的收入和利益分配格局，引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動，走強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合之路。

1.強化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用。構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的公共產(chǎn)品供給體制，是一個系統(tǒng)性的變革過程，這不僅包括收入分配制度的變革，也包括公共財政投資體制、公共財政轉(zhuǎn)移支付體制、預(yù)算制度等的變革。基于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的雙重矛盾，應(yīng)把公共資源的分配、國民財富再分配和公共財政投資的重點放在農(nóng)村，逐步將政府的城市公共產(chǎn)品“錦上添花”式策略轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品“雪中送炭”式規(guī)劃，切實保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的充足供給和有效供給。

2.充分發(fā)揮市場在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的引導(dǎo)作用。由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平及政府財力的限制，加上“二元”制度的固化及強有力的路徑依賴，目前南京還不可能完全憑政府的力量在全市范圍內(nèi)通過單一的強制性制度變遷構(gòu)建城鄉(xiāng)均等化的公共產(chǎn)品供給制度。對于準公共產(chǎn)品的供給，可以通過市場引導(dǎo)有實力的企業(yè)向農(nóng)村投入。推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的均等化可以引入市場機制，補充政府供給的不足。政府可以利用各種政策安排刺激民間資本參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)，實行政府、市場和社會組織的多方面提供。形成政府、市場、社會相結(jié)合的多元復(fù)合安排，著力提高公共產(chǎn)品的均等化的效率。

(二)完善財政資金使用結(jié)構(gòu)和集體資金管理體制

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們收入水平的不斷提高，南京公共產(chǎn)品供給的相對規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升之勢，公共產(chǎn)品所需的資金也日益擴大。因此，在不斷增加財政資金支出總量的前提下，必須完善其使用結(jié)構(gòu)，提高其使用效率。

1_深化基層行政體制改革，壓縮行政性公共產(chǎn)品供給，減少行政管理費用。減少行政層次，降低行政成本，從體制上改變基層政府機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的現(xiàn)狀，進而逐步從根本上消除其擠占公共財政資源的狀況。

2.明確財政支農(nóng)重點，加大對農(nóng)民直接受益項目的支出。必須進一步明確財政支農(nóng)資金的使用方向，將更多的資金用于農(nóng)村教育衛(wèi)生事業(yè)、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)市場信息有效傳播等項目建設(shè)，改善資金的使用結(jié)構(gòu)、提高使用效率，使農(nóng)民在這些項目中直接受益。

3.完善集體資金管理體制，提高透明度。要通過政務(wù)公開、村務(wù)公開，讓廣大農(nóng)民有知情權(quán)；同時，也要逐步完善公共產(chǎn)品供給及資金使用情況的聽證制度，進一步擴大農(nóng)民的質(zhì)詢權(quán)和參與決策權(quán)，努力實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

(三)將明確界定各級政府的責(zé)任與建立多元農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系相結(jié)合

1.明確界定各級政府公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府主體分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，應(yīng)該按照公共產(chǎn)品的類別和層次，科學(xué)合理地劃分各級政府提供公共產(chǎn)品的職能邊界。對于南京來說，關(guān)鍵是將部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給事權(quán)適當上移。鑒于目前縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給事權(quán)負擔(dān)沉重，而實際擁有的財政權(quán)利與能力相當有限，難以完成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給任務(wù)的實際情況，應(yīng)當將部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給事權(quán)上移，減少基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給責(zé)任。同時，與事權(quán)調(diào)整相適應(yīng)，按照財權(quán)與事權(quán)對等的原則適當調(diào)整財權(quán)。隨著事權(quán)的上移，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負擔(dān)有所減輕。區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要努力做好地方性公共產(chǎn)品提供工作，并由基層政府發(fā)動和引導(dǎo)農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同做好社區(qū)性農(nóng)村公共產(chǎn)品提供工作。

2.確保財政對公共產(chǎn)品的投入逐年增長，并完善政府間轉(zhuǎn)移支付機制。各級政府財政對農(nóng)業(yè)的投資規(guī)模必須按照《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的要求，保證每年公共財政對農(nóng)業(yè)總投入的增長率要高于財政經(jīng)常性收入的增長率，并制定相應(yīng)的激勵和懲治措施，規(guī)范政府的投資行為，明確投資重點，保障專款專用。另外，要加大財政的轉(zhuǎn)移支付。南京二元結(jié)構(gòu)特征明顯，郊縣財力薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政更是十分困難，因此，在努力爭取中央和省級的財政支持的同時，要加大市級財政對郊區(qū)、郊縣的轉(zhuǎn)移支付力度，特別是加強對經(jīng)濟發(fā)展較為落后的“一區(qū)兩縣”的支持力度。

3.引入市場機制，開拓籌資渠道。政府應(yīng)該利用各種政策安排鼓勵民間資本積極參與農(nóng)村公共品供給，補充政府供給的不足，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體的多元化。

(四)建立“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制

長期以來形成的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“自上而下”的決策機制不僅導(dǎo)致了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“越位”，而且造成了公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的失衡。對此，我們應(yīng)將上級政府偏好基礎(chǔ)上的決策機制轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛘鎸嶏@示農(nóng)民意愿的“自下而上”的決策機制，通過“自下而上”的公共決策機制，將公共產(chǎn)品的選擇權(quán)交給需求者，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來。這樣不僅能夠防止政府的“越位”，而且能夠保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率?！白韵露稀睕Q策機制的建立可與農(nóng)村的民主政治建設(shè)相結(jié)合，通過農(nóng)村民主制度的建設(shè)和發(fā)展，推動農(nóng)民參與公共產(chǎn)品決策，通過提高農(nóng)民的組織化水平，更好整合他們的需求意愿。首先，應(yīng)建立農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求表達機制。通過村民代表大會或村民代表會議對所需要的公共產(chǎn)品進行表決，以使農(nóng)民的需求偏好得到表達。其次，改革農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法，變?nèi)蚊茷檫x舉制，使農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人均由基層民主選舉產(chǎn)生，使其能夠代表農(nóng)民利益，為農(nóng)民負責(zé)。再次，規(guī)范農(nóng)村的“一事一議”制度。應(yīng)提高農(nóng)民對“一事一議”的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給進行民主表決。最后，應(yīng)實現(xiàn)信息的對稱。政府和村組織應(yīng)實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的信息公開透明，這是農(nóng)民進行決策的前提。而且，基層政府和村組織應(yīng)真實反映農(nóng)民意愿，這是“自下而上”的決策機制得以實現(xiàn)的保證。

(五)完善地方政府績效考核指標，避免政府行為短期化

由于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給屬于財政性支出，在一定財政能力之下，地方行政首長為了有良好的政績，往往把有限的資金用于投資期限短、見效快、顯示度高的項目上，這必然導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的總量不足和結(jié)構(gòu)失衡。因此，為了規(guī)避政府行為短期化，促進農(nóng)村公共產(chǎn)品由“隨意供給”向“合理供給”轉(zhuǎn)變，首先，要加快改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任免制度，完善問責(zé)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用應(yīng)由“上級指派”轉(zhuǎn)為“村民直選”，并同時接受村民代表監(jiān)督；進一步完善政府官員問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，并充分發(fā)揮人大的“質(zhì)詢”和“罷免”職能。在強有力的監(jiān)督下確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。其次，完善政府官員的績效考核指標。地方政府官員的績效考核指標應(yīng)實現(xiàn)由“單一型”向“多樣型”、“硬型”向“軟型”、“唯GDP型”向“經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合型”轉(zhuǎn)變，激勵地方政府不僅提供“硬”、“準”、“短”、“新”、“顯”型公共產(chǎn)品，而且更積極提供“軟”、“純”、“長”、“護”、“隱”型公共產(chǎn)品，從根本上消除農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的問題。