加強(qiáng)縣域治理 推動(dòng)縣政改革

自秦朝設(shè)郡縣以來(lái),中國(guó)就有“郡縣治,天下安”之說。兩千多年來(lái),縣一直是中國(guó)傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位。然而,自上世紀(jì)80年代以來(lái),隨著市管縣體制的逐步推開,縣這個(gè)中國(guó)最重要的地方治理單位在政權(quán)體系中日益被邊緣化。當(dāng)下,在基層民主漸趨成熟并逐步向上擴(kuò)展,以及基層社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下,縣域治理的重要性已經(jīng)凸顯。縣政改革能否成為中國(guó)政治體制改革之新的突破口,是考驗(yàn)實(shí)踐者和研究者的一個(gè)重大問題。為此,本刊特邀幾位專家學(xué)者就加強(qiáng)縣域治理和推動(dòng)縣政改革發(fā)表自己的意見,以期更多的專家學(xué)者參與這一問題的討論。

——主持人杜運(yùn)泉

國(guó)家化與地方性背景下的雙向型縣域治理改革

徐勇,襄樊學(xué)院“隆中學(xué)者”,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

近年來(lái),由于縣域治理愈益重要,有關(guān)縣域治理改革的論述也愈來(lái)愈多。但總的來(lái)看,與當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一樣,主要限于就事論事,缺乏系統(tǒng)的學(xué)理性研究,結(jié)果是各說各話,各執(zhí)一端,最后不了了之。政治學(xué)是一門制度學(xué)科,它要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)的使命,而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)需要有足夠的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)理支撐。我認(rèn)為,討論縣域治理的改革和走向,需要將其放在國(guó)家化和地方性背景下考察。

人類歷史是在活動(dòng)空間一步步擴(kuò)展中發(fā)展的,從早期的部落,到小型城邦國(guó)家,再到分散孤立的國(guó)家,直至近代以來(lái)的全球化。研究當(dāng)下的縣域治理或者說其他層級(jí)的治理,都離不開“全球化趨勢(shì)、國(guó)家性建構(gòu)、地方性復(fù)活、草根性成長(zhǎng)”這四個(gè)關(guān)鍵詞。

自近代以來(lái),全球化便成為不可規(guī)避的大趨勢(shì)。早在100多年前,馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中就論述了這一歷史過程,認(rèn)為由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展,“過去那種地方的和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài),被各民族的各方面的互相往來(lái)和各方面的互相依賴所代替了”。全球化過程中的一個(gè)最重要的成果,就是現(xiàn)代民族國(guó)家的崛起,即“政治的集中”,“各自獨(dú)立的、幾乎只有同盟關(guān)系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同關(guān)稅的各個(gè)地區(qū),現(xiàn)在已經(jīng)結(jié)合為一個(gè)擁有統(tǒng)一的政府、統(tǒng)一的法律、統(tǒng)一的民族階級(jí)利益和統(tǒng)一的關(guān)稅的統(tǒng)一的民族”?，F(xiàn)代民族國(guó)家有兩個(gè)不可分割的特點(diǎn):一是外部的主權(quán)獨(dú)立,對(duì)外是一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家;二是內(nèi)部的整體統(tǒng)一,由中央政府實(shí)行有效的統(tǒng)一治理。由此就有了對(duì)外爭(zhēng)取獨(dú)立、對(duì)內(nèi)爭(zhēng)取統(tǒng)一的國(guó)家化進(jìn)程。即使是全球化浪潮不斷超越國(guó)界,但人們至今還必須生活在國(guó)家這一“政治容器”之中,國(guó)家性建構(gòu)并沒有終結(jié)。

中國(guó)是一個(gè)早熟國(guó)家,即在西歐還處于四分五裂的狀態(tài)時(shí),中國(guó)就已成為一個(gè)完整統(tǒng)一的大型國(guó)家,因此,中國(guó)很早就具有現(xiàn)代民族國(guó)家的形式特質(zhì)。但是,古代中國(guó)還不是現(xiàn)代國(guó)家,一是對(duì)外只有“天下”觀而沒有“世界整體”觀,“有邊陲無(wú)國(guó)界”,因此近代遭遇先崛起的現(xiàn)代民族國(guó)家的侵略打擊。二是內(nèi)部的一體化程度低或者說是剛性的一體化。由于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),地方和基層社會(huì)處于自治狀態(tài),中央集權(quán)只是一個(gè)與民眾日常生活無(wú)關(guān)的外殼。這一外殼一旦被擊碎,國(guó)家就陷入分裂和動(dòng)亂。孫中山是現(xiàn)代國(guó)家在中國(guó)的創(chuàng)立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國(guó)在西方列強(qiáng)的入侵下不堪一擊,甚至有亡國(guó)滅種之憂的原因,這就是“一盤散沙”。他認(rèn)為:“中國(guó)人最崇拜的是家族主義和宗族主義”?！爸袊?guó)人的團(tuán)結(jié)力,只能及于宗族而止,還沒有擴(kuò)張到國(guó)族?！币虼?近代以來(lái),中國(guó)就面臨著雙重任務(wù):外爭(zhēng)獨(dú)立,內(nèi)爭(zhēng)統(tǒng)一。而這都需要建立一個(gè)統(tǒng)一完整的國(guó)家,將原來(lái)散落于地方和社會(huì)的權(quán)力高度集中于國(guó)家,特別是中央。孫中山對(duì)現(xiàn)代國(guó)家設(shè)計(jì)時(shí),將以縣為基礎(chǔ)的地方自治作為重要制度,但這一設(shè)想沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。其重要原因就是近代以來(lái)的中國(guó)未能建立中央能夠有效管轄地方的體制,以完成國(guó)家內(nèi)部的一體化。這種一體化至今仍然有待完成,特別是還需要形成依靠統(tǒng)一的相互依賴的市場(chǎng)和文化網(wǎng)絡(luò)建立起來(lái)的柔性一體化。所以,一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的中央政府還是必須的體制,地方接受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制仍然必要。

由于英美等國(guó)家率先成為現(xiàn)代國(guó)家,其地方自治體制也為后起國(guó)家所借鑒。但是,英美的歷史傳統(tǒng)不同,特別是美國(guó),其中央權(quán)力是地方讓渡的。地方權(quán)力是中央權(quán)力的基礎(chǔ),換言之,中央權(quán)力有地方權(quán)力作為其牢固的基礎(chǔ),為地方所讓渡的中央權(quán)力有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。這說明地方自治有其特有的條件。世界大多數(shù)國(guó)家不具備這一條件,往往是先有中央政權(quán)再有地方政權(quán),因此這些國(guó)家大都采用的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制。即使是實(shí)行地方自治的國(guó)家,中央權(quán)力日益增長(zhǎng),地方權(quán)力日益式微,也成為一個(gè)趨勢(shì)。這是因?yàn)?隨著社會(huì)發(fā)展,對(duì)均等化的要求愈來(lái)愈高,如公共服務(wù)的均等化、公共福利的均等化等,而這必須依靠公共權(quán)力集中的中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)資源和財(cái)富的再分配。這就是20世紀(jì)以來(lái),自上而下的權(quán)力一直延伸到每個(gè)社會(huì)成員的“權(quán)力垂直下沉”的過程。60年來(lái),我國(guó)建立了前所未有的中央集權(quán)體制,這對(duì)于社會(huì)動(dòng)員、國(guó)家一體化發(fā)揮了重要作用。但這一體制發(fā)揮作用的內(nèi)容有所不同。前50年主要是管理,近10年則向服務(wù)轉(zhuǎn)變,即統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)行均等化的公共服務(wù)和公共福利還得依靠這一體制。因此,中央自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制仍然必要,縣級(jí)地方自治作為一項(xiàng)地方政治制度,不可輕易實(shí)行。

盡管國(guó)家化是近代以來(lái)的主題,但為什么近年來(lái)地方治理、地方自治又被廣為重視呢?其重要背景是“地方性復(fù)活”和“草根性成長(zhǎng)”。

歷史的發(fā)展是辯證的。近代以來(lái),那些實(shí)行地方自治的國(guó)家,在不斷加強(qiáng)中央權(quán)力,如英美;而那些實(shí)行單一制的國(guó)家,又在不斷下放權(quán)力,如法國(guó)。但自20世紀(jì)以來(lái),即使是不斷加強(qiáng)中央權(quán)力的英國(guó),也愈益重視地方和基層。如以往的政黨政治主要集中于中央權(quán)力的獲得,而現(xiàn)今更重視地方權(quán)力的執(zhí)掌。其重要原因是地方性事務(wù)日益增多,民眾與地方有效治理的關(guān)聯(lián)性愈來(lái)愈強(qiáng)。隨著統(tǒng)一的政府、統(tǒng)一的法律、統(tǒng)一的民族階級(jí)利益和統(tǒng)一的關(guān)稅等國(guó)家統(tǒng)一性的建立,民眾利益的實(shí)現(xiàn)與地方治理密切相關(guān),大量公共服務(wù)和公共福利最終要依靠地方政府實(shí)施,地方的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)增大。由此就出現(xiàn)了所謂的“地方性復(fù)活”。但這種地方性已不是傳統(tǒng)封建時(shí)代相互割據(jù)的地方性,而是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方性。在“地方性復(fù)活”的過程中,是“草根性成長(zhǎng)”。所謂“草根性”通常是指一般平民大眾。這些人在以往的政治活動(dòng)中是微不足道的“草民”,除了大選以外,對(duì)日常政治生活沒有多少參與機(jī)會(huì),其政治意愿主要被少數(shù)議員所“代表”。因此,在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里,民主政治的主要表現(xiàn)形式是選舉政治、議會(huì)政治。那么,隨著“地方性復(fù)活”,民眾的利益與地方治理日益相關(guān),也為民眾參與地方治理提供了契機(jī)。他們除了選舉領(lǐng)導(dǎo)人以外,還通過不同的參與方式,共同討論和決定其所面臨的公共事務(wù)。地方治理的有效性很大程度上取決于民眾參與的程度。日常參與的協(xié)商性民主因此成為重要的民主形式。

60年來(lái),我國(guó)的權(quán)力體系也處于一個(gè)雙向過程,一方面是權(quán)力高度集中,一方面是權(quán)力下放。前30年代主要是集中,后30年主要是下放。與此同時(shí),在集中過程中有下放,在下放過程中有集中?？傮w是集中,局部是下放。其重要原因是隨著統(tǒng)一的現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu),“地方性復(fù)活”也日益突出。在傳統(tǒng)中國(guó),縣官只是中央在地方的象征性權(quán)威,沒有什么自主性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,縣級(jí)政府主要是執(zhí)行。改革開放以來(lái),地方政府的決策權(quán)力增大。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的呼聲日益強(qiáng)烈。正是在這一背景下,有人提出“縣級(jí)地方自治”的思路。以制度的方式而不是人為政策的方式提高縣的地位,強(qiáng)化縣的權(quán)力,思路是正確的。但是,地方自治必須依托兩個(gè)條件:一是國(guó)家一體化,即地方自治不可傷害中央自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);二是草根性成長(zhǎng),即地方自治權(quán)的擴(kuò)大要與民眾參與擴(kuò)大同步。沒有前者,“地方性復(fù)活”很可能是傳統(tǒng)的“割據(jù)式地方性”的復(fù)活;沒有后者,“地方性復(fù)活”很可能是“土皇帝”式的地方性復(fù)活,這都無(wú)法達(dá)到地方的有效治理。孫中山先生當(dāng)年提出以縣為基礎(chǔ)的地方自治,由本縣人治本縣事,基本考慮是通過地方公眾參與,實(shí)行民主政治。

根據(jù)以上分析,我以為,理想化的縣域治理改革是雙向型運(yùn)作:一是中央權(quán)力適度向縣級(jí)下放,使縣級(jí)有更強(qiáng)的自主性,同時(shí)這種權(quán)力下放是整體性的,即權(quán)力下放與權(quán)力監(jiān)督同步;二是民眾對(duì)縣域治理的適度參與,縣域權(quán)力擴(kuò)大不僅是擴(kuò)大“縣官”的權(quán)力,同時(shí)更是擴(kuò)大“縣民”的權(quán)利?？梢詫⒔┠瓿砷L(zhǎng)發(fā)展的村民自治向縣鄉(xiāng)層級(jí)延伸,讓縣民通過縣鄉(xiāng)人大等制度化渠道更多地參與地方性治理。否則,草根民眾可能就會(huì)通過非制度化的群體性事件來(lái)表達(dá)其意愿。同時(shí),我國(guó)現(xiàn)有的制度資源還有很大的利用空間。我國(guó)地方政府體制事實(shí)上具有復(fù)合性特征,如法律規(guī)定,地方政府接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)又為本級(jí)人大所任命并接受其監(jiān)督。目前的主要問題是,地方政府接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)多,本級(jí)人大對(duì)政府的影響小。而本級(jí)人大正是民眾參與地方治理的重要渠道。這一制度化的渠道還有繼續(xù)發(fā)揮作用的余地。一般來(lái)說,當(dāng)一種制度的生命力尚沒有耗盡時(shí),不可輕易替代。浙江等地的地方治理運(yùn)用人大進(jìn)行財(cái)政預(yù)算公開改革,便是地方治理改革的方向之一。