維護(hù)食品安全的法律困境及其完善

張清順

[摘要]隨著近期食品安全事件的頻繁發(fā)生，食品安全問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。要想解決食品安全方面出現(xiàn)的問題，就必須加快食品安全方面的立法步伐，建立食品安全執(zhí)法的長效機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法力度，制定嚴(yán)格的食品安全法律責(zé)任，加大食品安全違法行為的違法成本。

[關(guān)鍵詞]食品安全；法律困境；法律完善

[中圖分類號]D920.0[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0092－03

改革開放以來，我國食品生產(chǎn)加工業(yè)得到了持續(xù)快速的發(fā)展，各種食品日益豐富。然而，在我國食品工業(yè)取得驕人業(yè)績的同時，也由于產(chǎn)地環(huán)境污染情況嚴(yán)重，食品生產(chǎn)加工水平較低，在食品生產(chǎn)加工過程中摻雜使假、濫用添加劑、用工業(yè)原料和病死畜禽肉生產(chǎn)加工食品的違法犯罪活動等原因，使得我國食品安全形勢非常嚴(yán)峻。近年來，從阜陽的“假奶粉事件”到金華的“毒火腿事件”，從“蘇丹紅事件”到“三聚氰胺事件”，食品安全問題日益成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，不斷威脅著社會公眾的健康甚至生命，讓人們切實(shí)感受到食品安全的重要性。

一、影響我國食品安全的主要因素

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，此話道出了食品安全的重要性。食品安全是指食品應(yīng)無毒無害，不能對人體造成任何危害，也就是說食品必須保證不致人患急、慢性病或?qū)θ梭w存在潛在的危害。“近年來我國食品安全方面存在的問題主要有以下幾個方面：

1微生物引起的食源性疾病是影響我國食品安全的最主要因素

食品的原料和加工程度決定了它具備一定的微生物生長條件，食品加工制造過程和包裝儲運(yùn)過程中稍有不慎就會發(fā)生微生物的大量繁殖。食品中的微生物有些是病原生物，人類食用后極易發(fā)生疾病。微生物的污染主要有細(xì)菌性污染、真菌毒素污染、病毒性污染和寄生蟲引起的食品污染等。通過對我國1985年～2000年食物中毒情況分析表明：引起食物中毒的原因主要是微生物性食物中毒，年均中毒起數(shù)和年均發(fā)病人數(shù)分別占動物性食物中毒和植物性食物中毒的53.4％和69.4％，其中沙門氏菌最為嚴(yán)重，其次為副溶血性弧菌、變形桿菌、蠟樣芽胞桿菌、致病或產(chǎn)毒大腸桿菌等。2004年和2005年衛(wèi)生部通報的食物中毒情況仍然表明微生物引起的中毒是主導(dǎo)因素，分別占總數(shù)的58.1％和43.0％。

2農(nóng)用化學(xué)品造成的食品安全問題日益嚴(yán)重

化學(xué)性污染對食品安全的影響是多方面的，主要有重金屬的污染、農(nóng)藥獸藥等化學(xué)物質(zhì)在食品中的殘留、食品添加劑的超范圍超劑量使用及濫用非食品用添加劑。如用“吊白塊”(一種化工原料，學(xué)名甲醛次硫酸氫鈉)以增加米線的白度及韌性，用“敵敵畏”浸泡食品用于防止蛆蟲生長，用礦物油替代食物油用于食物拋光等等。每年，我國氮肥使用量高達(dá)2500萬噸，農(nóng)藥超過130萬噸，單位面積使用量分別是世界平均水平的2倍和3倍。農(nóng)藥對蔬菜類食品的污染尤其嚴(yán)重，各地方蔬菜中農(nóng)藥殘留的超標(biāo)率均達(dá)20％以上。2000年，農(nóng)業(yè)部藥檢局在北京某大型市場抽檢105個個樣，其中8個樣品存在超標(biāo)問題，1個大白菜樣品中含高毒四胺磷高達(dá)6.9mg／kg，是國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的700倍。

3假冒偽劣食品直接帶來食品安全問題

在利益的驅(qū)使下，食品企業(yè)違法生產(chǎn)、加工食品的現(xiàn)象不斷發(fā)生。少數(shù)不法分子違法使用非食品原料和不當(dāng)使用食品添加劑生產(chǎn)加工食品、偷工減料、摻雜使假、以假亂真、不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)等等行為屢禁不止，如全國聞名的湖北荊州“毛發(fā)水”醬油、安徽阜陽奶粉事件、河南西華價值一毛錢的“葡萄酒”等等例子不勝枚舉。再如，剛剛發(fā)生的問題奶粉事件，就是因?yàn)樵谀谭壑刑砑恿艘环N常用于裝飾板的三聚氰胺。據(jù)一名不愿具名的化工專家介紹，三聚氰胺分子中含有大量氮元素。用普通的全氮測定法測飼料和食品中的蛋白質(zhì)數(shù)值時，根本不會區(qū)分這種偽蛋白氮。添加在食品中，可以提高檢測時食品中蛋白質(zhì)檢測數(shù)值。這些假冒偽劣食品不僅嚴(yán)重危及了城鄉(xiāng)居民的身體健康，而且還嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，不利于我國社會主義和諧社會的建設(shè)。

4食品加工、儲藏和包裝過程中也會產(chǎn)生食品安全問題

食品生產(chǎn)加工時沒有嚴(yán)格按程序要求操作，微生物殺滅不完全導(dǎo)致病原微生物殘留在食品上，或者在生產(chǎn)儲藏過程中引起微生物大量繁殖而造成食品安全問題。即便在生產(chǎn)加工時嚴(yán)格按照程序操作也會帶來食品安全問題，比如在高溫加工過程中可能產(chǎn)生毒性極強(qiáng)的致癌物質(zhì)多環(huán)芳烴、雜環(huán)胺等。同時，食品加工或貯藏過程中使用的機(jī)械管道及包裝材料，也有可能將有毒物質(zhì)帶入食品，如用熒光增白劑處理的紙作包裝材料，紙上殘留有毒的胺類化合物易污染食品。由于很多動物、植物和微生物體內(nèi)存在著天然毒素，如蛋白抑制劑、生物堿、有毒蛋白膚等，其中有一些致癌物或可轉(zhuǎn)變?yōu)橹掳┪?，所以即便使用的是無污染的食品原料，加工制成的食品也并不一定是絕對安全的。貯藏過程中，食品自身產(chǎn)生的過氧化物、龍葵素和醛、酮類化合物等，也會給食品帶來很大的安全問題。

食品的安全性是食品必須具備的基本要素。然而在食品科技不斷進(jìn)步的今天，食品卻變得越來越不安全了，這些食品安全方面出現(xiàn)的問題不僅嚴(yán)重影響廣大居民的身體健康，而且也給國家造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。

5食品新技術(shù)、新資源不斷帶來新的食品安全問題

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，大量食品新資源、添加劑新品種、新型包裝材料、新工藝以及現(xiàn)代生物技術(shù)、酶制劑等新技術(shù)不斷出現(xiàn)，極大地豐富了食品資源，增加了食品的種類。但是，這些新技術(shù)、新資源對人類自身的健康有什么樣的影響就目前的科學(xué)研究水平還不能得出準(zhǔn)確的結(jié)論。比如目前研究人員對在食品生產(chǎn)中使用的某些新型食品包裝材料、大孔樹脂吸附純化、食品輻照等新食品加工工藝的性質(zhì)及利害還未全面了解和掌握，這就可能會帶來新的食品安全問題。再如，以基因工程技術(shù)為代表的現(xiàn)代生物技術(shù)，已經(jīng)在農(nóng)業(yè)和食品領(lǐng)域顯現(xiàn)出極大的生產(chǎn)和市場潛力，現(xiàn)代生物技術(shù)的快速發(fā)展已成為不可阻擋的趨勢。但是以目前的研究方法還不能肯定轉(zhuǎn)基因食品的安全性，相反，從國內(nèi)外轉(zhuǎn)基因生物的研究結(jié)果來看，轉(zhuǎn)基因食品對人類還具有潛在危險：可能損害人類的免疫系統(tǒng)，可能產(chǎn)生過敏綜合癥，可能對人體有毒，對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)有害，對人類和人體存在未知的危害等等。所以這些新技術(shù)新資源在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域的應(yīng)用會給食品安全帶來新的隱患。

二、我國食品安全法律制度的困境

導(dǎo)致食品安全方面出現(xiàn)諸多問題的原因有很多，比如我國廣大人民對食品安全沒有充分認(rèn)識，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及檢測技術(shù)與設(shè)備落后等等，這都需要社會各界通力合作，逐步解決食品安全問題。作為維護(hù)社會良好秩序的有力武器——法律，在保障食品安全方面盡管起到了一定的作用，但確實(shí)存在一些不盡如人意的地方，從而使食品安全在法律規(guī)制方面出現(xiàn)困境。

1我國現(xiàn)有食品安全立法缺乏系統(tǒng)性和適時性，不能

全面保障食品安全

改革開放以來，我國先后制訂頒布了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》等一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，并陸續(xù)發(fā)布實(shí)施了兩千多項(xiàng)食品標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了有中國特色的食品安全法律框架。但這些法律法規(guī)本身的條款相對分散、措詞含糊而缺乏系統(tǒng)性、完整性，相互間協(xié)調(diào)和配套性差，可操作性不強(qiáng)。我國食品安全法律體系中沒有引入“食品鏈”的概念，尚未涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，為保障食品安全的各種制度也尚未在法律層面上明確體現(xiàn)出來，如市場準(zhǔn)入制度、食品標(biāo)簽制度、信息發(fā)布制度、食品召回制度等在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)實(shí)施，而較為成熟的制度在我國法律中還沒有明確的規(guī)定。從總體上看，我國缺乏一部把涉及食品安全各個過程、各項(xiàng)制度統(tǒng)一起來的系統(tǒng)性的食品安全基本法。

一些法律由于出臺時間早、標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄，隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步已經(jīng)不能充分反映新形勢下消費(fèi)者對食品安全的要求。有些法律條款只定義不定量，或者法律概念有歧義，有些條款多年不修訂，已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的新情況，甚至完全過時。特別是近年來，新的食品種類(比如方便食品、保健食品和轉(zhuǎn)基因食品)層出不窮，而長期以來，我們已習(xí)慣對看得見的“危險”或已經(jīng)發(fā)生的危害才會認(rèn)為是“不安全”的。所以，只要是沒有立刻造成身體的不適，就認(rèn)為是安全的。方便食品中食品添加劑、包裝材料與防霉保鮮劑等化學(xué)品的大量使用，保健食品中不少未經(jīng)過系統(tǒng)的毒理學(xué)評價的傳統(tǒng)藥用成分的盲目使用，轉(zhuǎn)基因食品的大量生產(chǎn)，在沒有進(jìn)行危險性評估、尚不知其有無危害的情況下，這些新型食品就己經(jīng)在市場上大量銷售。現(xiàn)行法律對這些新型食品并無明確的規(guī)定和限制，造成立法上的空白或滯后，這種立法空白或滯后必定使一些食品生產(chǎn)經(jīng)營者感到有機(jī)可乘，導(dǎo)致食品事故的發(fā)生。

2我國食品安全執(zhí)法缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，不能持久保障食品安全

由于受立法環(huán)境、立法技術(shù)等多種因素的影響，我國的某些執(zhí)法部門既是法律法規(guī)的執(zhí)法者和判罰者，又是法律法規(guī)的起草者和制定者。在立法和執(zhí)法中涉及權(quán)力責(zé)任關(guān)系時，會不可避免地滲入執(zhí)法部門的利益，從而既影響立法的公正性，也影響執(zhí)法的公正性。而且我國目前的法律與法規(guī)中，尚沒有明確規(guī)定政府的食品安全管理職能，政府的食品安全公共管理職能存在缺失。我國在食品安全公共管理上采取的是多部門管理和不同部門僅負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)的管理格局，這將導(dǎo)致比較突出的各執(zhí)法部門職責(zé)不清、相互矛盾、管理重疊和管理缺位的現(xiàn)象。這種缺乏規(guī)范性的執(zhí)法方式勢必會給食品安全帶來嚴(yán)重的隱患。

更為嚴(yán)重的是，我國在打擊假冒偽劣食品、進(jìn)行食品安全的執(zhí)法過程中缺乏持續(xù)性。最典型的例子是我國在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中適用本不該適用的免檢制度。按規(guī)定國家或省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門連續(xù)三次以上抽查合格的產(chǎn)品，就可確定為免檢產(chǎn)品。一旦獲得免檢稱號，其產(chǎn)品在三年內(nèi)免于各地區(qū)、各部門各種形式的檢查。這相當(dāng)于賦予一些企業(yè)在長達(dá)三年的時間內(nèi)享有充分的“豁免權(quán)”，同時也意味著國家執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中可以主動放棄本應(yīng)持續(xù)履行的對產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查的責(zé)任和義務(wù)。因缺少持續(xù)性，這種執(zhí)法方式肯定會給食品安全帶來一定的隱患，三鹿奶粉事件引發(fā)的奶粉界的“地震”也就不足為奇了。

3我國食品安全法律的處罰力度缺乏嚴(yán)厲性和威懾性，不能有效保障食品安全

在發(fā)達(dá)國家，法律對于出現(xiàn)問題的商家懲處的相當(dāng)嚴(yán)厲。對食品質(zhì)量安全事故一般采取重罰，特別是對蓄意破壞食品質(zhì)量安全者，不僅要求其立即停業(yè)待查，而且高額的罰款甚至?xí)钇渲苯雨P(guān)門倒閉。比如在美國，法律規(guī)定無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，可直接處以最高100萬美元的罰款，并處5年以上的監(jiān)禁，并且如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬美元。這樣的處罰力度可以有效地保障食品安全使食品生產(chǎn)經(jīng)營者不敢輕易地制假售假。

而我國現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰忽視了食品安全事故本身的危害，對食品安全事故責(zé)任人處罰力度較輕。以《食品衛(wèi)生法》的“法律責(zé)任”一章為例，僅有一條追究食品生產(chǎn)經(jīng)營違法者刑事責(zé)任的規(guī)定，其余均為罰款、吊銷衛(wèi)生許可證等行政處罰，并且罰款金額標(biāo)準(zhǔn)較低，罰款最高額僅為5萬元，這個數(shù)字對于某些有違規(guī)行為的大中型食品企業(yè)和某些暴利性食品企業(yè)來說根本不具有威懾力。再如剛剛公布的《食品安全法(草案)》第九十條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定，給消費(fèi)者造成人身、財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。食品經(jīng)營者以假充真或者銷售不安全食品，除賠償消費(fèi)者的損失以外，消費(fèi)者還可以要求其支付價款10倍的賠償金?！边@樣的處罰力度同樣過輕，不能通過法律有效地保障食品安全。在暴利面前，類似這種處罰較輕的法律法規(guī)起不到應(yīng)有的懲戒作用，使違法成本顯得太低，導(dǎo)致不法經(jīng)營者敢于生產(chǎn)銷售不安全食品，因此發(fā)生在道德領(lǐng)域內(nèi)的“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象也就不足為奇了。

我國食品安全方面存在的除了上述這些法律困境，還存在比如現(xiàn)行法律法規(guī)目標(biāo)錯位、前置性不夠等困境。正是這些法律困境的存在，使我國的食品安全法律法規(guī)不能全面、持久、有效地保障食品安全，致使食品安全問題屢屢出現(xiàn)。

三、我國食品安全法律制度的完善

要想改善食品安全方面出現(xiàn)的問題，需要充分發(fā)揮法律法規(guī)的積極作用，針對以上所述，筆者認(rèn)為我國食品安全法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進(jìn)行完善。

1整合現(xiàn)有法律資源，加快食品安全方面的立法步伐

食品安全的法治化，究其根本是要構(gòu)建一個合理的，有效率的食品安全法律體系。在全面構(gòu)建新的法律體系條件尚不充分的情況下，我們應(yīng)將現(xiàn)有法律法規(guī)整合反映到作為母法《食品安全法》中去，使之作為食品安全的基本法，明確我國食品安全的基本原則、基本制度、基本體制，并使食品安全方面的法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)銜接、相互配套，以保持法制的統(tǒng)一性和完整性。通過積極開展對外交流與合作，加強(qiáng)對美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家的食品安全法律體系的研究和消化，針對我國現(xiàn)行法律的不足，探索和發(fā)展既和國際接軌，又符合國情的理論、方法和體系，建立我國食品安全法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層式法律體系。

隨著社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)該隨之進(jìn)行不斷地更新和完善。我國的食品科學(xué)技術(shù)方面得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，對應(yīng)的法律法規(guī)也應(yīng)該隨之進(jìn)行相應(yīng)的立法。當(dāng)前應(yīng)該通過加快立法將新興的一些食品及其包裝材料囊括進(jìn)去，使這些新興的食品及其包裝材料都能有相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)范，這也是依法治國、有法可依的必然要求。

2建立食品安全執(zhí)法的規(guī)范性和長效性機(jī)制，加大加強(qiáng)執(zhí)法力度

要進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)管力度，切實(shí)解決食品安全的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。積極探索規(guī)范和長效管理機(jī)制，適時將好的管理經(jīng)驗(yàn)和措施納入到相應(yīng)的法律法規(guī)中。食品安全監(jiān)督部門要嚴(yán)格履行相關(guān)法律法規(guī)賦予的監(jiān)管職能，在法

定職責(zé)范圍內(nèi)，抓住影響食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依法監(jiān)控，嚴(yán)格執(zhí)法。把重大節(jié)假日檢查、食品安全案件查處與日常監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，杜絕執(zhí)法過程中的一陣風(fēng)現(xiàn)象。按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。地方各級人民政府對當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作，加強(qiáng)對重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)產(chǎn)品的監(jiān)管，聯(lián)合各有關(guān)行政執(zhí)法部門進(jìn)一步加大違法食品生產(chǎn)經(jīng)營者的查處力度，加大生產(chǎn)“源頭”治理工作的力度。

3制定嚴(yán)格的食品安全法律責(zé)任，加大食品安全違法行為的違法成本

堅持貫徹“從源頭抓質(zhì)量”的方針，對食品生產(chǎn)加工及相關(guān)企業(yè)(包括食品添加劑、食品包裝材料等)實(shí)行強(qiáng)制性管理是提高食品安全水平的基礎(chǔ)。加大對食品違法生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰力度，強(qiáng)化對食品生產(chǎn)加工企業(yè)的日常監(jiān)督管理，確保食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行力和可操作性，做到令行禁止，加大其違規(guī)成本，讓那些不法分子被查處之后就再無重操舊業(yè)的機(jī)會，甚至除了追究不法分子的行政責(zé)任和民事責(zé)任外，還要追究他們的刑事責(zé)任，特別是對造成死亡等嚴(yán)重后果的肇事者，更要嚴(yán)懲不怠。同時由于負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的部門及其工作人員工作的好壞，將直接關(guān)系到食品安全狀況的優(yōu)劣，關(guān)系到人民生命健康權(quán)利能否得到保障，因此還應(yīng)加大對食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任而沒有或疏于監(jiān)管的部門及其工作人員的處罰力度，來促使他們積極負(fù)起對食品安全的監(jiān)管責(zé)任。

通過上述分析可以看出，我國食品安全問題嚴(yán)重，是與我國食品安全法律方面存在困境密切相關(guān)的，因此，要想保障食品質(zhì)量安全，必須逐步完善食品安全法律法規(guī)，盡量使我國的食品安全監(jiān)管法制體系和執(zhí)法體系進(jìn)一步完備。

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[責(zé)任編輯敖紅]