堅(jiān)持高等教育公益性：政府責(zé)任及其厘定

楊曉霞　黃　瑩

[摘 要]針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的高等教育公益性缺失的情況,有必要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府在堅(jiān)持高等教育公益性當(dāng)中不可推卸的責(zé)任。它要求政府制定出更為公平合理的教育政策,進(jìn)一步規(guī)范公立高校辦學(xué)行為,并借助市場(chǎng)力量探索多樣化的教育公益性實(shí)現(xiàn)方式。

[關(guān)鍵詞]高等教育 公益性 政府 責(zé)任

[中圖分類(lèi)號(hào)] G649.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1005—5843 (2009)04-0019-03

[作者簡(jiǎn)介]楊曉霞,廣州大學(xué)高教所;黃瑩,廣州大學(xué)商學(xué)院(廣東廣州 510006)

近年來(lái),在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,隨著高校學(xué)費(fèi)飆升、高校貧困生數(shù)量激增以及教育腐敗等情況的出現(xiàn),對(duì)于高等教育公益性的探討逐漸引起人們的關(guān)注。傳統(tǒng)意義上認(rèn)為最應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)教育公益性的公立高校在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洪流中卻常常迷失辦學(xué)方向,造成公益性的缺失,引起社會(huì)各界尤其是學(xué)生及其家長(zhǎng)的諸多不滿(mǎn)。黨的十七大報(bào)告中明確提出,要“堅(jiān)持教育的公益性質(zhì)”。這表明,在堅(jiān)持高等教育公益性方面,政府具有不可推卸的責(zé)任。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下的高等教育公益性

何謂教育公益性?盡管理論界關(guān)于這一問(wèn)題的探討頗多,但目前尚無(wú)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。無(wú)庸置疑的是,教育的公益性必然是對(duì)教育增進(jìn)社會(huì)公共利益的一種屬性的描述,而且,這種“公共利益”具有整體性和普遍性,包括經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,人們追求的是私人的教育利益,只有作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府才有責(zé)任和能力追求公共教育利益。因此,教育公益性是指教育增進(jìn)社會(huì)公共利益、追求平等的一種價(jià)值屬性,其實(shí)現(xiàn)主要依賴(lài)于政府及其財(cái)政的支持。

高等教育是教育金字塔的最高一層,在我國(guó)當(dāng)前僅有部分社會(huì)成員能夠進(jìn)入其中。與基礎(chǔ)教育強(qiáng)調(diào)面向所有社會(huì)成員的公益性要求不同的是,高等教育公益性主要體現(xiàn)在高等教育資源分配的公平性方面。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,我國(guó)高等教育資源分配存在著嚴(yán)重的不均衡。一方面,一些高等教育政策的制定偏離了公益性的要求,造成資源分配的不公平;另一方面,由政府通過(guò)財(cái)政投資舉辦的公立高校理應(yīng)承擔(dān)起高等教育資源公平分配的重任,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下,部分公立高校缺失了公益性的辦學(xué)原則,出現(xiàn)了一些不公正的做法,造成了不良的社會(huì)影響。表現(xiàn)在:

(一)高考招生指標(biāo)分配的地域失衡

目前,我國(guó)普通高校招生實(shí)行的是分省定額、劃線(xiàn)錄取的辦法。但我國(guó)高校的地理分布并不均衡,大多數(shù)重點(diǎn)院校集中在東部發(fā)達(dá)省份和直轄市。據(jù)統(tǒng)計(jì),京津滬三市就占了“211工程”院?？倲?shù)的近1/3,而僅北京一市就集中了我國(guó)“211工程”院校的22所。這種高校地理分布的嚴(yán)重不均衡導(dǎo)致區(qū)域招生名額分配的嚴(yán)重不均衡,不同省份高考錄取率出現(xiàn)極大的差異。2004年,清華、北大在北京的招生指標(biāo)是851個(gè),河南只有171個(gè);其時(shí)北京市人口1 300多萬(wàn),河南人口9 700多萬(wàn)。這就意味著,81個(gè)北京考生中就有一個(gè)人能上北大、清華;而河南考生的這一比例則近三千分之一①。

當(dāng)前的問(wèn)題是,一些重點(diǎn)公立高校的招生指標(biāo)向本地嚴(yán)重傾斜。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道:2005年,復(fù)旦大學(xué)本科招生總數(shù)3 400人,上海本地生源比例達(dá)63.1%;浙江大學(xué)招生計(jì)劃3 715人,本地生源比例達(dá)67.5%;中山大學(xué)本科招生7 210人,廣東本地生源占62.4%;武漢大學(xué)在湖北的生源超過(guò)了50%,南京大學(xué)在江蘇的生源也達(dá)到了40%。我國(guó)公立高校根據(jù)隸屬關(guān)系的不同,大體可以分為兩類(lèi):一類(lèi)是中央財(cái)政支持的部屬院校,另一類(lèi)是地方財(cái)政支持的省市屬院校。公眾普遍認(rèn)為,地方高校招生向本地傾斜可以理解,但部屬院校是國(guó)家出資舉辦的,理應(yīng)讓全體納稅人享有平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。因此,重點(diǎn)公立高校招生過(guò)度向本地傾斜有違教育公平,無(wú)法體現(xiàn)教育公益性。

(二)過(guò)度向重點(diǎn)高校傾斜的政策取向

公共資源配置的均衡狀態(tài)也影響著高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中,不僅本科院校和高職院校、公辦高校和民辦高校之間存在著巨大的差距,就連公辦本科院校之間也存在著嚴(yán)重的資源配置不均衡。重點(diǎn)高校獲得的政府教育投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般高校,而且這種校際間的差距有越來(lái)越大的趨勢(shì)。

按照慣例,我國(guó)高等學(xué)校大致可以分為重點(diǎn)高校、普通高校和私立高校三大類(lèi)。所謂重點(diǎn)高校主要是指“985工程”高校和“211工程”高校,這些高校長(zhǎng)期得到政策傾斜和財(cái)政支持,教育經(jīng)費(fèi)充裕,僅“985工程”高校第一期投入的資金就高達(dá)140億元。而眾多的靠地方財(cái)政投入建設(shè)的高校特別是高職高專(zhuān)學(xué)校大都捉襟見(jiàn)肘、舉步維艱,不少地方性高校教學(xué)、生活的基本條件都得不到保障,不得不舉債修學(xué)生宿舍、教學(xué)樓、圖書(shū)館。雖然不同的高校存在一定的差距屬于正?，F(xiàn)象,但是差距過(guò)大,而且這種差距是由不公平的政策造成的,則有違教育公益性原則,讓人難以接受。

此外,重點(diǎn)高校和一般高校在高質(zhì)量的師資、生源的競(jìng)爭(zhēng)方面,也占據(jù)著極大的優(yōu)勢(shì)。名牌大學(xué)獲取社會(huì)資源、吸納社會(huì)資金的能力更強(qiáng),投資的趨利性決定了社會(huì)資源愈加集中于優(yōu)質(zhì)高等院校。這種“富者愈富、窮者愈窮”的“馬太效應(yīng)”進(jìn)一步拉大了校際差距。

(三)缺乏有效約束的高校招生自主權(quán)

《高等教育法》規(guī)定,高校享有包括招生權(quán)在內(nèi)的七項(xiàng)明確的辦學(xué)自主權(quán)。隨著我國(guó)高校獨(dú)立法人地位的確立,高校在招生錄取方面擁有的自主權(quán)逐漸落到實(shí)處,并得到了社會(huì)的廣泛支持和認(rèn)可。但是,由于法律不完善,政府對(duì)高校招生自主權(quán)缺乏有效的約束,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中部分高校將招生特權(quán)作為謀取個(gè)人利益的工具,教育腐敗現(xiàn)象層出不窮。少數(shù)特權(quán)階層、富裕階層的社會(huì)成員利用手中的權(quán)力和金錢(qián)獲取短缺的高等教育資源,從而擠占了普通階層社會(huì)成員的招生名額,由此導(dǎo)致社會(huì)成員對(duì)社會(huì)公正的懷疑,造成嚴(yán)重的社會(huì)心理傷害,極大地降低了高等教育公益性程度。 另外,研究生教育尤其是在職研究生教育畸形發(fā)展。一些包括政府官員和企業(yè)老總在內(nèi)的優(yōu)勢(shì)社會(huì)階層,希冀通過(guò)高層次的學(xué)歷文憑鞏固優(yōu)勢(shì)地位,紛紛進(jìn)修研究生教育。面對(duì)巨大的社會(huì)需求,一些高校失去了應(yīng)有的辦學(xué)準(zhǔn)則,在利益的驅(qū)動(dòng)下,設(shè)置不合理的研究生招生標(biāo)準(zhǔn),將理應(yīng)面向全社會(huì)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的寶貴的高等教育資源分配給少數(shù)人。高校招收此類(lèi)考生,一方面能夠從中收取巨額學(xué)費(fèi),另一方面能夠?yàn)閷W(xué)校謀取更多的社會(huì)資源。而這些事務(wù)繁忙、無(wú)法脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的官員和老總們往往并不能保證足夠的時(shí)間完成研究生教育,投機(jī)取巧、弄虛作假現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。其結(jié)果,一方面造成教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi),另一方面研究生教育的質(zhì)量大打折扣,嚴(yán)重?cái)牧藢W(xué)術(shù)風(fēng)氣,損害了學(xué)校尊嚴(yán),導(dǎo)致學(xué)位貶值。

(四)不合理的收費(fèi)政策

自1989年我國(guó)高校實(shí)行收費(fèi)制度以來(lái),學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)呈逐年快速上升的趨勢(shì),從最初的幾百元逐年攀升至幾千元、上萬(wàn)元。盡管?chē)?guó)家一再出臺(tái)政策限制學(xué)費(fèi)的快速增長(zhǎng),但是在慣性的作用下,我國(guó)高校學(xué)費(fèi)平均水平依然居高不下。再加上住宿費(fèi)和生活費(fèi),快速增長(zhǎng)的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給中低收入家庭帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。在許多家庭,教育支出成為了頭號(hào)開(kāi)支。與此同時(shí),國(guó)家雖然實(shí)行了助學(xué)貸款制度等一系列學(xué)生資助政策,但由于種種原因,資助力度和范圍尚不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求。此外,一些高校追求“面子工程”,樓房越蓋越高,校門(mén)越修越豪華,各種慶典規(guī)模越來(lái)越大。這種不計(jì)成本的支出往往會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生身上,導(dǎo)致各種巧立名目的亂收費(fèi)。高額學(xué)費(fèi)成為了許多低收入家庭的子女接受高等教育的嚴(yán)重障礙,高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)難以保證。

二、政府實(shí)現(xiàn)高等教育公益性的責(zé)任厘定

盡管政府及其主導(dǎo)下的公立高等教育系統(tǒng)在教育公益性的實(shí)現(xiàn)方面存在諸多弊端,但不能以此成為推卸責(zé)任的借口。必須堅(jiān)持高等教育公益性原則,在此基礎(chǔ)上厘定政府責(zé)任,使其擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的職責(zé),并不斷加強(qiáng)承擔(dān)責(zé)任的能力。

(一)堅(jiān)持高等教育公益性是政府不可推卸的責(zé)任

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府壟斷了高等教育的供給,高等教育公益性被狹隘地理解為由政府直接舉辦公立學(xué)校以及受教育機(jī)會(huì)的低價(jià)或無(wú)償提供。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,“效率”、“競(jìng)爭(zhēng)”、“營(yíng)利”等觀念逐步進(jìn)入高等教育領(lǐng)域,傳統(tǒng)的高等教育公益性觀念受到挑戰(zhàn)。人們逐步認(rèn)識(shí)到,高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)并不取決于辦學(xué)主體的“公”、“私”性質(zhì);公益性要求與“效率”、“營(yíng)利”等市場(chǎng)規(guī)則也不總是必然矛盾的。高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)方式也不再局限于傳統(tǒng)的政府舉辦公立學(xué)校一種途徑,而是有賴(lài)于政府和市場(chǎng)的共同努力。有學(xué)者甚至將“公平”、“效率”、“多樣化”、“社會(huì)凝聚”等作為教育公益性的內(nèi)涵來(lái)理解②。對(duì)此筆者認(rèn)為,對(duì)于教育公益性的傳統(tǒng)理解固然狹隘,但過(guò)于泛化其內(nèi)涵也會(huì)模糊了教育公益性的特殊性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,通過(guò)提高教育資源使用效率、提供更多教育機(jī)會(huì)以及增加教育選擇的多樣化,固然也是增進(jìn)社會(huì)公共利益的一種方式,但公平才是教育公益性最根本的價(jià)值追求。而維護(hù)高等教育公平,則只有代表公共利益的政府才有責(zé)任和動(dòng)力去做。因此,在新的歷史條件下,政府依然是實(shí)現(xiàn)教育公益性最重要的主體,只是實(shí)現(xiàn)的方式應(yīng)當(dāng)更加靈活多樣。

(二)通過(guò)政策引導(dǎo)逐步消除不合理的差距

在我國(guó),高等教育發(fā)展存在著嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策引導(dǎo)與宏觀調(diào)控,逐步縮小不合理的差距,實(shí)現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展,體現(xiàn)高等教育公益性。

在高考招生指標(biāo)的分配上,無(wú)論是采取全國(guó)統(tǒng)一分?jǐn)?shù)線(xiàn)還是按各地人口比例分配,都有其不公平的一面,只可能在各方博弈的基礎(chǔ)上形成一種相對(duì)公平的做法。政府在其中的責(zé)任就是引導(dǎo)各高校采取盡可能公平的做法,糾正當(dāng)前過(guò)度向本地傾斜、過(guò)度向發(fā)達(dá)地區(qū)考生傾斜的趨勢(shì),適當(dāng)提高一些人口大省、教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的高考錄取比例。

在高等教育資源的配置方面,政府應(yīng)當(dāng)建立起公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,弱化身份管理。人為將高校劃分為中央和地方、部屬和省屬、重點(diǎn)和一般,并以此確定資源配置的多寡,這是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式經(jīng)營(yíng)高等教育的體現(xiàn),有違公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。全國(guó)重點(diǎn)高校不能是清一色的研究型大學(xué),應(yīng)把對(duì)象覆蓋到不同類(lèi)型、不同層次的高校,包括高職乃至民辦高校。只要有發(fā)展?jié)摿?、辦學(xué)特色和資助價(jià)值,國(guó)家在進(jìn)行教育資源配置時(shí)就應(yīng)該予以重點(diǎn)建設(shè)、重點(diǎn)支持。

(三)建立有效約束機(jī)制,規(guī)范高校招生自主權(quán)

招生過(guò)程中的教育腐敗嚴(yán)重?fù)p害了公正原則,背離了公益性的要求。這種現(xiàn)象之所以大量出現(xiàn)在高等教育體制由政府高度集中管理向大學(xué)自主辦學(xué)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,與現(xiàn)行教育管理體制落后、法制和制度建設(shè)遲緩有莫大的關(guān)系。許多腐敗和失范行為是打著辦學(xué)自主權(quán)的幌子出現(xiàn)的,嚴(yán)重的教育腐敗促使我們反思關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)責(zé)界限問(wèn)題。我國(guó)《高等教育法》雖然用了“依法”、“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”、根據(jù)“國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)?！钡日Z(yǔ)言表述對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)作出了一定的限制,但表述過(guò)于籠統(tǒng)、責(zé)任過(guò)于模糊,客觀上造成了高校辦學(xué)行為失范的無(wú)所顧忌。因此,有必要完善相關(guān)法律法規(guī)和制定實(shí)施細(xì)則,在規(guī)定高校在什么范圍內(nèi)實(shí)行自主的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確濫用自主權(quán)將承擔(dān)何種責(zé)任。

制度的建立和懲戒的嚴(yán)格僅僅是防治教育腐敗、教育失范的必要條件。在我國(guó),在長(zhǎng)期集權(quán)控制、唯上是從的管理文化中,學(xué)校尚沒(méi)有生長(zhǎng)出在自治傳統(tǒng)下才能形成的與責(zé)任相符的自律精神和自律能力,以及相應(yīng)的倫理和文化③。要從根本上解決這一問(wèn)題,尚需要加強(qiáng)對(duì)高校自律精神和自律能力的培養(yǎng)。雖然任重而道遠(yuǎn),但這將是今后高校保證教育公益性實(shí)現(xiàn)的努力方向。

(四)關(guān)注弱勢(shì)群體,完善學(xué)生資助制度

面對(duì)高昂的學(xué)費(fèi),許多人懷念起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代免費(fèi)上大學(xué)的美好時(shí)光,并因此懷疑大學(xué)收費(fèi)的合理性。然而,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,由于個(gè)人不需要負(fù)擔(dān)高等教育成本,教育資源有限,政府只能負(fù)擔(dān)少數(shù)人的高等教育成本支出。用全體納稅人的錢(qián)供少數(shù)人享受個(gè)人回報(bào)率極高的高等教育,非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公平的目標(biāo),反而造成了嚴(yán)重的不公平。因此,免費(fèi)或低價(jià)并不是實(shí)現(xiàn)教育公益性的前提條件,個(gè)人負(fù)擔(dān)一定比例的高等教育成本恰恰體現(xiàn)了教育的公益性。

在學(xué)費(fèi)收取方面,政府一方面應(yīng)當(dāng)通過(guò)宏觀調(diào)控將公立高校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在大多數(shù)居民可承受的范圍內(nèi),另一方面需要通過(guò)加大經(jīng)費(fèi)投入、采取多種形式,進(jìn)一步完善學(xué)生資助制度,使那些有能力考上大學(xué)的貧困學(xué)生獲得實(shí)實(shí)在在的資助,保證弱勢(shì)群體接受高等教育機(jī)會(huì)的公平。

(五)借助市場(chǎng)力量,探索高等教育公益性實(shí)現(xiàn)方式多樣化

盡管政府是實(shí)現(xiàn)高等教育公益性的主要責(zé)任主體,但這并不代表市場(chǎng)的力量不可以進(jìn)入,“市場(chǎng)化公益行為是現(xiàn)代國(guó)家普遍存在的一種處理公益性事業(yè)與市場(chǎng)關(guān)系的行為模式”④。一方面,政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步打破公辦高等教育壟斷地位,積極鼓勵(lì)和扶持民辦高等教育的發(fā)展,形成公辦高等教育和民辦高等教育良性競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的局面;另一方面,政府應(yīng)當(dāng)積極探索靈活的政策選擇和財(cái)政資助,鼓勵(lì)民辦高校承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)教育公益性的部分責(zé)任。例如,可以通過(guò)政府補(bǔ)貼給予民辦高校貧困學(xué)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)資助,幫助他們順利完成學(xué)業(yè)。

注釋:

①陳曉飛.高等教育的非公平現(xiàn)象與非理性決策[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(3).

②文東茅.走向公共教育:教育民營(yíng)化的超越[M].北京大學(xué)出版社,2008:210-212.

③楊東平.談?wù)劷逃瘮J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2006,(2).

④勞凱聲.面對(duì)挑戰(zhàn)的教育公益性[J].教育研究,2003,(2).

(責(zé)任編輯:袁海軍)