淺議城管執(zhí)法中存在的主要問題

李學明

[摘要]城管綜合行政執(zhí)法機制是行政執(zhí)法體制改革的新成果，這一點學術界已經(jīng)達成了共識。但筆者要強調(diào)的是：正是因為它是新成果。所以遠未達到成熟階段。從執(zhí)法實踐來看，它的運行效果也遠未實現(xiàn)設計者的目的和初衷。比乏專職行政執(zhí)法，其存在的問題較多。

[關鍵詞]城管綜合執(zhí)法；法治化行政

一、綜合行政執(zhí)法機構的主體資格問題

按行政職能法定的原則，綜合行政執(zhí)法機構的法律地位和職權范圍應當由法律及行政法規(guī)加以規(guī)定。我們看《行政處罰法》第16條：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但是限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這一法條被認為是綜合行政執(zhí)法機構設立及具有行政法主體資格的主要依據(jù)。但仔細閱讀該法條后，我們可以得出這樣的信息：只有國務院或經(jīng)國務院授權的省級政府才有權設立綜合行政執(zhí)法機構：而同時，也只有國務院和省級政府設立的綜合行政執(zhí)法機構才有獨立的行政執(zhí)法主體資格。但實踐中，城管綜合執(zhí)法機構事實上已經(jīng)普遍設立到了縣級政府。

我們知道，法治化行政的首要原則即為“依法行政”原則。那么省級政府有權批準市、縣級政府設立綜合行政執(zhí)法機構嗎?如果法律、行政法規(guī)均未明確，回答顯然是否定的。因此，我的結論是：市級、縣級政府設立的城管行政綜合執(zhí)法機構依照現(xiàn)行法律沒有行政執(zhí)法主體資格，不管它的名稱叫作“城市管理綜合執(zhí)法局”或是叫作“城市管理綜合執(zhí)法辦”甚至是叫作“城市管理聯(lián)合執(zhí)法隊”：因為其執(zhí)法“名不正、言不順”。

二、城管綜合執(zhí)法的法律、法規(guī)依據(jù)不足

城管綜合執(zhí)法中央級的立法依據(jù)包括6部單行法律，6部行政法規(guī)，4部部委規(guī)章。各地主要的執(zhí)法依據(jù)是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。但這些規(guī)范性法律文件中，明確將具體職權賦予綜合執(zhí)法機構的很少，其執(zhí)法行為往往是“借法執(zhí)法”，即通過行政機關內(nèi)部文件將職能劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法機構。從立法原理角度，這種做法嚴重違反“職權法定”的法治原則不證自明。沒有權威性的法律法規(guī)作為依據(jù)，城管綜合執(zhí)法機構執(zhí)法行為的合法性備受質(zhì)疑是必然的結果。

三、綜合執(zhí)法的職權不清

由于資格及職權方面的權威性法律依據(jù)先天不足，城管綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法職權不清就成了一個必然要出現(xiàn)的問題。其具體表現(xiàn)有二：

(一)城管執(zhí)法機構所擁有的職權與其他專職行政機關的職權存在多重交叉。前面已經(jīng)提到過，城管綜合行政執(zhí)法機構的職權往往是通過行政機關內(nèi)部的“紅頭文件”劃轉(zhuǎn)而來，而且劃轉(zhuǎn)的職權范圍至少涉及七、八個行政領域，而在一些大城市中甚至涉及十個以上的行政領域。涉及事項如此之多的行政職權在幾個或是一個規(guī)范文體中進行劃轉(zhuǎn)，必然會出現(xiàn)職權劃分不清、不同機關職能交叉、重疊的情況。職能交叉、重疊的結果是什么?只能是某一事項的處理多機關爭奪管轄或推諉管轄，而其性質(zhì)均為畸形執(zhí)法。

(二)城管綜合執(zhí)法機構行使的行政權力類型不清。實務中，城管綜合執(zhí)法機關行使的行政權力的性質(zhì)除《行政處罰法》第16條明確授予的行政處罰權外，還有行政檢查權和行政強制權。理論上來說，綜合行政執(zhí)法機構擁有行政檢查權邏輯上成立，因為沒有行政檢查權也談不上擁有行政處罰權；而其擁有行政強制權不僅于法無據(jù)，更重要的是城管綜合執(zhí)法的行政強制權中居然涉及到對人身自由的強制，如諸多案例中出現(xiàn)的短期羈押、拘留等。這顯然嚴重違反了《立法法》第8條、第9條“法律保留”原則的相關規(guī)定。并且即使是非限制人身自由的行政強制權，其授權依據(jù)實際上均為行政規(guī)范性文體。行政規(guī)范性文體是嚴格意義上的法律嗎?如果不是，我們對“職權法定”應作何理解?

四、執(zhí)法人員素質(zhì)有待進一步提高

與專職執(zhí)法人員相比，城管綜合執(zhí)法人員的素質(zhì)相對較低。原因很簡單，專職執(zhí)法人員的身份基本上都屬于公務員，逢進必考，文化素質(zhì)和法律素質(zhì)相對較高，而城管綜合執(zhí)法機關的執(zhí)法者身份卻良莠不齊；雖然國務院一再強調(diào)其身份必須是公務員，但由于行政編制有限，各地城管綜合執(zhí)法隊伍中仍有相當比例的人員不具公務員身份。而這種多元化的人員來源方式必然導致執(zhí)法者的文化背景、法律素質(zhì)良莠不齊；同時又未進行過嚴格統(tǒng)一的專業(yè)執(zhí)法能力培訓，其職業(yè)素質(zhì)相對較低是不難理解的。

上述問題只是城管綜合執(zhí)法領域的主要問題而非全部。而其解決方案是不言而喻的，即首先要加強立法，最好是單獨制定一部《城市管理法》，明確城管綜合執(zhí)法機構的行政主體資格，同時明確其執(zhí)法權限范圍；其次要加強對城管綜合執(zhí)法的行政、司法及媒體監(jiān)督，同時建立行政違法個人問責制度；第三要加強對城管綜合執(zhí)法隊伍的管理與培訓，目的在于提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，樹立其執(zhí)法為民的現(xiàn)代行政理念；也唯有如此，才能從根本上解決城管綜合執(zhí)法的良性化問題。