國內(nèi)外公共政策績效評(píng)估比較研究

田　霞

【摘要】 隨著各國政府改革的推進(jìn),公共政策績效評(píng)估受到越來越多國家的重視。本文通過比較我國與發(fā)達(dá)國家開展公共政策績效評(píng)估的做法,研究各國的評(píng)估體制和機(jī)制,在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,為我國公共政策績效評(píng)估的發(fā)展和完善提供對(duì)策借鑒。

【關(guān)鍵詞】 公共政策;績效評(píng)估;比較研究

公共政策評(píng)估是政策評(píng)估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)和方法,對(duì)政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行綜合判斷與評(píng)價(jià)的一種政治行為,目的在于取得有關(guān)這些方面的信息,作出決定公共政策的延續(xù)、修正、終止和重新制定新政策的依據(jù)。

隨著各國政府改革的推進(jìn),公共政策的影響力逐漸增強(qiáng),相應(yīng)地,公共政策績效評(píng)估的重要性也日益突出。通過公共政策評(píng)估可以科學(xué)地診斷政策的效果、效益和效率,可以作為決定政策繼續(xù)、修正、終止以及重新制定的重要依據(jù),可以更好地發(fā)揮合理配置政策資源的基礎(chǔ)作用,也是政策運(yùn)行科學(xué)化、民主化的重要保障。本文力圖通過比較國內(nèi)外開展公共政策績效評(píng)估的做法,研究各國的評(píng)估體制和機(jī)制,在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出我國加強(qiáng)公共政策績效評(píng)估的對(duì)策和建議。

一、國內(nèi)外公共政策績效評(píng)估發(fā)展現(xiàn)狀比較

20世紀(jì)90年代以來,一些發(fā)達(dá)國家相繼開展了公共政策績效評(píng)估工作。其中,韓國的制度評(píng)估、日本的政策評(píng)價(jià)、美國的政策規(guī)定績效分析、法國的公共政策評(píng)估具有較強(qiáng)的代表性。本文主要從四個(gè)方面比較我國與這些國家開展公共政策績效評(píng)估的做法,找出差距的同時(shí)借鑒它們的成功經(jīng)驗(yàn)。

(一)制度層面比較

西方一些發(fā)達(dá)國家有比較健全的政策評(píng)估制度。如法國1989年成立國家研究評(píng)估委員會(huì),有16個(gè)法律法規(guī)條款對(duì)該機(jī)構(gòu)從職能機(jī)構(gòu)、人員組成、評(píng)估費(fèi)用等作了明確的規(guī)定。美國2003年頒布《政策規(guī)定績效分析》文件,對(duì)實(shí)施公共政策績效評(píng)估作了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。韓國2006年實(shí)施《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》,把原先依據(jù)不同法令進(jìn)行的片面的或重復(fù)的各種評(píng)價(jià)制度綜合為一體,確立了系統(tǒng)化、一體化的績效評(píng)估制度。日本于20世紀(jì)90年代引入政策評(píng)價(jià)制度,2002年實(shí)施《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律(評(píng)價(jià)法)》,要求內(nèi)閣和政府的各個(gè)部門在其權(quán)限范圍內(nèi)都要實(shí)行政策評(píng)價(jià)。

與國外相比,我國欠缺配套的制度和法律。我國于2000年進(jìn)行的中國部門預(yù)算制度改革,是公共部門引入績效評(píng)估的有效探索,也可看作是我國對(duì)公共政策開始進(jìn)行相關(guān)的績效評(píng)估。這種改革制度的引入,對(duì)于提高財(cái)政資金的使用效率、提高公共部門提供公共物品和服務(wù)的效率起了非常大的推動(dòng)作用。但由于改革剛剛起步,再加上較多人為因素的影響,符合我國國情的科學(xué)的政策評(píng)估機(jī)制尚未形成,導(dǎo)致決策主體往往視政策評(píng)估為可有可無的工作。能不評(píng)估的盡量不評(píng)估,對(duì)迫于需要進(jìn)行評(píng)估的,或進(jìn)行勢單力薄的嘗試,或因缺乏評(píng)估正常進(jìn)行所必需的各種資源(如資金、信息、知識(shí)等)實(shí)施不科學(xué)的評(píng)估,或是對(duì)評(píng)估結(jié)果持隨意態(tài)度,這樣不僅不利于認(rèn)識(shí)政策的優(yōu)劣和成效,補(bǔ)充、修正和完善后繼政策,而且還會(huì)造成政策資源的大量浪費(fèi),嚴(yán)重制約了公共政策績效評(píng)估工作的規(guī)范發(fā)展。

(二)制定模式比較

當(dāng)代政策科學(xué)的研究已表明:政策的制定主體主要有三種,即精英主體、共同體主體和公眾主體。目前西方發(fā)達(dá)國家的政策制定模式正在經(jīng)歷由共同體主體到公眾主體的深刻轉(zhuǎn)型。如韓國政府績效評(píng)估委員會(huì)由總理和一位民間專家共同主持,公民滿意度的調(diào)查由公共行政研究所來完成。日本的政策評(píng)價(jià)與獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)主要由外部專家、學(xué)者和企業(yè)家構(gòu)成。法國公共政策評(píng)估機(jī)構(gòu)包括國會(huì)、中央和地方行政機(jī)關(guān)、國家審計(jì)法院和地方審計(jì)法庭,以及由公務(wù)員、民選議員和評(píng)估專家組成的大區(qū)評(píng)估委員會(huì),并于2002年成立了全國評(píng)估委員會(huì)。

我國由于科技文化發(fā)展水平的相對(duì)落后以及政策安排形式的特殊性,公共政策制定模式正在緩慢地經(jīng)歷著由精英主體到共同體主體的轉(zhuǎn)變。目前我國政策制定的主體是公共權(quán)力機(jī)關(guān)和享有職位權(quán)力的個(gè)人,包括行政、立法、司法機(jī)關(guān)以及在這些機(jī)關(guān)中擔(dān)任特定職務(wù)的個(gè)人。他們既是公共政策制定者也是執(zhí)行者,公共政策評(píng)估結(jié)論與其有著直接的利害關(guān)系。從其角度出發(fā),他們當(dāng)然總是希望政策評(píng)估有利于自身。由于精英主體與公眾主體存在著本質(zhì)差別,導(dǎo)致精英的價(jià)值偏好與公眾有明顯差距,正是由于這些差距的客觀存在,致使政策制定在起點(diǎn)上就存在分歧。在瑕疵的政策導(dǎo)向與規(guī)范下制定出來的政策,大多是低效率甚至失靈的政策,而且存在嚴(yán)重的公平缺失現(xiàn)象,不能充分體現(xiàn)民眾的訴求。

(三)評(píng)估技術(shù)比較

發(fā)達(dá)國家在評(píng)估技術(shù)方面有一些成功經(jīng)驗(yàn)。表現(xiàn)為:一是內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合。如日本政府各部門從政策的規(guī)劃、立案和實(shí)施的角度對(duì)所管轄的政策進(jìn)行自我評(píng)價(jià),在評(píng)價(jià)的過程中廣泛聽取外部有識(shí)之士的意見,以保證評(píng)價(jià)的客觀性。二是定量分析與定性分析相結(jié)合。如法國對(duì)公共政策績效評(píng)估是以定性為基礎(chǔ),以定量分析為手段,采用定性與定量相結(jié)合的方法進(jìn)行評(píng)估;而美國則以定量為主,定性為輔,兩者相結(jié)合。三是專家評(píng)估與民眾參與相結(jié)合。如韓國政府績效評(píng)估委員會(huì)由部長和民間專家組成。四是中央部門和地方政府相區(qū)別。如法國對(duì)中央部門進(jìn)行政策評(píng)估由國家級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)組織和實(shí)施,對(duì)地方政府的評(píng)估采取的方式有所區(qū)別:5萬人口以上的城市設(shè)評(píng)估專員,省級(jí)政府設(shè)評(píng)估處等。

與國外相比,我國公共政策評(píng)估技術(shù)體系的研究相對(duì)滯后。表現(xiàn)為:一是理論建設(shè)不足。目前我國的學(xué)者和政府管理者對(duì)政策評(píng)估尚未引起的足夠重視,沒有充分認(rèn)識(shí)到公共政策績效對(duì)于政府績效的重要意義,沒有建立起一套完善的理論體系。二是評(píng)估方法單一。我國政策評(píng)估運(yùn)用的手段和方法大都限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析,而對(duì)倫理道德、價(jià)值、個(gè)人偏好等主觀因素的評(píng)價(jià)至今尚未有行之有效的評(píng)估方法。三是定性分析為上。公共政策的評(píng)估涉及很多領(lǐng)域,要求對(duì)各種相關(guān)因素進(jìn)行精確的定性定量分析,而事實(shí)上我國絕大部分政策評(píng)估者欠缺評(píng)估方面的知識(shí),他們?cè)谠u(píng)估時(shí)既偏好用價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)取代事實(shí)分析,又偏好采用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、工作匯報(bào)、座談研討等形式進(jìn)行定性分析,很難做到評(píng)估的公正性和科學(xué)性。

(四)評(píng)估原則比較

橫向比較發(fā)達(dá)國家在政策評(píng)估方面的成功經(jīng)驗(yàn),無不體現(xiàn)公開透明的原則。如韓國公共政策績效評(píng)估結(jié)果在新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公布,同時(shí)在政策評(píng)估者、政府機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)合會(huì)議上報(bào)告給總理和總統(tǒng)。日本總務(wù)省和政府各部門每年除向國會(huì)提交年度政策評(píng)價(jià)報(bào)告書外,經(jīng)審定后還將報(bào)告書向社會(huì)公眾公布。美國在設(shè)計(jì)、編寫、執(zhí)行政策規(guī)定績效分析時(shí),除涉及隱私、產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等外,要詢問政策目標(biāo)人群及專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的意見,并把結(jié)論公示于互聯(lián)網(wǎng)上。法國國家評(píng)估委員會(huì)在評(píng)估過程中采用異議制,允許被評(píng)估機(jī)構(gòu)闡述其觀點(diǎn)甚至對(duì)評(píng)估結(jié)論提出異議,委員會(huì)成員獨(dú)立發(fā)表意見并進(jìn)行辯論,最終以集體意見作為評(píng)估結(jié)果。

與國外相比,我國公共政策評(píng)估在新時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代有明顯的時(shí)滯性。首先,信息渠道不暢通。原因是多方面的——我國政府信息化程度目前還處于一個(gè)比較低的水平;統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要花費(fèi)一定的成本;政策實(shí)施效果的真實(shí)數(shù)據(jù)無法在短期內(nèi)收集;一些機(jī)構(gòu)對(duì)政策評(píng)估或存在抵觸情緒,或?yàn)榱四撤N特定的目的而故意隱瞞必要的信息,提供虛假信息等諸多原因使信息得不到及時(shí)、客觀、科學(xué)的分析,這些都給政策的有效評(píng)估帶來極大的困難。其次,傳統(tǒng)的層級(jí)節(jié)制依然存在。這使得政策評(píng)估不能很好地反映政策的動(dòng)態(tài)過程,對(duì)社會(huì)環(huán)境的變化、政策系統(tǒng)的調(diào)試都不能更好地互動(dòng),不能適應(yīng)E時(shí)代政策評(píng)估的扁平化要求。

二、國外公共政策績效評(píng)估的借鑒及對(duì)策建議

綜上所述,我國公共政策評(píng)估近年來盡管有了較大發(fā)展,但與發(fā)達(dá)國家相比其作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來,與真正科學(xué)意義上的公共政策評(píng)估還有相當(dāng)距離,所以我們要學(xué)會(huì)“洋為中用”。學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)和做法,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手。

(一)加強(qiáng)制度化、法律化建設(shè)

第一,構(gòu)建預(yù)測評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和結(jié)果評(píng)估相結(jié)合的完整的公共政策評(píng)估體系。第二,盡快出臺(tái)規(guī)范公共政策績效評(píng)估的法律、法規(guī)。通過制定法規(guī)確立公共政策績效評(píng)估的地位,明確各級(jí)政府制定和執(zhí)行公共政策都應(yīng)進(jìn)行不同程度的績效評(píng)估;規(guī)范評(píng)估主體、客體的權(quán)力與責(zé)任;對(duì)政策評(píng)估原則、評(píng)估類型、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的使用和公開及職能機(jī)構(gòu)、人員組成、評(píng)估費(fèi)用等內(nèi)容都應(yīng)該作出明確、詳細(xì)的規(guī)定,使公共政策績效評(píng)估在一套明確的法律制度框架下運(yùn)行。第三,保證政策評(píng)估資金的來源。政策評(píng)估是一項(xiàng)耗資而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要?jiǎng)佑么罅抠Y源收集處理信息,因此有必要加強(qiáng)財(cái)政投入。第四,高度重視評(píng)估結(jié)論,利用評(píng)估成果。通過政策評(píng)估得到相應(yīng)的反饋,不斷地改進(jìn)、修訂和補(bǔ)充公共政策的內(nèi)容,促進(jìn)評(píng)估的規(guī)范化和程序化,使其形成良性循環(huán)。

(二)建立獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的組織體系

一是規(guī)范、健全官方的政策評(píng)估組織。按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的要求,讓政策制定和政策執(zhí)行分別由兩個(gè)相互分開的機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行,使其各司其職、各負(fù)其責(zé)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)信息交流共享,減少不必要的干擾和阻力。二是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間政策評(píng)估組織的發(fā)展。 要充分發(fā)揮他們體制靈話、專業(yè)化強(qiáng)、立場中立、社會(huì)關(guān)系廣泛的優(yōu)勢,特別要注意賦予民間評(píng)估機(jī)構(gòu)超然、獨(dú)立的地位,保證其工作免受政府干擾。三是加大評(píng)估專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。通過學(xué)歷教育和在職培訓(xùn),設(shè)立優(yōu)秀評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)制度鼓勵(lì)和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評(píng)估組織工作。實(shí)施資格認(rèn)定制度,規(guī)定從業(yè)條件,促進(jìn)職業(yè)化發(fā)展。通過以上措施,形成一個(gè)從中央到地方,從內(nèi)部到外部,職能分工不同、信息資源共享、專業(yè)人才數(shù)量充足的公共政策績效評(píng)估組織體系。

(三)科學(xué)運(yùn)用評(píng)估技術(shù)與方法

首先加強(qiáng)政策評(píng)估理論建設(shè)。通過加強(qiáng)政策科學(xué)的研究和傳播,使政府部門認(rèn)識(shí)到政策評(píng)估不僅有助于其認(rèn)識(shí)政策的優(yōu)劣和成效,監(jiān)督政策的執(zhí)行過程,而且有助于開發(fā)政策資源,增強(qiáng)政策效益,使其在思想上予以一定的重視,從而端正政策評(píng)估的指導(dǎo)思想,本著平和心態(tài)去開展評(píng)估工作,為實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化服務(wù)。其次選取合適有效的評(píng)估方法。常用的政策評(píng)估方法有對(duì)比分析法、成本效益分析法、統(tǒng)計(jì)抽樣分析法、定性分析法,有同行評(píng)估、問卷調(diào)查、當(dāng)面訪談、電話采訪及案例研究等。各種方法之間存在互補(bǔ)性,在實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)具體情況選擇一種主要的分析方法并結(jié)合其它方法綜合地做出評(píng)估結(jié)論。在政策評(píng)估中尤其應(yīng)注意定性分析和定量分析的有機(jī)結(jié)合,這樣有助于提高方法的科學(xué)性、客觀性和準(zhǔn)確性。

(四)提高政策評(píng)估透明度

首先建立政策評(píng)估信息系統(tǒng)。公共政策說到底也是一個(gè)政策信息不斷輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程,所以在政策的開始階段必須確定一些原則和精神,對(duì)政策過程中每一個(gè)環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行全面收集、科學(xué)分析和完整地保存,這樣才可以實(shí)現(xiàn)評(píng)估的“扁平化”,減少溝通層級(jí)、最大程度地避免信息失真。其次完善政府信息公開制度。評(píng)估過程中建立和維護(hù)各級(jí)政府信息庫,注意征詢政策目標(biāo)人群的意見,評(píng)估采用的方法、引用的數(shù)據(jù)、評(píng)估的結(jié)果要通過互聯(lián)網(wǎng)和媒體向公眾公開。評(píng)估結(jié)論應(yīng)將公眾滿意度作為參考依據(jù)之一,并在評(píng)估報(bào)告中有所反映,以促進(jìn)決策的民主化。

三、結(jié)論及展望

綜上所述,公共政策績效評(píng)估是一項(xiàng)涉及面廣、操作復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們要及時(shí)跟蹤掌握其他國家在該領(lǐng)域的研究成果,結(jié)合我國的實(shí)際對(duì)那些在其他國家得以實(shí)施并被證明行之有效的做法加以消化和吸收,并在實(shí)踐中不斷探索、不斷改進(jìn),力保政策評(píng)估的科學(xué)性、有效性?！?/p>

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