城鄉(xiāng)結合部耕地保護問題探討

譚朝藝

摘要：以武漢市江夏區(qū)的耕地保護為例，分析江夏區(qū)城鄉(xiāng)結合部的耕地保護的問題及其產生根源，提出了在城市化的進程中應注意加強城鄉(xiāng)結合部的耕地保護的建議，為促進武漢市江夏區(qū)正在進行的耕地保護工作提出相應的對策和建議。

關鍵詞：城鄉(xiāng)結合部；耕地保護；對策；江夏區(qū)

中圖分類號：F323.11文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0071-02

1城鄉(xiāng)結合部耕地利用現(xiàn)狀及問題

1.1土地利用現(xiàn)狀

江夏區(qū)位于武漢市光谷片區(qū)以南，以平原和低丘陵為主。根據江夏區(qū)土地利用變更調查數(shù)據，2005年農用地面積為121352.9公頃，占土地面積的60.24％，其中耕地為79225.4公頃，占土地面積的39.33％。建設用地25295.3公頃，占土地面積的12.56％，其中居民點及工礦用地為19555.5公頃，占土地面積達9.71％。未利用地54809.7公頃，其中未利用土地僅有3413.7公頃，其他未利用地為51396.0公頃。

1.2耕地利用存在問題

(1)耕地資源總量減少，減少速度快。

據土地利用變更調查數(shù)據統(tǒng)計，2001～2005年平均每年減少2241.98公頃，耕地在不斷減少，而且有逐年增加的趨勢。

(2)耕地資源質量相對不高。

根據《武漢市江夏區(qū)土地適應性評價報告》，2005年全區(qū)質量好的耕地面積只有21660.86公頃，占耕地總面積的25.37％，質量中等持久使用會引起耕地退化的二等耕地占耕地總面積的39.82％。其余耕地質量均較差乃至不易耕作。

(3)人均占有耕地少，后備土地資源不足。

2005年全區(qū)人均耕地面積為0.12公頃，且全區(qū)未利用地54809.7公頃，占土地面積27.20％，其中有很多是湖泊水面，開發(fā)難度大，耕地后背資源緊缺。

2城鄉(xiāng)結合部耕地保護過程中出現(xiàn)的問題

2.1非農建設占用耕地劇增，耕地數(shù)量銳減

受區(qū)域經濟發(fā)展和武漢市中心城區(qū)經濟輻射的影響，非農建設不斷增大。耕地數(shù)量呈逐年減少態(tài)勢。2001～2005年間平均每年減少2241.98公頃，其中，非農建設占用耕地5568.1公頃，占耕地減少數(shù)量的49.67％。隨著區(qū)域優(yōu)勢的增強。國家重點建設及基礎設施建設等用地需求迅速增加，在耕地后備資源緊缺的情況下，補充耕地面積非常有限，造成耕地數(shù)量銳減。

2.2耕地質量不斷下降，農地改造成本提高

隨著城市化、近郊工業(yè)化的發(fā)展，勞動密集型工業(yè)開始從城區(qū)遷至邊緣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)結合部承接著城鄉(xiāng)擴展和城市中心區(qū)處理生產生活垃圾壓力的雙重使命區(qū)域，這再一定程度上加大耕地的污染，同時由于長期以來的耕地利用不當局部耕地質量逐年下降，增加了耕地保護和改造成本(表1)。

2.3耕地資源浪費嚴重，并趨于惡化

由于城市市區(qū)用地緊張，城市中的企事業(yè)單位紛紛在城鄉(xiāng)結合部租地建房，特別是各種開發(fā)區(qū)也開始在城市外圍建廠布點。據統(tǒng)計，到2006年底，在全區(qū)總面積只有2014.6平方千米的土地上，各種開發(fā)區(qū)已經發(fā)展已經到10個，各個開發(fā)區(qū)占地規(guī)模相當大，面積共約70平方千米。而據有關報道，各個園區(qū)真正進行開發(fā)建設的僅占總面積的2％～11.2％，造成土地閑置浪費嚴重。加之，不同產業(yè)間利潤上的差異，郊區(qū)農民種植糧食的積極性不高，對土地的投人下降，不少耕地或出租給外來民工，或日趨荒蕪。同時，在城鄉(xiāng)結合部發(fā)展過程中，由于管理不嚴和沒有相應的保護耕地的思想，各種非農用地擴展失控，占地指標超標現(xiàn)象極為普遍。

2.4人口遷入不斷增加，形成用地惡性擴張

隨著城市區(qū)域擴大，人口遷入不斷增加，據統(tǒng)計，2005年全區(qū)常住人口為667156人，人口的自然增長率為2.86％，而機械增長率為18.24％。人口數(shù)量的增加，加劇了對土地的壓力，與人口膨脹的趨勢相反，耕地的面積不斷減小，導致人均耕地數(shù)量卻在不斷減少。建設用地和農用地的爭奪日趨激烈，爭奪的結果，導致本地區(qū)向周圍土地的擴張，形成惡性循環(huán)。

3城鄉(xiāng)結合部耕地保護問題產生的根源

3.1人口急劇膨脹

人口迅速增長對于城鄉(xiāng)結合部耕地流失有重要的影響。作為城鄉(xiāng)結合部，江夏區(qū)與武漢市區(qū)交接地帶人口機械增長尤為明顯。隨著人口的外遷使得建設用地需求量不斷劇增，占用耕地也隨之增加。

3.2城市規(guī)模的不斷擴大

城市化戰(zhàn)略的實施與武漢城市群的形成、發(fā)展和壯大，使武漢城市規(guī)模加速外延。據有關資料統(tǒng)計，武漢市2003～2005年城區(qū)面積在兩年間增加了1763.6平方千米。江夏區(qū)必然成為武漢市區(qū)擴展之地，并將成為市區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)外遷的接納區(qū)。隨著各業(yè)的發(fā)展，除傳統(tǒng)工業(yè)外，其他行業(yè)的擴展因受占地空間的局限，也外遷、或在主城區(qū)之外建立分支機構。城市規(guī)模的發(fā)展和擴大，城鄉(xiāng)結合部的耕地是城市用地擴展的對象，因而耕地數(shù)量急劇減少。

3.3比較經濟利益的存在

在市場經濟體制下，任何經營行為首先考慮的是經濟利益問題，經濟利益的驅使也加速了耕地的非農轉用。一方面，城在農副產業(yè)與糧食種植比較利益巨大差異的驅使下，一些質量較好的耕地紛紛轉為漁業(yè)養(yǎng)殖、畜牧業(yè)、林果業(yè)發(fā)展用地。另一方面，作為城鄉(xiāng)結合部，它的區(qū)位優(yōu)勢雖然比不上中心城區(qū)，但是要遠遠優(yōu)于遠離城市的鄉(xiāng)村地區(qū)，這也成為了項目建設鄉(xiāng)村布局與城市布局博弈后的折中選擇之地。在巨大的經濟比較利益的驅使下，增加了城鄉(xiāng)結合部的土地資源的壓力，非農建設用地在不斷的增加。而耕地也在不斷的減少。

3.4法律、制度的缺欠及與政策的矛盾

從現(xiàn)有土地產權制度來說，產權的不明晰是城鄉(xiāng)結合部耕地保護不力的最大原因之一。《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定；農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，都屬于農民集體所有。但從產權完整的角度講，目前農戶實際上只掌握了土地的使用權與收益權，并沒有對土地的處分權。沒有享有完整的土地產權。這就增加了農民土地經營的不確定性及農地投資的風險，使農戶對耕地過度或粗放使用。在土地流轉制度方面，低征高出的“剪刀差”無疑也成了耕地保護的阻力。

從政策的角度來看，所有政策的制定都有它的指向作用，可以實現(xiàn)一定的政策目標，但倘若不同政策都指向同一個客體勢必會產生一定的抵觸作用，在對耕地的保護同樣如此。

4城鄉(xiāng)結合部耕地保護的對策

4.1嚴格控制非農建設占用耕地，保障耕地總量動態(tài)平衡

在城鄉(xiāng)結合部大量的耕地流失中。非農建設占用是耕地減少的主要動因。因此，城鄉(xiāng)結合部土地利用應該從以下幾個方面進行控制：第一，積極引導用地單位轉變思路，致力挖掘存量土地潛力，狠抓閑置土地清理，大力推行存置土地的盤活利用。第二，城鄉(xiāng)結合部作為城市建設用地擴

展的接納區(qū)。要注重建設用地擴展的區(qū)位和集聚。第三，必須提高建設用地獲取代價，提高非農土地獲取成本，為農用地轉用設置必要門檻。第四，合理引導農業(yè)結構調整，挖掘耕地后備資源，加大資金投入力度，合理開發(fā)耕地后備資源，嚴格實行非農建設占用耕地的“占一補一”措施。

4.2完善基本農田保護制度

城鄉(xiāng)結合都是城市向郊區(qū)擴展的重要地帶，正確處理保護耕地與城鎮(zhèn)建設的關系是城鄉(xiāng)結合部耕地保護的關鍵。首先，城鄉(xiāng)結合部基本農田保護區(qū)規(guī)劃要做好與建設規(guī)劃區(qū)的銜接工作。其次。為了保證基本農田的持續(xù)利用，應建立適合實際情況的基本農田保護機制。再次，實行基本農田保護責任制和嚴格土地用途管制。最后。增強保護區(qū)空間管制的彈性機制，減少耕地保護與經濟建設的矛盾。

4.3合理調整耕地空間布局，協(xié)調耕地保護和杜會經濟發(fā)展的矛盾

由于經濟建設發(fā)展需要，部分耕地不可避免被建設占用，但在項目選址布局時要綜合考慮耕地布局，盡量占用質量較低的耕地。同時，為減少城鎮(zhèn)發(fā)展由于缺乏預見性而導致非農占用，在編制土地規(guī)劃時，在城市可能擴展方向上可以預留城鄉(xiāng)擴展區(qū)域，區(qū)域內不能布置基本農田，盡量少布置耕地，減少規(guī)劃實施過程耕地保護和經濟建設的矛盾。

4.4科學定價，推進土地資源的市場化配置

首先，不僅要把土地使用權的出讓、轉讓和抵押等全部納入到一級、二級土地市場的管理之中，還要把集體土地使用權的轉讓、交換等也納入其中。實行完全公開的招標、拍賣，禁止一切不透明的場外交易。

其次，加強城鄉(xiāng)結合部土地估價制度，推進土地的有償使用。城鄉(xiāng)結合部是現(xiàn)有土地估價制度和土地有償使用制度的薄弱地帶，規(guī)范和完善城鄉(xiāng)結合部的土地市場，借助地價杠桿來調節(jié)土地利用?？梢詼p少盲目占用、非法占用耕地，達到保護耕地的目的。

再次，實行宏觀調控的全國性法律和微觀補充的地方性法規(guī)相結合，嚴格檢查和控制城鄉(xiāng)結合部各種土地利用活動。完善土地市場，以嚴格法律作保障實行土地有償使用，避免各種形式的土地投機現(xiàn)象。以促進土地資源的有效利用和合理流動。

4.5堅持改革，完善土地資源管理體制

首先，強化城鄉(xiāng)結合部土地管理工作。成立一個兼有城鄉(xiāng)雙重管理職能，對土地進行統(tǒng)一管理，協(xié)調城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)糧食安全和有序城市化雙贏。加強對郊區(qū)流動人口的管理，將其納入城鎮(zhèn)化的有機過程之中，針對其特點制定有效的政策和措施，發(fā)揮其正面效應，減少其負面效應，加強土地利用的監(jiān)督管理，杜絕違法占地，浪費土地現(xiàn)象。

其次，完善土地利用總體規(guī)劃管理。英國1947年通過的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》、日本1974年制定的《國土利用計劃法》，但就我國目前還沒有《土地規(guī)劃法》，沒有細化的土地規(guī)劃條例，對規(guī)劃的編制、管理、實施沒有法律約束與規(guī)范。江夏區(qū)應該在武漢市的有關土地管理的總體框架下制定適合本區(qū)的土地利用管理措施，加強耕地保護，減少非農占用。同時加強各部門相關措施制定時之間的協(xié)調，減少不同政策指向同一個個體時的不同指向矛盾，特別是在城鄉(xiāng)結合部這一塊既要要求保護，又要要求發(fā)展的真空地帶。