縣域政權(quán)改革的邏輯

楊雪冬

已經(jīng)存在了2000多年的中國(guó)縣制是世界上最悠久、也是一直沿用至今的地方政府體制。這是中國(guó)政治制度相較其他國(guó)家政治制度的一個(gè)重要差別,也是支持中國(guó)政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)性制度。無(wú)論是傳統(tǒng)社會(huì)中的“政不下縣”,還是近代強(qiáng)調(diào)地方自治的新縣制改革,抑或是當(dāng)代縣域管理的黨政結(jié)構(gòu),縣這個(gè)政權(quán)層級(jí)都擁有完整的國(guó)家管理和控制功能,以及相應(yīng)的組織安排、工具手段。相對(duì)于中央來(lái)說(shuō),縣是最完整的微觀國(guó)家;而相對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō),縣又是離其最近的現(xiàn)實(shí)國(guó)家。

目前的縣級(jí)政權(quán)運(yùn)行由黨政結(jié)構(gòu)決定。雖然中國(guó)有著悠久的縣制傳統(tǒng),但是現(xiàn)行的縣域管理體制是由共產(chǎn)黨重新構(gòu)建起來(lái)的。建立的基本方式是先建黨,再建政,然后由政黨動(dòng)員和構(gòu)建社會(huì),形成對(duì)政權(quán)的合法支持。雖然在縣級(jí)建立了完整的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)了明確的制度分工,但是無(wú)論從縱向關(guān)系,還是水平關(guān)系上,黨委都是推動(dòng)這些組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的體制動(dòng)力,政黨管理方式的變化直接決定了政權(quán)運(yùn)行方式的變化。在高度垂直化管理的政黨體制下,縣級(jí)黨政結(jié)構(gòu)單一化為黨的地方組織。

改革開(kāi)放給縣級(jí)政權(quán)帶來(lái)的最大變化是縣級(jí)政權(quán)開(kāi)始恢復(fù)微觀國(guó)家的地位。一方面,下放權(quán)力成了國(guó)家和黨領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要內(nèi)容,縣級(jí)政權(quán)有了更大的自主性,尤其是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性;另一方面在黨政分開(kāi)原則指導(dǎo)下,縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的分工更清楚,運(yùn)行的獨(dú)立性也有所擴(kuò)大?！拔宕蟀嘧印?黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì))成了縣級(jí)政權(quán)的基本架構(gòu)。盡管各級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)類似,但是縣級(jí)政權(quán)以書記為“一把手”的運(yùn)行機(jī)制更具有個(gè)人化色彩。人大、政協(xié)由于沒(méi)有人員進(jìn)入常委會(huì),所承擔(dān)的法定職能失去了現(xiàn)實(shí)權(quán)力的支持,造成了縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡,運(yùn)行高度黨委化,并強(qiáng)化了“一把手”的權(quán)力。而縣域內(nèi)公共輿論和公民社會(huì)的不發(fā)達(dá),進(jìn)一步彰顯出這種個(gè)人權(quán)力擴(kuò)大的潛在危害。

因此,在縣域政治中,形成了一種悖論性的現(xiàn)象:一方面,縣級(jí)政權(quán)抱怨上級(jí)權(quán)力下放不足,干預(yù)過(guò)多;另一方面,縣級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者在縣域范圍內(nèi)又有著高度的自由裁量權(quán),即便存在著不斷加強(qiáng)的垂直控制?？h級(jí)政權(quán)——這個(gè)微型國(guó)家擁有了畸形化的自主性。這種自主性在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面得到充分發(fā)揮,并適合了經(jīng)濟(jì)效率的要求?？h級(jí)黨委通過(guò)中心工作機(jī)制將所有的國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)都動(dòng)員起來(lái),后者無(wú)論是職能運(yùn)轉(zhuǎn)還是資源投入都圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心。在社會(huì)對(duì)財(cái)富增加渴求的背景下,官方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯普遍化為社會(huì)的要求,并從國(guó)家道德層面消除了一些社會(huì)群體對(duì)具體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策措施帶來(lái)的消極后果的抵抗。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為了黨的意志、國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)共識(shí),所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上,縣級(jí)政權(quán)無(wú)論在體制內(nèi)還是社會(huì)中都獲得了足夠大的空間。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的過(guò)程中,公共權(quán)力空間的擴(kuò)大為權(quán)力的“私有化”提供了條件。一方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為所有物品和關(guān)系轉(zhuǎn)化為商品提供了可能和理由;另一方面,交易的邏輯也跨越了還沒(méi)有定型的公私邊界,從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)政治領(lǐng)域蔓延。我們可以清晰地看到,具有畸形自主性的縣級(jí)政權(quán)面臨著急遽腐敗的侵蝕。與資本勾結(jié)和與黑惡社會(huì)勢(shì)力沆瀣成為兩種典型形式。一些縣級(jí)政權(quán)嚴(yán)重脫離了體制控制,喪失了對(duì)縣域社會(huì)安全和公正性維護(hù)的基本功能。無(wú)論在東部發(fā)達(dá)地區(qū),還是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),我們都能看到這種縣級(jí)政權(quán)公共性蛻化的現(xiàn)象。

以避免地方利益做強(qiáng)為基本目標(biāo)的“異地任職”制度,在某種程度上強(qiáng)化了這種蛻化。一方面,官員到異地任職雖然會(huì)與地方勢(shì)力保持距離,但是也不容易對(duì)任職區(qū)域形成認(rèn)同?？h域社會(huì)固然規(guī)模更大、關(guān)系更為復(fù)雜,但依然是“熟人社會(huì)”。地域認(rèn)同對(duì)官員構(gòu)成了情感約束和道德制約。另一方面,也是更重要的,縣級(jí)黨政首長(zhǎng)調(diào)動(dòng)頻繁,“空降部隊(duì)”增多(多從上級(jí)直接調(diào)任,幾乎沒(méi)有本地干部提升的可能),更抵消著這種地域認(rèn)同的形成,也放任了政治投機(jī)心理?！傲鞴佟碧娲恕案改腹佟薄Ｒ恍┕賳T毫無(wú)顧忌地實(shí)現(xiàn)著公共權(quán)力的“私有化”。

本地干部的心理也有失衡的傾向。在經(jīng)濟(jì)上,大部分縣的干部收入明顯低于地級(jí)市、省會(huì)城市的同事;在政治提拔上,有限的縣處級(jí)職位也使許多人無(wú)法企及;在崗位上,又不斷受到干部年輕化和用人“個(gè)人化”的沖擊。本來(lái)依靠家鄉(xiāng)情感保持高度穩(wěn)定的縣域干部群體反而成了最不穩(wěn)定的群體,責(zé)任意識(shí)受到嚴(yán)重削弱。大批有著豐富經(jīng)驗(yàn)的官員以提前退休的方式進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,使縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步官僚化,并推動(dòng)了縣域政治生態(tài)的惡化。

當(dāng)然,以干部體制為核心的垂直控制在方式上也在增多?？h級(jí)政權(quán)內(nèi)部也在形成某種非正式的“一把手”制約機(jī)制。一是黨政一把手矛盾的加深和顯性化,縣委書記的“拍板權(quán)”受到了縣長(zhǎng)的掣肘。而縣長(zhǎng)通常又是縣委書記位置的第一接替者,這為縣級(jí)決策更改頻繁埋下了隱患。二是縣委常委會(huì)成員數(shù)量增多,公安局長(zhǎng)、實(shí)力派副縣長(zhǎng)、縣委政府兩辦主任等在許多地方都進(jìn)入了常委班子。人大、政協(xié)作為民意機(jī)關(guān)繼續(xù)被排除在縣級(jí)政治決策之外,而公安局長(zhǎng)政治地位的提高,又破壞著黨委領(lǐng)導(dǎo)下的司法體制內(nèi)部關(guān)系的平衡,法院、檢察院的地位相應(yīng)被削弱。因此,這種非正式制約機(jī)制,雖然存在著分散“一把手”權(quán)力的可能,但更可能造成縣級(jí)政治向“實(shí)力化”蛻變,體制內(nèi)部關(guān)系更加不平衡。更危險(xiǎn)的是,這種“實(shí)力化”也容易簡(jiǎn)化為“金錢化”,職位直接代表著經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

縣級(jí)政權(quán)運(yùn)行的績(jī)效日益與“一把手”的能力、素質(zhì)、自我約束程度等個(gè)人因素緊密聯(lián)系在一起。一些所謂的“政治強(qiáng)人”或“鐵腕書記”頻頻出現(xiàn)于各地的政治版圖上。客觀地說(shuō),這些官員的大部分行為對(duì)于縣域政治生態(tài)的改善并沒(méi)有帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的變化,因?yàn)樗麄儓?zhí)政的方法多是高壓驅(qū)動(dòng)型,帶有強(qiáng)烈的個(gè)人化色彩。雖然有效發(fā)揮了地方自主性,但也充分暴露了個(gè)人權(quán)力過(guò)大的弊端。形象工程、決策個(gè)人偏好往往是這些政治強(qiáng)人留下的遺產(chǎn)。

隨著各類資本投資的擴(kuò)張,掌握較齊全的生產(chǎn)要素(最突出的是土地、自然資源)的縣在經(jīng)濟(jì)重要性上也在提高,縣域之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈,縣級(jí)政權(quán)希望獲得更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)。這種要求也得到省級(jí)政府的積極回應(yīng),以打破現(xiàn)有城市化方式對(duì)農(nóng)村造成的資源汲取,形成資源的反向流動(dòng),恢復(fù)農(nóng)村與城市的平衡。這是“省管縣”財(cái)政體制改革的根本原因。

經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的擴(kuò)大必然會(huì)產(chǎn)生提高政治地位的要求?？h域治理惡化增加了這種要求的籌碼,因?yàn)榭h域內(nèi)出現(xiàn)越來(lái)越多的社會(huì)不穩(wěn)定因素,如果不能控制在特定范圍內(nèi),必然會(huì)對(duì)上級(jí)政權(quán)乃至整個(gè)體制產(chǎn)生沖擊。“一把手”的重要性再次體現(xiàn)出來(lái)。必須在制度上為這些管理著微型國(guó)家的“一把手”建立起有效的政治激勵(lì)。因此,我們看到了今年以來(lái)中央要求縣委書記任命權(quán)上收到省委,各省提高部分縣委書記的政治級(jí)別等舉措。這對(duì)于一直抱怨縣里工作條件艱苦、晉升渠道有限的縣委書記來(lái)說(shuō),無(wú)疑具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用,也會(huì)緩和黨政一把手之間的摩擦。但是,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,如果缺乏其他配套機(jī)制,這些措施很可能會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)縣域政權(quán)自主性的扭曲,因?yàn)闀洐?quán)力的強(qiáng)化會(huì)加劇縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡。

總結(jié)過(guò)去30年縣域政權(quán)的運(yùn)行,我們可以清晰地看到經(jīng)濟(jì)放權(quán)和政治整合(或控制)一直是推動(dòng)其變化的兩個(gè)主要?jiǎng)恿?。由于縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡以及縣域社會(huì)發(fā)育不夠,使得這個(gè)微型國(guó)家的自主性呈現(xiàn)出畸形狀態(tài),即自主權(quán)的擴(kuò)大集中體現(xiàn)為個(gè)人權(quán)力的弱約束化。面對(duì)日益增強(qiáng)的社會(huì)要求(數(shù)量上和渠道上),擁有這種畸形自主性的縣域政權(quán)顯然疲于應(yīng)對(duì),甚至?xí)捎趥€(gè)人權(quán)力的過(guò)大引發(fā)體制內(nèi)部的抵制和社會(huì)的不服從。因此,單純地依靠政黨體制的政治整合無(wú)法從根本上解決個(gè)人權(quán)力的弱約束問(wèn)題。這就必須重新思考如何恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡和推動(dòng)縣域社會(huì)的發(fā)展。前者需要回到現(xiàn)有的憲法框架下,恢復(fù)和強(qiáng)化縣域政權(quán)各組成部分法定的功能;后者則需要為縣域內(nèi)公民社會(huì)和公共輿論的發(fā)展創(chuàng)造條件。這是一個(gè)法治與民主同步進(jìn)行的過(guò)程。這也是重新思考“郡縣治,天下安”這句話含義的現(xiàn)實(shí)背景。