治理理論與我國政府管理改革研究

蔣海龍　張　娟　孫宗國

摘要：近年來，治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，中國政府在推動經濟發(fā)展和社會全面進步的同時，不斷加大了自身改革的力度，取得了很大的成就，但還要進一步的完善。通過對西方治理理論的分析和我國政府改革的回顧，為我國政府管理改革提出合理的建議。

關鍵詞：治理理論；我國政府改革；啟示

中圖分類號：F406.17

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0065-02

1西方治理理論綜述

1.1治理理論的涵義和特征

(1)治理的涵義。治理是指各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人民服從的正式制度和規(guī)則。也包括人們同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排。這種定義，既包含政治學和行政學的含義。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理，從行政學的角度看，治理理論則強調一種多元的、民主的、合作的、非意識形態(tài)化的公共行政。

(2)治理理論的主要內容及特征。

根據治理的涵義和內容，治理理論具有如下的一些特征；

①治理理論認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構(包括社會的、私人的)只要得到公眾的認可，就可以成為杜會權力的中心。因此，治理意味著來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。

②強調國家與社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，而強調了國家與社會組織間的相互依賴關系。

③治理強調管理對象的參與，希望在管理系統(tǒng)內形成一個自組織網絡，加強系統(tǒng)內部的組織性和自主性。

④在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還有責任采用新的方法和措施，以不斷地提高管理的效率。

(3)治理理論的目標。隨著治理理論的發(fā)展與實踐的深入，人們對治理的目標追求有了不斷深入的認識，越來越多的專家學者把善治做為治理的終極目標。

善治，又稱有效治理或良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。它更強調政府的責任與回應、公民的參與權利以及民主理念的實現(xiàn)。

1.2治理理論視角下的政府

治理理論在關注社會管理力量多元化的同時，對政府角色給予重新定位，提出了具有重要意義的新政府理念。

(1)治理理論認為，政府在當代社會中與其他社會組織一樣，發(fā)揮著重要功能，但政府不能成為全能政府，政府必須進行改革，成為“有效政府”。政府要把社會力量辦不好只能由政府管理的事情認真管理起來，并努力管理好。把社會能管理好的事務盡量歸還給社會管理。

(2)在政府與公民的關系上，善治理論強調政府與公民的良好合作和公民的積極參與，實現(xiàn)管理的民主化。善治理論認為，治理公共事務是一個上下互動的過程，它通過共同協(xié)商、良好合作、確立共同目標等方式實現(xiàn)。

(3)對公共物品提供和生產的區(qū)分，是治理理論制度創(chuàng)新最為關鍵的一環(huán)。政府出于政治、法律和道義的責任，須對保證國計民生和社會持久發(fā)展的純公共物品和準公共物品予以提供；同時引入市場競爭機制，修正由政府獨家壟斷而造成的外來壓力缺少、成本控制機制匱乏和服務品質低下的問題，以提高政府公共物品和服務提供的效率。政府提供某類公共物品，并不等于必須由政府來生產此類公共物品，政府可以借助市場和社會組織的優(yōu)勢與能力來生產這些公共物品。政府可通過訂立契約、補貼、稅收政策等手段將一部分公共物品和公共服務的生產讓渡給社會組織和民營組織承擔，以其成本、技術和競爭等優(yōu)勢，為公眾提供更有效率、品質更高的物品和服務，同時也降低了政府與公營部門的支出規(guī)模，最終形成公民自主服務與民營、政府服務相結合的、多中心的公共事務管理體系。

1.3治理理論評述

從政治傾向上看，治理理論雖然主要是一種公共管理理論，但具有強烈的意識形態(tài)傾向，治理理論其最近的淵源就是極端自由主義。極端自由主義在國家與社會關系、國際關系上都持一種強烈的反國家、反政府的態(tài)度。從經濟發(fā)展來看，治理理論從西方發(fā)達國家的經驗出發(fā)，主張限制政府的職能和作用，這種相對否定的理論傾向往往不能適用于發(fā)展中國家的現(xiàn)實需求。從文化接受性來看，治理理論的真正精神是以個人主義為基礎的契約合作觀念，這意味著對于處于不同文化傳統(tǒng)的中國社會來說，不可也不能直接照搬照抄治理理論的理論觀點政策主張。這就決定了我們在借鑒治理理論時，必須要有所鑒別，有所抉擇。

2我國政府管理改革綜述

2.1中國政府管理改革的歷程

為了適應新時期經濟發(fā)展的需要，從1978年起我國發(fā)起了聲勢浩大的體制改革運動，展開了前所未有的治道變革實踐，并取得了突出成績。

(1)1982年——提高政府工作效率，實行千部年輕化。

1982年的政府機構改革，主要是為了提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化，其歷史性進步可用三句話來概括：一是開始廢除領導干部職務終身制，二是精簡了各級領導班子，三是加快了干部隊伍年輕化建設步伐。

(2)1988年——“轉變政府職能是機構改革的關鍵”。

1988年的政府機構改革是在推動政治體制改革，深化經濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。

(3)1993年——適應建設社會主義市場經濟的需要。

首次將建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟經濟體制改革目標后，1993年我國進行了第三次政府機構改革。其歷史性的貢獻在于，首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。

(4)1998年——消除政企不分的組織基礎。

鑒于當時機構設置與社會主義市場經濟發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實，1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣，改革力度最大的一次政府機構改革。1998年改革的目的與目標高度協(xié)調。推進社會主義市場經濟發(fā)展是目的，盡快結束專業(yè)經濟部門直接管理企業(yè)的體制是目標。

(5)2003年——目標：行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效。

2003年的政府機構改革，是在加入世貿組織的大背景之下進行的。改革的目的是，進一步轉變政府職能。改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革目標是，逐步形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進

流通體制改革，加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。

(6)2007年——大部制改革。

2007年的大部制改革主要是圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的大部制體制，合理配置宏觀調控部門職能，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。是政府職能改革的深化。

2.2當代中國政府治理實踐及其成果

從改革開放至今，中國在治理的道路上已走過二十多年的歷史，取得了令人矚目的成績：為治理培養(yǎng)了一個日益壯大的公民社會，準備了法治與德治的文化基礎，進行了社會自治和政府改革的偉大實踐，開創(chuàng)出一條政府主導型的特色治理之路。主要表現(xiàn)在：

(1)經濟市場化和政治民主化的努力，為中國實現(xiàn)善治構筑了良好的社會基礎和組織基礎。

(2)法治與德治思想的提出，為善治在中國的實現(xiàn)準備了文化基礎。治理與善治是當代中國正在努力實現(xiàn)的新型統(tǒng)治模式，要實現(xiàn)這一目標，就必須建立起與之相應的、反映社會經濟發(fā)展的文化基礎。而法治與德治治國方略的提出，正適應了這一需要。

(3)村民自治、社區(qū)建設，電子政府是治理與善治思想在中國實驗的典型案例，是中國在社會自治和政治透明方面取得的突出性成果。

3治理理論對我國政府管理改革的啟示

治理理論對于解決中國問題究竟其適用性如何，多數學者認為這一理論對中國具有借鑒價值。何增科先生認為，“治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結和展示我國改革開放以來政治發(fā)展的成就極為有用”。徐勇教授認為：“盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進程中加以考察?！辈⑶乙延幸恍W者開始嘗試著將治理理論解釋和分析中國的實踐，尤其是公民社會和村民自治方面。但同時也有學者指出，治理理論在發(fā)展中國家仍然存在適用性問題。可以看出，治理理論包含許多值得借鑒的理論資源和政策參考的價值，但是逸決不意味著我們可以毫無選擇地吸收和運用。作為一種并非本土產生的政府和行政理論，治理理論對于中國的適用性仍然需要考察。借鑒治理理論的有用部分，對我國的政府改革提出如下啟示：

(1)改革政府組織，建立強而精的政府。這方面的改革一直來為我國政府所重視，多年來的機構改革、人事制度改革以及行政法制建設等基本上屬于這個范疇。

(2)培育社會中介組織，建立國家與社會的合作。除了要理順政府組織內部的結構與相互關系之外，更為重要的是要處理好政府與社會的關系。我國歷來有強政府、弱社會的傳統(tǒng)，要改變這種狀況，順利實現(xiàn)計劃經濟向市場經濟轉型，實現(xiàn)政府職能的轉變，就必須培育和發(fā)展社會中介組織，完善社會的自治組織結構，培養(yǎng)社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關系。充分發(fā)揮第三部門(包括國際組織、志愿者組織以及各種社會組織)在社會管理中發(fā)揮的重要作用，是向善治目標轉變的必經途徑。

(3)重視公民的參與管理積極性，實現(xiàn)管理民主化。公民參與管理是一種公共行政治理改革的基本原則。我們的公共行政改革也應該考慮到公民的實際需要，發(fā)揮他們的積極性，逐步實現(xiàn)管理的民主化。要大力發(fā)展和支持政務公開制度建設等行政民主化的實踐，并逐步健全人民參與管理、監(jiān)督公共行政的系統(tǒng)配套制度。

(4)變革行政管理具體方式，實現(xiàn)行政管理制度創(chuàng)新。治道變革實質上是改變傳統(tǒng)的行政管理方式，從而實現(xiàn)更高效的公共服務和公共產品。我國應該接受治理理論的一些理念，明確公共生活領域權力主體多樣化的現(xiàn)實。同時，靈活運用行政指導、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經濟法律的手段實現(xiàn)公共職能，以最低的成本求得最大效益的收獲，最大限度地滿足人民的公共需要。

(5)強化政府公共服務、社會協(xié)調功能。中國二十多年的改革開放，一直把“以經濟建設為中心”放在各項政府工作的重心，這在很大程度上推動了中國經濟建設的飛速發(fā)展，但是優(yōu)先經濟單一目標也帶來了一系列政府目前亟待解決的社會問題。解決這些問題的關鍵是政府職能的轉變，政府職能的目標應定位在強化政府公共服務、社會協(xié)調功能。