實(shí)現(xiàn)縣域善治需要發(fā)揮多元治理主體的作用

馬寶成

當(dāng)前,縣域治理正值一個(gè)特殊的重要時(shí)期。為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的基層治理局面,中央采取了一系列重大措施,全方位加強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)建設(shè),主要表現(xiàn)在以下方面:第一,加強(qiáng)縣委書記的選任管理。前不久,中共中央頒布了《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》。其中值得關(guān)注的內(nèi)容主要有:一是特別強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府的特殊重要地位,以及縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的特殊重要性;二是特別要求縣委書記必須熟悉三農(nóng)工作和基層情況,能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面,善于做群眾工作;三是明確要求縣委書記的選拔任用,應(yīng)該按照程序報(bào)省委常委會(huì)審議;四是規(guī)定了縣委書記的培訓(xùn)和民主測(cè)評(píng),要求縣委書記培訓(xùn)要制度化,新任縣委書記的任職培訓(xùn)由中央組織部統(tǒng)籌組織實(shí)施。這些措施,一方面旨在發(fā)揮縣委書記在縣域治理中的作用;另一方面,要對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督制約。

第二,強(qiáng)化縣級(jí)官員的教育培訓(xùn)。主要做法是,縣委書記以及縣級(jí)其他重要部門的“一把手”直接進(jìn)入國家級(jí)干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受專門培訓(xùn),目的在于加強(qiáng)縣委書記和其他縣級(jí)官員執(zhí)行中央政策的能力和意識(shí)。從2008年11月開始,縣委書記、公安局長、法院院長、檢察長、國土局長、紀(jì)委書記的培訓(xùn)在不同的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)展開。培訓(xùn)的內(nèi)容在于如何正確處理群體性事件和突發(fā)事件,妥善協(xié)調(diào)化解基層社會(huì)矛盾,維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。

第三,在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的基層社會(huì)形勢(shì),特別是處理基層群體性事件和突發(fā)事件中,強(qiáng)調(diào)基層黨組織主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任和作用。比如,針對(duì)村民自治存在的問題而引發(fā)的一些群體性事件,或者惡性暴力犯罪案件影響基層社會(huì)穩(wěn)定的突出問題,中央《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》,明確了縣委書記是村委會(huì)選舉工作的第一責(zé)任人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是直接責(zé)任人;并“提倡按照民主程序?qū)⒋妩h組織書記推選為村民選舉委員會(huì)主任”,“發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。

以上措施,與此前較大范圍的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革措施在戰(zhàn)略部署上是一致的,目的都是為了加強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)建設(shè)。其直接結(jié)果不僅強(qiáng)化了中央對(duì)基層國家權(quán)力的管理,同時(shí)也直接強(qiáng)化了基層國家權(quán)力。

實(shí)現(xiàn)縣域善治,不僅需要強(qiáng)化基層國家權(quán)力,而且也要注重基層國家權(quán)力的自我規(guī)范與自我監(jiān)督。對(duì)于這個(gè)問題,一些地方作了一些改革創(chuàng)新,如黨內(nèi)民主、行政三分制等比較好的探索,這對(duì)我們做好基層國家權(quán)力的自我規(guī)范具有重要啟示。

首先,發(fā)展黨內(nèi)民主是基層國家權(quán)力自我規(guī)范的有效方式。從國家權(quán)力角度看,縣域治理的核心是縣級(jí)黨組織。不涉及這個(gè)基層權(quán)力核心的一切治理都只能是邊邊角角的改革,不可能收到實(shí)際效果。在目前的基層政治權(quán)力格局之下,發(fā)展基層黨內(nèi)民主是規(guī)范基層國家權(quán)力的重要途徑,也是搞好縣域治理的重要措施。從民主發(fā)生機(jī)制來看,黨內(nèi)民主與人民民主具有內(nèi)在一致性,把發(fā)展黨內(nèi)民主與發(fā)展基層民主連接起來具有現(xiàn)實(shí)可行性。當(dāng)前很多地方開展的基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新,如縣級(jí)黨代表直選、黨代表大會(huì)常任制、公推公選和公推直選等,對(duì)于規(guī)范基層國家權(quán)力具有重要推動(dòng)作用,也會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)良好的縣域治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一些具有民主價(jià)值的舉措,如公推公選和公推直選可以在條件成熟時(shí),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)擴(kuò)展到縣一級(jí),實(shí)現(xiàn)縣委書記的黨內(nèi)直接選舉,擴(kuò)大縣委書記的黨內(nèi)群眾基礎(chǔ)。這一改革,不會(huì)造成縣級(jí)黨組織的失控,對(duì)此無需太多的顧慮。

其次,搞好縣級(jí)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我規(guī)范。隨著行政管理體制改革的不斷深入,地方行政管理體制改革也取得了重要成就,積累了很多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)做法。這些經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)于規(guī)范地方政府權(quán)力具有重要意義。例如,最近深圳市政府推出的“行政三分制”改革,人們對(duì)此寄予厚望。其主要做法就是遵照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開的基本原則,在具體改革設(shè)計(jì)上,將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊,使權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)。這些地方政府系統(tǒng)內(nèi)部改革,目的在于規(guī)范基層國家權(quán)力、提高行政效率,發(fā)揮地方政府在區(qū)域治理中的主體作用。盡管這些改革不一定發(fā)生在縣級(jí)政權(quán)層面,但是,對(duì)于縣級(jí)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我規(guī)范具有重要借鑒意義。

再次,推進(jìn)系統(tǒng)化的縣政改革試點(diǎn)。所謂系統(tǒng)化的縣政改革就是包括黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)和司法系統(tǒng)在內(nèi)的縣級(jí)政權(quán)的一攬子改革。這是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的改革規(guī)劃,其具體構(gòu)想是:開展以縣級(jí)人大代表專職化為起點(diǎn)、以政治分權(quán)為杠桿、以司法制衡為保障的縣級(jí)綜合政治改革,使縣級(jí)政權(quán)有足夠的地方社會(huì)管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán),同時(shí),使縣級(jí)政權(quán)及其主官的權(quán)力受到有效的制衡和監(jiān)督。通過建立既對(duì)中央負(fù)責(zé)又對(duì)地方民眾負(fù)責(zé)的縣級(jí)政府,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)在城鄉(xiāng)兩地協(xié)調(diào)發(fā)展,推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和國家建設(shè)。這是一些學(xué)者提出的改革設(shè)想和主張,盡管目前還沒有付諸實(shí)踐,但是對(duì)未來的縣政改革也不失為一種有益的參考。

從治理的內(nèi)在特征來看,實(shí)現(xiàn)縣域善治,還要發(fā)揮其他治理主體的作用,要注重依靠基層社會(huì)力量的發(fā)展。為此,要擴(kuò)大各種形式的民眾參與,逐步提高民眾的民主意識(shí),培育基層社會(huì)自主性。當(dāng)前,地方治理中的一些有益做法,如基層群眾自治、民主懇談和參與式預(yù)算改革都是擴(kuò)大民眾參與的主要形式,對(duì)于培育基層社會(huì)自主性,發(fā)展基層社會(huì)力量具有重要作用。從目前實(shí)際看,具體途徑可以考慮以下幾個(gè)方面:

第一,搞好基層群眾自治,發(fā)展基層社會(huì)力量。要逐步擴(kuò)大基層群眾自治范圍,規(guī)范民主實(shí)踐,提高廣大干部群眾的民主法治素質(zhì)。進(jìn)一步完善和落實(shí)好現(xiàn)有的基層群眾自治制度,切實(shí)保障群眾應(yīng)當(dāng)享有的民主權(quán)利。要不斷豐富民主形式,創(chuàng)新民主內(nèi)容。在廣大農(nóng)村,認(rèn)真做好村民自治工作。在城市社區(qū)搞好居民自治工作。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)村(居)民自治和社區(qū)建設(shè),推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治、加強(qiáng)管理服務(wù)上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、共同進(jìn)步。實(shí)現(xiàn)基層國家權(quán)力和基層社會(huì)的互動(dòng),建立健全民眾利益表達(dá)機(jī)制,切實(shí)維護(hù)基層民眾權(quán)益。

第二,發(fā)展基層“協(xié)商民主”,培養(yǎng)基層民眾的參政議政能力。民主懇談是“協(xié)商民主” 的主要形式,它擴(kuò)大了基層民眾對(duì)公共事務(wù)的參與程度、知情度,增加了基層民眾在基層公共事務(wù)決策上的發(fā)言權(quán),同時(shí)也有助于培養(yǎng)和鍛煉基層民眾的參政議政能力,提高基層社會(huì)的自主性;增強(qiáng)了基層決策的科學(xué)性,降低了決策成本,經(jīng)過民主懇談的基層決策更能得到民眾的認(rèn)可;加強(qiáng)了基層政府和基層民眾之間的溝通與交流,融洽了干群關(guān)系;民眾代表可以監(jiān)督、變更和修改基層政府預(yù)算,政府官員的行為必須公開,以接受監(jiān)督,這在一定程度上增強(qiáng)了基層決策的透明度,加大了民眾對(duì)基層政府的監(jiān)督力度。

第三,發(fā)展基層非政府組織,提升基層社會(huì)關(guān)聯(lián)。這是發(fā)展基層社會(huì)力量的一個(gè)著力點(diǎn)。實(shí)踐證明,非政府組織在一定程度上能夠促進(jìn)社會(huì)行為的理性化,能夠幫助公民實(shí)現(xiàn)利益需求,能夠促進(jìn)公民合作的實(shí)現(xiàn),有助于公共政策的落實(shí),有助于提高政治民主化水平。但是,基于中國特殊的國情,非政府組織尚在成長期,仍然存在一些亟待解決的問題,影響了非政府組織自身的健康發(fā)展,對(duì)于發(fā)展社會(huì)力量是不利的。就縣域治理來說,發(fā)展基層非政府組織也是發(fā)展基層社會(huì)力量的有效途徑。要通過轉(zhuǎn)變觀念、規(guī)范管理、加強(qiáng)合作等途徑發(fā)展基層非政府組織,使之成為提高基層社會(huì)自主性、增強(qiáng)基層社會(huì)力量的重要載體。

在縣域治理過程中,縣級(jí)政權(quán)作為國家權(quán)力在基層社會(huì)的延伸,其力量正處于不斷強(qiáng)化的過程中。這不僅是政治發(fā)展的客觀規(guī)律,也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。治理理論的興起,使得社會(huì)力量受到高度重視,很多人開始強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的相互依賴、相互合作和相互增權(quán)。因此,縣域治理需要解決這樣的問題:一方面,中央國家權(quán)力強(qiáng)化了對(duì)基層國家權(quán)力的管理,期待基層國家權(quán)力在縣域治理中的有效性發(fā)揮;另一方面,基層社會(huì)面對(duì)強(qiáng)化的基層國家權(quán)力不能束手無策,必須通過各種形式的創(chuàng)新來提高自身力量,加強(qiáng)對(duì)基層國家權(quán)力的制約和監(jiān)督。