“省直管縣”體制改革面臨的問題和建議

廖　倩　蔡雪林

摘要:2009年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,這是改革開放以來第11個(gè)以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件,也是首次連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號(hào)文件。其中,省直管縣的提出頗為引人注目。中央提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。本文旨在通過對(duì)省直管縣體制改革試點(diǎn)情況的觀察,發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題并提出自己的建議。

關(guān)鍵詞:省直管縣 體制

“省直管縣”是近幾年來行政管理體制中最受關(guān)注的改革模式,并已在全國(guó)范圍內(nèi)開始試點(diǎn)。隨著2010年的走近,省直接管理縣(市)的體制改革開始提速,但其中也存在著一些令人擔(dān)憂的問題。

一、省直管縣體制改革的現(xiàn)狀

目前我國(guó)省直管縣改革主要包括“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革和財(cái)政體制改革。

我國(guó)從1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了擴(kuò)權(quán),把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣。

《國(guó)家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制?！?《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中也提到“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣財(cái)政管理體制改革”。 據(jù)財(cái)政部提供的資料顯示,截至到目前,全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省直管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份,加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市,共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了財(cái)政體制上的“省直管縣”。

二、省直管縣體制改革面臨的主要問題

(一)改革未能從根本上扭轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣財(cái)政困難的現(xiàn)狀?！笆≈惫芸h”后,省級(jí)對(duì)試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助僅是“直達(dá)”。也就是說,新體制下試點(diǎn)縣收到的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助在總量上是不變的,不能從根本上扭轉(zhuǎn)財(cái)政困難的狀況。

(二)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不足?！笆≈惫芸h”縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革就是要緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,進(jìn)一步支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展,增加農(nóng)民收入,確保農(nóng)村綜合改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但目前來說,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入還是不夠。

(三)行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,是財(cái)政體制的核心問題,也是劃分各級(jí)政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查,我國(guó)不少地方實(shí)行省管縣體制后,政府間財(cái)政關(guān)系有所調(diào)整,但行政管理體制并沒有隨之改變,因而出現(xiàn)了行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突的狀況。從實(shí)際情況看,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,大大增加了省級(jí)財(cái)政的事權(quán)責(zé)任,但其財(cái)力并沒有增加。對(duì)于原來管縣的市來說,市級(jí)財(cái)力下降較多,對(duì)其財(cái)權(quán)沖擊較大,但對(duì)其所管的縣承擔(dān)的事權(quán)卻沒有相應(yīng)地減少。不少省、自治區(qū)的試點(diǎn)辦法明確規(guī)定,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,原來管縣的市不再集中縣級(jí)收入,但卻要進(jìn)一步加大對(duì)縣的補(bǔ)助力度,還要保證在教育、危房改造、醫(yī)療改革、新農(nóng)村建設(shè)等方面市對(duì)所管縣的配套資金。這種辦法必然加劇市級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問題?？h級(jí)財(cái)政是省直管縣財(cái)政體制改革中的受益者,其財(cái)力和財(cái)權(quán)得到了擴(kuò)張,事權(quán)卻沒有大的變化,這顯然是不合理的。

三、對(duì)于省直管縣體制改革的建議

省直管縣體制改革,觸及到我國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,面對(duì)改革中存在的問題,我們應(yīng)更多地關(guān)注以下幾個(gè)方面,科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制改革。

(一)改革不能一刀切,要具體情況具體分析。由于各地發(fā)展情況有較大差異,在推進(jìn)“省管縣”體制改革上,要對(duì)各地“市管縣”體制及其存在問題、存在問題的性質(zhì)及原因進(jìn)行科學(xué)的分析與評(píng)估,因地制宜,推進(jìn)改革。

(二)各縣要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展理念,加快財(cái)源培植。篩選儲(chǔ)備一批重點(diǎn)項(xiàng)目,提前建立好財(cái)政申報(bào)資金項(xiàng)目庫(kù)。認(rèn)真落實(shí)招商引資政策,扶持做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),從根本上解決財(cái)務(wù)困難,不斷壯大試點(diǎn)縣的財(cái)政實(shí)力。

(三)各縣要積極向省財(cái)政反映實(shí)際情況,爭(zhēng)取支持。要抓住“省直管縣”對(duì)困難縣轉(zhuǎn)移支付傾斜的有利時(shí)機(jī),積極向省財(cái)政匯報(bào)財(cái)政收支預(yù)算情況、財(cái)源建設(shè)的不利因素、財(cái)政困難的實(shí)際狀況等具體問題,爭(zhēng)取得到省財(cái)政的理解和支持,得到更多的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

(四)繼續(xù)增加用于農(nóng)村的支出,提高新農(nóng)村建設(shè)水平。試點(diǎn)縣的財(cái)政支出管理,要立足于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合改革的根本目的。以支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為目標(biāo),提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,穩(wěn)步增加農(nóng)民收入,加大對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的支持力度,改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件,增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障能力,提高新農(nóng)村建設(shè)水平。

(五)要加快制度創(chuàng)新,研究解決“省直管縣”條件下市對(duì)縣事權(quán)與財(cái)權(quán)錯(cuò)位的問題,建立健全市對(duì)縣各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持機(jī)制。

(六)有步驟地綜合推進(jìn)改革。要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素,將推進(jìn)“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進(jìn)措施、制度配套。在推行省直管縣財(cái)政體制過程中,都必須處理好這些關(guān)系,否則,就會(huì)影響改革的效果。

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